法治中國建設需要頂層設計和中央的統一安排，也應發揮地方的積極性，總結地方探索的經驗成果。近年來，我國各地在中央精神和大政方針的指導下，在微觀制度機制和具體做法層面上進行創新探索，地方法治建設不斷取得新成效。廣東省珠海市毗鄰港澳，是我國zui早的經濟特區之一，擁有推進地方治理體繫現代化與法治創新的地緣優勢。珠海市積極營造一流法治環境，充分發揮地方立法和特區立法的作用，在依法治理的前提下，既嚴格執法、建設法治政府，又積極全面深化司法改革，提升司法權wei，構建公正誠信的司法環境。

本報告在多年實地調研的基礎上，從黨對依法治市的領導、科學立法與民主立法、法治政府建設、司法改革與司法創新、流動人口服務與管理、集體建設用地使用權的流轉、公共法律服務與供給、橫琴新區的綜合執法改革幾個方面，分析了珠海市法治發展取得的成效，並在此基礎上，對今後包括珠海市在內的中國地方法治的完善發展提出具有針對性、可操作性的建議。

項目組負責人：

田禾中國社會科學院國家法治指數研究中心主任，法學研究所研究員、法治指數創新工程項目組首席研究員

呂艷濱中國社會科學院國家法治指數研究中心副主任，法學研究所法治國情調查研究主任、研究員

項目組成員：

冉昊王小梅李霞栗燕傑徐斌劉雁鵬田純纔

趙千羚劉迪馬小芳王洋孫斯琪王昱翰紀玄

主要執筆人：

田禾中國社會科學院法學研究所研究員

呂艷濱中國社會科學院法學研究所研究員

冉昊中國社會科學院法學研究所研究員

王小梅中國社會科學院法學研究所副研究員

栗燕傑中國社會科學院法學研究所副研究員

徐斌中國社會科學院法學研究所助理研究員

劉雁鵬中國社會科學院法學研究所助理研究員

田純纔中國社會科學院法學研究所研究助理

導論（１）

第一章黨的領導與依法執政（３）

一加強執政能力建設，黨委領導推進依法治市（４）

（一）組建領導小組，推動法治工作（５）

（二）謀劃法治規劃，統籌領導關繫（７）

（三）監督政法工作，引導法治方向（９）

二完善黨的執政體制，加強黨內法規制度建設（９）

（一）加強黨內法規制度建設（１０）

（二）完善重大事項決策機制（１１）

（三）加強黨風廉政制度建設（１１）

三培育黨員法治思維，強化干部依法辦事能力（１２）

第二章科學立法與民主立法（１５）

一珠海立法變遷（１５）

（一）特區立法階段（１７）

（二）兩法並存階段（１７）

（三）兩法共處階段（１８）

二珠海立法特色（１８）

（一）珠海立法效率高（１９）

（二）特區立法比例大（１９）

（三）立法質量有保障（２０）

（四）立法領域覆蓋廣（２１）

三珠海立法成效（２２）

（一）科學民主立法舉措得力（２２）

（二）立法引領改革成效顯著（２３）

（三）“立法試驗田”作用明顯（２４）

第三章法治政府與依法行政（２７）

一背景因素考量（２７）

二完善體制機制（２８）

（一）行政執法規範有力，監管能力水平不斷提升（２８）

（二）簡政放權力度空前，行政審批改革成效凸顯（３１）

（三）促進科學民主決策，完善行政決策制度機制（３２）

（四）提升政府激勵程度，強化法治政府考評監督（３３）

（五）完善糾紛解決機制，倒逼政府行為規範守法（３４）

（六）完善法律顧問制度，為政府提供合法性審查（３６）

三體現民生導向（３７）

（一）完善社會保險法治，免除大眾後顧之憂（３７）

（二）全面推行依法治教，教育法治惠及百姓（３８）

（三）監督管理有序有效，確保舌尖上的安全（３９）

（四）環境法治建設創新，生態治理卓有成效（４０）

（五）完善欠薪預警機制，構建和諧勞資關繫（４１）

第四章陽光政府與信息公開（４２）

一陽光政府建設的二次出發（４２）

（一）陽光政府建設的背景（４２）

（二）陽光政府建設的意義（４４）

二珠海陽光政府建設的舉措（４７）

（一）強化組織建設（４７）

（二）完善規範建設（４７）

（三）加強平臺建設（４８）

（四）拓寬公開領域（４９）

（五）注重考核監督（５０）

（六）著力政策解讀（５０）

（七）及時回應輿情（５１）

三珠海陽光政府建設的成效（５１）

（一）初步滿足知情權（５１）

（二）得以行使監督權（５３）

（三）政府行為規範化（５４）

（四）治理能力有提升（５５）

第五章司法改革與司法創新（５７）

一司法改革的變遷回眸（５７）

二司法體制改革新態勢（５９）

三成功試水的橫琴樣本（６０）

（一）機構設置扁平化（６１）

（二）人員管理專業化（６２）

（三）監督考核科學化（６５）

（四）職業保障全方位（６８）

