下編 外交轉型的主要問題
外交轉型是社會轉型的自然延伸。如前所述，中國社會的改革正在艱難前行，目前處在由傳統向現代轉變的關口。外交工作同樣需要用這種視角加以審視。從對外關繫分析，在中國海外公民和各種合法利益的保護方面，在適應全球責任與提供公共產品方面，在尊重國際法道義權威和參與國際仲裁過程方面，在尊重國際範圍的人權思想、生態保護、知識產權等方面，在講好中國故事的同時懂得全球故事的軟實力方面，中國外交既有可圈可點的地方，也不乏落後他人、被動受制的時候。從國內方向研判，外交服務對像變化所要求的功能提升，外交投入的適時增長與新增資源的有效利用，外交與軍方、商務等涉外部門間的分工協調，社會各界及公民積極性的調動和智庫建設，外交人員知識更新與外交規劃機制的中長期設計，新時期外交理論、思想與哲學世界觀的創新等，在我看來，都屬於須認真檢討的體制機制性問題，都存在彌補改進乃至轉型升級的必要。
一、外交為民的方位
尊重人，敬重百姓，做好領事保護，展示中國社會的豐富性，同時讓公民政治權利得到落實，應當是中國外交的最高要求，也是外交轉型能否推進、是否成功的重要尺度。這裡主要有如下意思：一是外交人要深刻理解“人”的命題，二是完善“外交為民”的方針，三是保障公民的知情權、參與權，四是防止少數利益團體占用過多外交資源。
1. “人”的邏輯
傳統外交有三個基本特征：隱秘性（少數人的內幕決策）、國家中心（由中央政府高層議事和決定）、“高階政治”（議題基本是革命、戰爭與和平之類的大事）。現代外交的潮流是：外交更加公開透明，神秘色彩漸漸褪去；國家（政府）與社會（公民）分享部分權力，承擔不同的對外交往職責，看上去“國家漸漸變小，社會慢慢變大”；“低階政治”議題在決策日程的位置前移，如氣候變化、貿易談判、生態保護等問題的重要性上升。這些變化的實質，是“人”字被大寫，具體的生命、尋常的百姓成為關注的焦點，束縛人的、壓制性的官僚弊習被否定，圍繞公民權益和權利的創新不斷湧現。有自覺意識的公民社會，開始規範國內政治過程和對外交往方式。
中國在建國頭三十年，對外戰略的基本目標是，讓新生的紅色政權站穩腳跟，使中華人民共和國得到盡可能多的國家承認。政治獨立和生存要求，使得第一代領導人不得不把目光放在國家層面，尤其是與亞非拉新獨立國家的聯絡和同西方國家的鬥爭上。中國外交總體是為推進世界革命、反帝反殖民主義目標而鬥爭。這一時期“高階政治”議題和國家重心占有絕對優勢，基本上沒有太多關注政治之外的內容，經濟手段也服從於政治目標，普通人更是無法了解外交決策的過程。中國形像更多是一個政治巨人，像挑戰世界秩序的鬥士。
在第二個三十年，即鄧小平開創的改革開放時代，經濟建設和對外開放方針取代了舊時的革命路線，中國外交為國內發展及民生改善起了保駕護航的作用。從積極面看，中國社會經濟的活力大為增強，個人的主動性和社會自主性開始生長；不足之處在於，公民社會的組織性依然不夠，公民的政治和外交參與度很低，外交議程被過多的經貿議題占據，忽略了個人政治表達、公共外交形態等層面。中國這一時期給外部的印像更多是中央政府的“大手筆”，來自於國企強大的收購實力，來自於全球航運業、貿易進程、金融機構和基礎建築領域的“中國印記”，卻很少來自普通百姓或民間社團，很少來自非政府的藝術家、作家、環保團隊、青年志願者等個人。世界各國很少知道中國社會豐富動感的形態，很少懂得中國人民的政治自由追求、幸福生活目標和社會參與方式。中國形像主要是一個經貿巨人，其他方面乏善可陳。
現在，經過幾十年改革開放的中國，高層在內政上提出了重視增長的質量、人本與民生的價值、社會管理作用的新目標，外交上提出“以人為本、外交為民”的口號，更加重視海外利益及民生工程。這與世界進步的總體潮流是一致的。以適合本國國情的方式，推進政治和外交的民主化，實現“人”（公民個體）的大寫，是發展更高階段的目標。中國夢的實現過程，既是國家的、民族的，也是個體的、每個具體公民的。這是中國外交體制機制變革的認識論基礎。為了人民，服務百姓，尊重生命，敬重社會，保護公民，發展個性——它們不是可有可無的任務，而是新時期外交人需要推進的使命。
2. 外交為民
不可否認，這些年來中國外交部門做了大量努力，落實“以人為本、外交為民”的精神，取得了不少成效。比如，強調外交工作要接地氣、懂民情、惠民生，打造好“海外民生工程”。領事工作在提升服務品質方面，出臺了護照工作服務和領事認證窗口便民的新舉措，領事服務網還發布了《申辦因私出國簽證手冊》。新推出了“外交部全球領事保護與服務應急呼叫中心”，嘗試推進生物識別簽證項目。在處置大量領保案件的同時，推動預防性領事保護的教育，會同多個省市和教育部留學服務中心等，舉辦面向企業、高校和民眾的領保宣介活動。近期領事部門在提高護照“含金量”上做了不少事，與更多國家簽署了互免簽證協定或簡化簽證安排，方便了出國人群。尤其是，當中國公民海外遇險時，中國外交部門這些年花費了大量心血與人力投入援救，其工作量達到史無前例的強度。
