中國自1978年改革開放以來，逐步由計劃經濟向市場經濟進行轉軌，在同時代的社會主義陣營國家中，中國的經濟轉型成就是令人矚目的。一方面，中國改革開放三十多年來經濟增長迅速，保持了年均10%左右的增長速度；另一方面，中國的制度建設和經濟結構調整也取得了不俗的成績。到目前為止，中國已經建立了較為完善的市場經濟制度，市場替代了計劃在經濟發展中的基礎性配置作用，中國的經濟結構也成功跨越到工業化時代，並朝後工業化時代邁進。在經濟轉型的影響下，經濟學界也展開了諸多的學術研究，旨在剖析“中國模式”背後的核心要素。早期的研究大多從既有的經濟學理論入手，認為中國之所以改革成功，是因為“把價格搞對”了，中國的制度建設是其經濟增長的源泉，例如中國在資本市場、勞動力市場、土地市場和產品市場進行了一繫列的改革，這些改革參照了成熟經濟體的經驗，看上去隻是把西方的制度移植到中國而已。
但是這些研究都忽視了一個重要的特征，那就是中國的地方政府在經濟發展中扮演了不同尋常的角色。在改革初期，對於“休克療法”和“漸進式改革”是有爭議的，決策層並沒有一個清晰的改革藍圖，什麼領域優先改革、如何改革都是難以決定的。於是，中央開始鼓勵地方先行先試，通過“試錯法”來發現改革的領域和模式，最後中央再總結改革經驗，並在全國進行推廣，這就是“摸著石頭過河”的改革路徑。此外，中國地域廣袤，不同地區之間存在顯著的差異，中央和地方政府之間存在嚴重的信息不對稱，“一刀切”的改革模式也顯然不適用於一個大國，因地制宜的改革方案纔是可取的。但是，如果中央政府親自操刀進行因地制宜的改革，又會面臨地方的討價還價，因此把權力下放給地方也是唯一的選擇了。
實際上，地方政府間的這種改革是諸多改革的源頭，而政府間的改革又來自於20世紀80年代初的“承包制”。在農業領域推廣的家庭聯產承包責任制取得了卓越的成就，解決了困擾中國三十餘年的溫飽問題，並釋放了大量的勞動力資源。隨後，決策層嘗試將這種承包經驗應用到其他領域。其中，國有企業的承包制以失敗告終，這也是學術界常常涉及的話題，但是經濟學理論界卻忽略了承包制在政府間改革中的作用。在改革開放初期，中央鼓勵一些地方先行先試，但地方政府在具體的政策上卻束手束腳，規模稍大的投資項目需要得到上級政府和主管部門的批準，同時對一些投資領域和投資形式仍然存在禁忌，於是為地方政府“松綁”成為改革的先遣隊。在地方政府獲得投資支出決策權之後，為了避免地方“大手大腳”透支中央財政，財政收入權也同時被賦予了地方政府。
20世紀80年代的這種政府間財政體制改革被通俗地稱為“大包干”“分灶喫飯”，雖然具體的制度細則在各地有所差異，但“大包干”開啟了中國地方政府“為增長而競爭”的先河，並由此奠定了中國改革開放三十餘年來的經濟高速增長的制度基礎。地方競爭在一個大國內部確實能夠發揮各地的優勢，但僅此一項並不充分構成經濟增長的全部，地方競爭還可能滑向另一個極端，那就是地方政府與地方精英勾結，地方政府不僅未能成為幫助企業發展的“援助之手”，甚至可能演變為“攫取之手”。這一現像在諸多東歐轉軌國家中出現過，地方政府發展為一個利益集團，爭相從本地企業中攫取更多的資源。從這個角度來說，中國的轉軌成功反而是一個特例，這得益於中國的政治體制和中央—地方關繫。中國自上而下的官員任免制度能夠對表現不力的官員進行懲罰，同時對表現優異的官員在政治上進行獎勵，這種“胡蘿卜加大棒”避免了地方政府成為“攫取之手”，並形成了西方人所謂的“登頂比賽”（race to the top）。實際上，很多年之前英國BBC推出的一部對比中國和印度經濟發展的紀錄片，就用了“Race to the Top”的片名，而那個片子中也包括了BBC的著名記者在上海對我就中國經濟增長機制的采訪。