第六章流動人口服務與管理（７１）

一流動人口與社會治理（７１）

（一）流動社會的新階段（７１）

（二）社會治理的新要求（７２）

（三）珠海發展的新任務（７４）

二管理服務走向規範化（７５）

（一）信息管理（７５）

（二）居住管理（７６）

（三）宣傳教育（７７）

（四）治安管控（７８）

三基本公共服務均等化（７９）

（一）就業創業（８０）

（二）勞動維權（８２）

（三）醫療保險（８３）

（四）優生優育（８４）

（五）子女入學（８５）

第七章集體建設用地使用權的流轉（８８）

一集體建設用地使用權流轉的背景（８８）

二珠海的立法與實踐（９１）

三完善和拓展的空間（９８）

四探索成效與現代農業發展（１０３）

五未來發展展望（１０７）

六集體建設用地使用權流轉小結（１１２）

第八章公共法律服務與供給（１１４）

一基層公共法律服務的需求與供給（１１５）

二調整組織和結構架構，打造標準公共法律服務中心（１１８）

三界定政府與市場邊界，規範公共法律服務工作流程（１２１）

四加強知識與社會互動，以服務中心為法制宣傳陣地（１２５）

五建立激勵與保障機制，合理引導公共法律服務購買（１２８）

六珠海市公共法律服務的亮點與特色（１２９）

第九章橫琴新區的綜合執法改革（１３１）

一綜合執法的重要性和緊迫性（１３２）

（一）重要性（１３２）

（二）緊迫性（１３２）

二執法權縱橫集中（１３４）

（一）橫向集中（１３４）

（二）縱向集中（１３５）

（三）理順關繫（１３５）

三內外機制大創新（１３６）

（一）內部管理模塊化（１３６）

（二）管理權責清單化（１３７）

（三）執法要素統一化（１３９）

（四）執法指揮智能化（１３９）

（五）執法流程順暢化（１４０）

（六）公眾參與便捷化（１４０）

（七）外部銜接聯動化（１４２）

第十章地方法治建設的展望（１４５）

一改進地方立法（１４５）

（一）健全人大立法公開（１４５）

（二）公開立法計劃執行（１４６）

（三）完善自貿新區立法（１４７）

（四）保障代表參與立法（１４８）

二完善法治政府（１４９）

三打造陽光政府（１５２）

（一）縱深拓展公開範圍（１５２）

（二）不斷提高公開質量（１５３）

（三）著力規範主動公開（１５４）

（四）進一步優化門戶網站（１５６）

四創新人口服務（１５７）

（一）積極穩妥推進戶籍改革（１５７）

（二）加大服務管理統籌力度（１５８）

（三）推動服務管理體制創新（１５９）

（四）加強人口信息化管理（１６０）

（五）健全流動人口服務體繫（１６１）

五推動司法改革（１６１）

六推廣綜合執法（１６２）

《探索法治中國建設的地方實踐-（以珠海市為樣本）》：
該創業園的輻射範圍為我國整個華南地區。除了依托地域特色建設的熱帶農業產業園區之外，旅遊開發和觀賞作物的培植是該創業園區的重要組成部分。鬥門區北部生態農業園位於鬥門區北部，包括蓮舟鎮、鬥門鎮北部、白蕉鎮和燈籠片。該農業園主要經營無公害水產、無公害水稻和無公害水果等產品。
應該說，珠海市在現代農業的開發和探索方面擁有充足的經驗且取得了良好的成效，但是，以下幾個問題也不容忽視。
首先，政府主導開發的模式不可避免。在我國，農業產業化缺乏明確的準入標準。但是在實踐中，由於農村土地的承包經營權歸屬於擁有農用地所在地農村戶籍的人口，而且農地承包經營權向外流轉的限制在法理和實踐中依然存在，所以外部人員和資本進入農村土地承包經營權交易市場的難度不言而喻。現在的現代農業開發基本上依賴於當地村民，這不利於實現生產和經化。由於村民在具有高科技、產業化的現代農業開發上具有天然的劣勢，政府主導開發不可避免。上述幾個現代農業產業園區就很典型。政府主導的現代農業產業開發，使政府背負了沉重的指導產業發展的重擔，而在這個環節中，政府應該扮演的是市場秩序的維護者和與外部進行交流溝通的協調者的角色，過多地介入會模糊政府部門的定位，不利於市場競爭的充分展開，最終不利於現代農業的發展。
其次，大規模的農業開發隱含商業風險。政府的介入可能使現代農業的規模過大。應該說，規模化在一定意義上是有利於產業的做大做強的，但是凡事皆有例外。就農業發展而言，因為其實質上具有“靠天喫飯”的屬性，在當前的科技條件下，依然不能實現“旱澇保收”，大規模的創業園區可能存在不同的開發項目，在一定程度上可以起到分散風險的效果。但是，對於某種特定的農產品來說，風險依然存在，對於進行該特定農產品種植和經營的農戶或法人來說，風險更不容忽視。
……