然而，現實裡的一個困境是，有限的外交資源與日益增長、幾乎無限的領事保護需求之間的矛盾，不僅讓在外中國公民難以獲得高質量的服務，也令中國外交人飽受指責、苦無良策。中國外交官總體規模約有九千人左右，而每年出境的國人超過一個億，單是新增人次一年就高達一千萬。借用王毅外長的一個說法，這種局面像是“小馬拉大車”。後面將用專門的篇幅證明，資金方面的問題也十分嚴重，制約了對於海外利益特別是公民安全加以保障的能力。另外，在外交資源有限的前提下，如何用好人財物，也是一門學問。
讓我舉例說明，什麼是可能的改進線索：
第一，如何重新配置外交資源，提高用於普通百姓的那部分？現在要求公布“三公”預算的呼聲越來越高，外交部相關財政情況卻始終像是一個謎。也許外交部門有難言之隱，可能用於政治安全目標和領導出訪的比例不宜公開。但我想，從發展趨勢看，這方面的透明化是遲早的事情，外交部應當未雨綢繆、適當跟進。
第二，如何加強外交經費和人纔培養方面的建章立制，在制度層面適應新的需要？現在看，全國人大和中央政府的立法建規工作相對落後，現實中很多矛盾的解決缺乏法律的依據。尤其是，應該像20世紀末以來增加國防費用和教育費用那樣，給外交現代化制訂合適的財政目標，保證每年一定比例的經費增長，從而為外交能力特別是領事保護能力的提升奠定基礎。鋻於後面要專門討論外交經費問題，這裡不展開討論。在外事教育和隊伍建設工作上，現在僅有外交學院一家是遠遠不夠的，國家應考慮在有條件的省份（比如沿海地區），建立若干個外交外事領域的大專院校，瞄準領事保護需求培養輸送更多實用型人纔。自然，這些非外交部能決定，需要政治高層和全國人大的決定，需要各方面的理解與支持。
第三，如何在資源有限的情況下，利用駐在國的軍警和民間保安力量（類似“黑水公司”），為我國在外人員（留學生、打工者、遊客等）提供應急協助？國際上各種經驗教訓很多，國內走出去的企業和地方政府也有一些自我防護的嘗試。應當把它們好好總結、統籌考慮，建立更多我方經貿援助換取對方安保協助的安排，在全球各地一些友好國家和區域那裡通過試點取得成效並逐步推開。這也是領事保護工作更多利用市場化和國際社會參與的一種新思路。它的出發點是，利用龐大的外彙儲備和財政資源，以及外交長期工作奠定的基礎，調動各種潛力與積極性，使之參與維護新時期不斷擴大的海外利益。過去十餘年間中國已在世界各地建立了七十多對國家間的戰略協作、戰略對話、戰略伙伴之類的關繫，這些戰略互助關繫不應當停留在口頭紙面上，或僅是“高階政治”的內涵，而須充實進保護公民、維護百姓權益的主題。
第四，如何引導公民個體更好理解自身法律權利和在外各種權益，增強自我防範意識？要看到，在每年出境的上億人次的中國公民中，確實有很多人不了解國外情況。他們往往想當然地用在國內習慣的思維與做法，處理在境外遇到的各種險情或個人麻煩。有的人出國旅遊或經商前，從不對對像國做“功課”，不了解外國的風俗人情和法律法規，缺乏風險意識及對自己行為及生命高度負責的態度。有些人遇到了麻煩（不管是什麼事情，無論是否違反當地法律），總認為使館和駐外機構必須也肯定會提供幫助；或者通過賄賂、“打點”、找關繫等不當手段，試圖破財免災、化險為夷。我認為，對這種現像不必大驚小怪，應當避免用舊時的思維與做法處置，而要用公民權利、公民教育等現代公民社會一般路徑，培養教育中國人的國際意識、個人權利法律意識和風險規避習慣。外交部門特別是駐外代表機構，應當通過耐心的幫助讓同胞懂得，什麼是正當的權利，什麼是不合情理的要求。
第五，學界和智庫能否做些事情，比如說與有關方面聯合研究和發布海外風險的經常性報告？從發達國家的經驗看，在國民的海外保護方面，政府是有限作為、起導向作用；社會各界則大有可為，尤其是以深度分析和創新思維為專長的學術界理論界能起獨特作用，比如風險的評估與預警。可借鋻過去幾年北京大學等在評估地方政府創新和企業社會責任上的一些做法，利用研究機構和大學專業人員開展這項工作。具體建議是：（1）外交部政策司等部門設立專項基金，用於在高校和研究機構開展海外風險評估的事業；（2）挑選有條件、有基礎的合作伙伴，如著名高校的國際關繫學院或研究所，交流合作意向並確定具體責任目標；（3）試行年度報告（藍皮書形式），面向社會和企業公開出版發行，成熟後再推半年版和季度版；（4）召開專題研討會，分析這類風險評估報告的成績與不足，借助媒體向更廣範圍的社會公眾傳播知識，幫助提高中國公民的國際化水平。新時期的“外交為民”方針，要落到實在的思路和舉措上，是外交部門和政治決策層需要嚴肅對待並細致處理的艱巨任務。