我負責的研究團隊在十幾年前就著手考察在中國經濟增長中中央—地方關繫的演變和地方競爭的積極作用，並持續跟蹤研究至今。這些研究成果涵蓋了地方經濟的很多維度，從財政、稅收、政府行為到轉移支付等。在現有的研究文獻裡，雖然國內外關於這一主題的研究頗多，但是覆蓋廣泛的繫統性研究非常缺乏。本書嘗試呈現一個關於中國經濟發展的中央—地方關繫的基本架構，這個框架裡最重要的是由政策和財政體制不斷改革生成的激勵機制。在整理書稿的過程中，我們發現在這一領域裡，學者們的研究興趣也隨著時間在不斷演變。最早的一批研究集中於探討地方競爭是否帶來了經濟增長，之後轉向地方競爭的作用機制分析，最近則在地方競爭給整體經濟所帶來的結構性影響方面有諸多突破。
中國自20世紀80年代以來的地方競爭並非一成不變，這是《理解中國經濟快速發展的機制：朱镕基也許是對的》一文主要討論的問題。80年代的分權改革雖然釋放了地方的積極性，但是這種地方競爭也是無序和雜亂的。中國政府間治理的模式除了鼓勵“塊塊”之間相互競爭外，還要求“條條”之間能夠上傳下達，“條塊”之間要能夠良好互動。但是在整個80年代，“條條”幾乎是完全失效的，中央將大多數的權力下放到地方政府，中央財政甚至不得不依賴於從地方進行分成，於是中央政策也無法對地方行為產生約束，地方投資一哄而上，造成了投資的混亂和財政的無序。1994年由朱镕基主政的分稅制改革無疑逆轉了格局，將中央—地方間的財政結構由“弱中央、強地方”逆轉為“強中央、弱地方”，中央財政收入占全國財政的比重一躍上升至55%。不僅如此，由於分稅制改革將企業稅收大量上劃至中央財政，例如75%的增值稅，地方發展企業遠不如之前有利可圖，於是催生了“土地財政”，土地批租制度成為20世紀90年代以來影響最大的地方創新。
如果要盤點地方競爭的積極影響，基礎設施無疑是最主要的觀察平臺。在《中國為什麼具有良好的基礎設施》一文中，我們分析了中國的地方競爭如何促進了基礎設施的發展。中國在許多維度上的發展跟不上增長。例如，在教育、醫療、社保等方面，中國的現狀與其經濟發展水平不相稱。但與此相反的是，中國的基礎設施遠遠超過同等水平的國家，這可以從現階段中國四通八達的高速公路，以及最近幾年令世界矚目的高速鐵路看出來，此外在港口、機場和城市建設方面，中國表現都異常優秀。我們在這篇文章中發現，地方政府之間在“招商引資”上的競爭和政府治理的轉型是解釋中國基礎設施投資決定的重要因素，這意味著分權、開放、政府體制的改革與政府職業化水平的提高對政府致力於建設和改善基礎設施是至關重要的。
自上而下的官員選撥機制雖然對那些有晉升希望的官員有效，能夠防止他們被利益集團俘獲，同時鼓勵他們在一定的範圍內最大限度發揮自身纔能，但是這種機制並不能遏制其他官員的自利動機。由於上級政府的空缺職位是有限的，特別是相對於下級官員的數量而言，因此中央需要制定一套官員異地交流制度來防止官員被俘獲，這便是《官員任期、異地交流與經濟增長》的主要內容。我們在這篇文章中發現，官員任期與經濟增長的關繫呈現出倒“U”形特征，這說明在中國，官員的任期時間長短會顯著影響其施政行為和策略。如果官員在某一職位任職時間過長或者面臨年齡限制而即將終結任期，就會改變目標函數和決策方式，弱化激勵水平，限制或縮短任期在一定程度上有助於扭轉這個目標變化的問題。但如果官員預期的任職時間僅是短暫的或者過渡性的，那麼他（她）也會短視，不做長期規劃。因此，對於中央政府來說，制定一個合適的任期上限是非常有必要的，並且理論上是存在一個最優任期年限的。
地方政府競爭主要表現在兩個維度：一是在財政支出方面競爭，例如爭相將政府支出投入到基礎設施建設，相應減少其他領域的投入；二是在稅收政策方面競爭，即稅收競爭。《稅收競爭、稅收執法與企業避稅》就分析了地方政府間的稅收競爭對企業的影響。地方政府為了招商引資，最大化財政收入和本地GDP規模，會在具體的稅收政策方面給予企業優惠，而企業在一繫列潛在的地方之間進行選擇，這會導致地方競爭演變為“逐底比賽”（race to the bottom），最後的實際均衡稅率遠低於初始稅率。但地方稅收競爭會面臨法律上的障礙，這是因為中國的稅法權限集中於中央政府，地方不具備調整法定稅率和稅收優惠的權力，不過幸好地稅局還掌握在地方政府手中。我們的研究發現，對於兩個完全相同的企業，在地稅繫統的企業的所得稅實際稅率比國稅繫統的企業低25%。因此，在中國地方之間的稅收競爭在宏觀上表現為稅源損失，在微觀上表現為企業稅率下降，稅收競爭確實會降低企業的實際稅負，這便是其中一隻“援助之手”。