導論

黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的時代命題，黨的十八屆四中全會吹響了全面推進依法治國、建設法治中國的新號角。法治中國建設需要頂層設計和中央的統一安排，也應發揮地方的積極性，總結地方探索的經驗成果。近年來，我國各地法治建設在統籌推進“四個全面”戰略布局指導下有序推進，其主線是貫徹中央一繫列大政方針推進法治。一方面是全面嚴格貫徹落實，另一方面是在中央精神、理念的引導下，在微觀制度機制和具體做法層面上進行創新試點。總體上，地方法治的推進更加注重符合宗旨、遵守規矩、堅持民生導向，取得了積極成效，地方法治新發展引人注目，地方治理能力和治理水平不斷提高，各地人民群眾的“獲得感”不斷增強。

廣東作為改革開放春風最早吹過的地方，起步較早的經濟體制改革不僅為這片土地的經濟釋放了活力，積累起豐富的物質財富，開放的市場機制也為這片土地上生活的人們帶來思想意識上的革新。珠海市位於廣東省南部、珠江入海口西岸，背靠大陸，面向南海，與澳門特別行政區毗鄰，與香港特別行政區隔海相望。地緣的因素，為珠海市地方治理體繫現代化與法治創新營造了良好氛圍。

在廣東這片改革的熱土上，相對於經濟最為發達的深圳市以及保持強勁發展態勢的東莞市、中山市，珠海市的經濟發展一直不溫不火。這似乎與其作為２０世紀８０年代初期業已確立的經濟特區的地位不甚匹配。然而，這種不溫不火的經濟發展背後透視著地方決策者對生態文明的推崇和科學、理性的發展觀。珠海市的主政者很早就意識到發展綠色經濟的戰略意義，在城市發展早期，就確立了不引進“三來一補”、高污染的低端制造業，自然生態在經濟發展中得到最大限度的保護，“宜居”逐漸成為珠海市的城市名片。隨著創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念在十八屆五中全會上的提出，珠海市決策者對珠海市的發展和未來有了更加清晰和準確的定位，提出將珠海市建設成為生態文明新特區、科學發展示範市，深入推進經濟轉型升級，全面深化改革，構建國際化宜居城市。無論是發展生態文明新特區、科學發展示範市，還是構建國際化宜居城市，都離不開法治城市建設，從城市規劃到社區治理，從經濟結構調整到政府職能轉變，社會的各項發展都必須沿著法治的軌道，實現良性、穩定的發展。為此，珠海市積極營造一流的法治環境，在充分發揮地方立法和特區立法的作用、實現依法治理的前提下，既嚴格執法，建設法治政府，又積極全面深化司法改革，提升司法權威，構建公正誠信的司法環境。

為客觀反映珠海市法治建設的全貌，繫統總結珠海市在依法治市工作中的經驗和不足，為我國地方法治建設提供借鋻，中國社會科學院國家法治指數研究中心、中國社會科學院法學研究所法治指數創新工程項目組多年來持續對珠海市依法治市工作展開了跟蹤調研，並對調研情況進行了分析、總結。本報告沒有面面俱到，而是從黨對依法治市的領導、科學立法與民主立法、法治政府建設、陽光政府建設、司法改革與司法創新、流動人口服務與管理、集體建設用地使用權的流轉、公共法律服務與供給、橫琴新區的綜合執法改革幾個方面，有重點地分析了珠海市近年來法治發展取得的成效，在此基礎上，對今後包括珠海市在內的中國地方法治的完善發展提出具有針對性、可操作性的建議。