《中國傳統法律文化研究·官與民：中國傳統行政法制文化研究》主要探究中國傳統行政法律文化（含制度和觀念）的基本體繫和基本精神。與從前所有關於中國政治制度史、中國行政制度史、中國行政法制史的教材和論著不同的是，《中國傳統法律文化研究·官與民：中國傳統行政法制文化研究》格外注重探究中國傳統行政法律制度和慣例的根本理念或精神，也就是從法律文化的角度探討傳統中國的行政法律制度及其理念，探討在傳統中國政治過程中的官民關繫的實質內涵。我們認為：“為民父母行政”是中國傳統政治和行政制度的最基本立足點或出發點，是中國傳統政治和行政制度的靈魂。本卷以此為主線，梳理中國傳統行政法律制度和慣例的內在體繫及邏輯架構，破譯中國傳統行政法律文化的奧秘，闡釋中國傳統行政法律文化的精神和特質。

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導論
第一編 傳統中國的國家和行政：特質和理念
第一章 傳統中國的國家特質和理念
第一節 中國早期國家形成的過程及其特色
第二節 傳統中國國家政權的基本屬性
第三節 古代中國典型的國家理念
第二章 傳統中國行政的特質與理念
第一節 “作君”“作臣”關繫與行政
第二節 “作親”“作子”關繫與行政
第三節 “作師”“作徒”關繫與行政
第四節 “三作”的家長制本質及其肇因
第三章 禮樂政治與中國傳統行政
第一節 中國古代的“禮”與“樂”
第二節 禮、樂、政、刑四者關繫
第三節 傳統中國行政中的禮樂

第二編 傳統中國的行政主體法制
第四章 君主制度與最高出政制度
第一節 君權的產生及君權轉移制度
第二節 君主權力及其禮法限制
第三節 君主權力的行使方式：最高出政制度
第四節 君主命令之形式和實質分類
第五節 其他與君權相關的制度
第五章 中央輔政決策機構及相關制度
第一節 附屬於君權（佐君為治）的輔政體繫
第二節 從貴族輔政到內閣輔政的發展線索
第三節 輔政機構“佐君出政”的輔政決策模式
第四節 輔政機構之間的制衡、監督
第六章 中央政務執行機構、派出機構及行政制度
第一節 附屬於君權的中央政務執行機構及其與中央輔政機構的關繫
第二節 中國歷代中央政務執行機構體繫及其變遷
第三節 中央政務執行機構的權力及其行使方式
第四節 中央行政派出機構、其權力及與地方的關繫
第七章 地方政務機構的基本構成及行政制度
第一節 附屬於中央的地方政務機構
第二節 地方政務機構的體制變遷
第三節 地方行政派出機構及其權力
第四節 地方政務機構變遷的規律
第五節 地方政務機構的權力及其行使方式
第八章 軍事行政機構及相關行政制度
第一節 附屬於君主的軍事行政機構及其性質
第二節 中國歷代軍事行政機構的變遷
第三節 中國歷代兵制與軍事指揮體制
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第三編 傳統中國的行政行為法制
第四編 傳統中國的行政救濟法制
本卷後記

二、中央行政派出機構的權力特征
中國古代的中央行政派出機構的設置，大致有兩種情形：一種是臨時因特別行政或監察事項而設置，即因事而設，事罷則廢止；另一種是因某類經常性事務設置，且長期存在，逐漸常設不廢，成為具備穩定性的派出機構，轉化為正式職官繫列。但後者常常由前者演變而來，即專項事務完畢後發現該機構仍有辦理後續類似事務的必要，或仍需以此官職機構安置人員者。
中央行政派出機構的權力來源，多為皇帝單獨敕令，而不是一般性法律、法規的規定。就是說，中央派出機構理論上講都是皇帝差遣的使者。隨著官僚體制的發展，後來也出現了權力來源於六部、對六部負責的情形。中央行政派出機構具有職官名與機構名合一的特征，使職的稱謂即派出機構的稱謂。後來，派出機構在長官之下具備了屬官及辦公衙署，則成為固定的使司，派出機構即趨向於正規化、固定化。此時，派出機構即由直接隸屬於皇帝的特殊差使轉變為官僚行政體制內的固定職官級別、層級或環節。
因臨時事項而設置的派出機構，是中央行政派出機構的主流。這一類具有臨時性質的派出機構的權力，具有以下基本特征：
其一，直接對皇帝負責，權力極大。這一類派出機構是皇帝的特派員，代表皇帝，故常位卑而權重。如漢武帝時設置的直接使者，“衣繡衣，持斧，逐捕盜賊，督課郡國，東至海，以軍興誅不從命者，威振州郡”②。又如東漢所設置的清詔使，即使如不滿二十歲、毫無資歷的範滂出任，也足以使那些有劣跡的地方長官“望風解綬而去”③。
其二，權力與事務相始終，事畢則權力亦廢止。如西漢昭帝時的“主歷使者”，是專為修歷而設。如唐代曾派的冊立使、弔祭使、和親使，等等，都為專項事務而設。
其三，權力的內容由皇帝授權而定。在形式上，這類派出機構的權力來源於皇帝的“詔”、“敕”、“制”等命令，皇帝的命令規定了這類派出機構的權力界限。唐律對這類使職越權行為作出了限制。《唐律疏議·職制》載：“諸受制出使，不返制命，輒干他事者，徒一年半；以故有所廢闕者，徒三年；餘使妄干他事者，杖九十；以故有所廢闕者，徒一年。越司侵職者，杖七十。”可見，由皇帝派出的“制使”，必須依制命行事，不得干預其他事務，不得辜負其使命。
部分中央行政派出機構久設不廢，開始有確定的員額、職掌和統屬，形同正式的在編官員。這種派出機構的權力，通常被納入官僚制的軌道，受到正式的國家法制及上下級統屬關繫的約束和限制。
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