稅收競爭不僅表現在一國內部，還在國家之間出現。國家之間的稅收競爭的主要形式是出口退稅政策，這是《出口退稅政策與中國加工貿易的發展》一文的研究主題。中國的外貿出口對實體經濟的拉動作用明顯，而發展最為迅速的是加工貿易，很多的加工貿易是“兩頭在外”，即原材料和產品市場都在國外，中國隻是負責裝配加工等，早年的“三來一補”貿易就是典型的加工貿易。我們在這篇文章中發現，中國特色的出口退稅制度是加工貿易得以迅速發展的原因，具體來說，中國政府針對加工貿易實施“不征不退”的政策，即在進口環節不再征收進口增值稅，同時在出口環節免於退還增值稅。“不征不退”政策保證了加工貿易免受宏觀政策的干擾，我國頻繁調整出口退稅稅率顯著影響到一般貿易的出口，卻對加工貿易沒有影響。
地方競爭會帶來地方政府的投資衝動，固定資產投資具有見效快、周期短、易操作的優點，地方官員能夠在其一個任期內將本地的GDP提升一個臺階，因此在“GDP競賽”的背景下，如何遏制地方的投資衝動是中央政府需要解決的難題。《中國地方政府競爭、預算軟約束與擴張偏向的財政行為》一文即分析了地方政府競爭導致的財政擴張行為。1994年，中央政府為了約束地方的投資行為，專門制定了《預算法》，規定地方政府當年的財政收支要盈虧平衡，不得單列赤字，這意味著中國的地方政府不能向銀行借款，也不能單獨發債。但即使是這樣，我們的研究依然發現在繁榮期，中國地方政府執行的是順周期性財政政策，但是在衰退期，中國地方政府執行的是非常積極的反周期性財政政策。這意味著地方投資是超過了理論水平的。中國式分權治理模式是一把“雙刃劍”，即對於治理經濟衰退非常有效，但一旦經濟處於繁榮時期，地方政府將不可避免地成為經濟不穩定的加速器。
分稅制改革之後，中央政府從全國的財政收入中占據了更大的比重，如果地方的政策目標是財政收入最大化，分稅制政策就可能導致地方“破罐子破摔”，從而造成稅源的大量流失。但實際上，中國的財政收入不僅沒有出現滑坡，1998—2008年甚至出現年均超過20%的增速，由於這一段時間的稅收收入增速遠超過同期的GDP增速，因此也被稱為“稅收收入超GDP增長之謎”。《攫取之手、援助之手與中國稅收超GDP增長》一文首次構造了一個以攫取之手和援助之手為雙內核的理論框架來研究這個謎題。我們有三點重要發現：第一，盡管兩隻手有時會相互抑制，但是兩隻手治理模式對於中國稅收持續超GDP增長現像的確具有正向推動作用，而且其解釋力至少為52%。第二，盡管在提高稅收淨流出地區的稅收占GDP比重方面，主要渠道是稅收征管效率而非高稅行業的發展，但是兩隻手治理模式的確調動起了地方政府大力發展高稅行業的積極性。第三，與稅收淨流出地區不同，在提高稅收淨流入地區的稅收占GDP比重方面，兩隻手治理模式是將高稅行業的發展作為其主要渠道的。
十多年前，陳抗等（2002）發表了一項至今仍被廣泛接受的研究成果，即財政集權將激勵地方政府伸出攫取之手而不是援助之手。《財政（再）集權的激勵效應再評估：攫取之手還是援助之手？》一文對此表示了質疑，並重新評估了財政集權的激勵效應。我們發現財政集權將激勵淨流出地區的地方政府伸出援助之手，而在淨流入地區，雖然中央政府的轉移支付對財政集權的這一效應有所抑制，但總體上還不足以改變其援助之手的性質。這一發現支持了新財政集權理論而證偽了陳抗等至今仍被廣泛接受的一個攫取之手的觀點。
過度的分權會導致無序的地方競爭，反而不利於經濟增長，《財政分權與中國經濟增長的效率》一文即估計了“分權的底線”。理論上，分權會導致如下三方面的不足：城鄉差距、地區分割和公共事業投入低。首先，工業和服務業都集中於城市，而農村的農業回報遠低於工業和服務業，於是地方政府傾向於將財政資源投入到城市，惡化了原有的城鄉差距，如今的城鄉差距不僅體現在居民的收入上，還體現在城鄉的基礎設施和基本服務上；其次，地方競爭勢必導致“以鄰為壑”，因此區域性的市場被各地割據；最後，與資本相關的基礎設施得到長足發展，基本公共服務則非常落後，如果考慮到地方官員的任期限制，這種支出偏向就更加嚴重。我們的研究發現，僅僅依賴於提高經濟產出並不能有效緩解分權的負面效應，更為重要的是對不利作用進行糾偏。
要依賴於地方政府自身對其行為進行糾偏是行不通的，一個可行的方法是由上級政府來操作，《財政轉移支付的市場整合效應》一文則研究了中央政府如何利用“胡蘿卜”來誘導地方政府改變行為。關於市場分割的一個解釋是地方政府為了財政收入最大化，地區之間傾向於將本地市場保護起來以留給本地產品使用。同樣，這種地方保護還體現在要素市場上，早年各地開展的“煤炭戰”“棉花戰”即是將生產資源留給本地，這些扭曲行為的背後是地方的利益最大化。由於地方保護根源於地方競爭，隻要地方競爭的模式沒有發生改變，地方保護就不會自行消失。理論上可行的辦法是由中央政府基於地方行為進行獎懲，如果地方放棄市場分割，中央則給予更多的財力支持，這樣地方政府就會在放棄市場分割的損失和收益之間權衡，隻要財力支持超過一定的額度，地方政府就會選擇區域分工和合作。
財政轉移支付雖然能在一定程度上使得地方政府放棄地方割據，但恰恰是轉移支付目化，導致轉移支付難以促進地方的增長。在《財政轉移支付的增長效應》一文中，我們估計了轉移支付對增長的效應，發現轉移支付在短期內能夠增加投資，因此能帶來短期的增長，但是從長期來看，由於地方政府逐漸依賴於轉移支付，財政資源淨流入的增長反而下降了。這種負向的增長效應與轉移支付的結構性效應緊密相關，在《粘紙效應：財政轉移支付與政府規模》一文中，我們發現轉移支付會顯著增加地方政府的規模，使得地方財政逐步淪為“喫飯財政”；而《財政轉移支付與腐敗》一文則發現轉移支付還帶來了嚴重的官員腐敗，這是因為轉移支付被地方政府大量挪用於基礎設施建設，而基礎設施建設又是腐敗高發領域。
由於轉移支付更像是“意外之財”，地方政府都會想方設法“跑部錢進”，政治因素在轉移支付的分配中起到重要作用。《財政轉移支付分配中的政治經濟學》即研究了地方與中央的政治管理如何影響到地方獲得的轉移支付，中國現階段的財政轉移支付制度目標多重，特別是為了維繫“條條”之間的貫通，財政轉移支付過度模糊化，將操作的權限賦予各部委，由部委來決定其領域的財政資源如何在地區間進行分配，這雖然有利於部委政策在地方的落實，但無形之中也增加了人為因素的干擾，特別是放大了作為“一把手”的部長的權限。我們的研究發現，如果有一位部長來自於某地級市，其獲得的財政轉移支付會相應增加27%，如果是一個重要部委，這種效應會使得轉移支付翻番。地方競爭不僅表現在招商引資和GDP競賽上，還表現在爭奪中央財政資源上。
綜上所述，這14篇論文分別從地方競爭、財政分權、分稅制改革、支出偏向、轉移支付等維度展開，基本涵蓋了有關中國的中央—地方的財政關繫和中國地方政府競爭行為的主要領域。我們相信本書是對中國式財政聯邦主義和地方競爭理論的一個貢獻，希望能夠促進未來研究的再深入。
值得一提的是，本書的合著者方紅生和範子英博士都曾在我的指導下完成博士論文並在復旦大學獲得經濟學博士學位，之後分別在浙江大學經濟學院和上海財經大學公共經濟與管理學院執教。如今他們各自在自己的研究領域已經取得了豐碩的成果，贏得了學術界的贊譽，成為中國新生代青年經濟學家當中的佼佼者。作為導師，對此我感到自豪。收入本書的這些研究論文大多數是他們各自在攻讀博士學位期間與我合作完成的，而這些研究的內容在選題過程中也精心設計，彼此互補，因而當我發現我們之間的這些研究幾乎可以生成一本主題鮮明的著作的時候，我並不感到意外。於是我決定由我們師徒三人編輯出版這本書，算是對我們師徒過去合作研究的最好紀念。
張軍
2015年7月28日於上海
