了得網圖書_河流健康的法制化管理

前言/序言

河流是最重要、最優美的自然環境要素，也是一種極為寶貴的水資源存在形式——遺憾的是，目前的中國，它一直被忽略、被虐待。

河流健康，是指河流自身以及與周邊環境處於自然和諧的狀態。一條河流歷經億萬年時間與自然界的“博弈”後，纔能相對穩定，處於諸多環境要素素平衡的健康狀態。

無論是自然還是人文角度，作為地球生態繫統的命脈，每一條河流在地球上都是唯一的。它們是地球的“原住居民”，是人類生命、文明、風景的搖籃，人類是後來者。人類出現以後，在與人類的關繫上，河流和其他素一樣，則基本處於被改造的地位。

人類的需求可分為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實現需求五個層次，這些需求或多或少都能從健康河流中得到滿足，因此，根據人類需求層次，河流對人類的價值也體現為五個方面。

人類可以根據自身的生存、安全、舒適等需要適當改造河流。但改造中也要尊重，開發中也應保護。平衡好人類與河流的利益，尊重河流的基本規律，纔能長久相依、相得益彰。

絕大多數人卻至今沒能真正地認識河流，比如洪水往往被定性為可惡可怕，卻沒認識到洪水亙古有之，對河流健康、生態有著重要意義，是河流的自身的生命與延續規律，洪水、枯水的變換、交替正是眾多河流得以維持健康的重要生命跡像。

河流當前面臨的最大威脅問題，不是河流污染——它隻是導致河流生態出現暫時性災難；填埋河流以及各類河流工程，對河流健康的影響纔更為長遠。各類擅自開工、野蠻運營的河流工程，尤其是填河之類的工程，更對河流健康產生了永久、不可逆轉的傷害。

在河流開發中，應盡可能尊重環境初始生態，將對相關環境要素的影響降到最低；不能隻盯著眼前的、局部的利益，而應該著眼長遠、全面統籌，對整個生態繫統負責，應制定總體規劃——尤其是河流工程的選擇、建設和運營都要真正體現生態效益、經濟效益、社會效益的統籌兼顧。

參照我國《水法》第79條對水工程的定義，河流工程可定義為在河流上開發、利用、控制、調配和保護河流資源的各類工程。包括埋填、築壩、引水、修堤、硬化、渠化、裁彎取直等影響河流生態的各種行為，它們導致河流的流速、水量、水溫、濱岸、河床、生態繫統被改變，河道、灘塗、水量、長度不斷萎縮，由此產生一繫列或輕或重的生態問題。

我國是世界上河流最多的國家之一，江河環繞，在水一方，本為天賜之福，無奈不少河流卻因為填埋、污染以及各類河流工程等，陷入河污、水枯的慘況。邊境上跨國河流的隨意規則、開發和建設，也使我國和部分周邊國家關繫緊張，並呈現不斷惡化趨勢。

以上種種，緣於對河流健康的法律管理理念不健全，對河流健康、河流生態、河流要素、河流價值等問題認識不足，使得河流健康領域基本成了法制的盲區。

國內僅有的一些與河流健康相關的法律條款，主要針對河流污染問題，對河流健康這一更深廣、更重要的領域幾無涉及，如對河水的流動性、河床的完整性、河灘生態性、河流生態流量等要素的保護均沒有明確的法規規定——這意味著如果河水被污染了，會有人來收排污費或罰款，可如果河床被填，或河水被截走，可能沒人管，也沒法管，實在令人擔憂，應引起重視與反思。

本來就少的對河流生態進行保護和挽救的法律規定也被證明是基本無效的。如《漁業法》第32條規定，“在魚、蝦、蟹洄遊通道建閘、築壩，對漁業資源有嚴重影響的，建設單位應當建造過魚設施或者采取其他補救措施。”一方面在反向強調“有嚴重影響”的纔“應當”建造“過魚設施”等補救措施；另一方面“魚道”等“過魚設施”又已被業界證明在挽救河流漁業資源方面基本是失敗的，此外，什麼叫“嚴重影響”，沒有細化規定，法規由是成空文。

再從國家與地方層面的規劃與政策來看，“興修水利”“引水工程”“小流域治理”等都是時興的提法。許多鼓勵發展小水電的諸多文件，都盯著河流的資源性，意圖將其進行效益最大化開發，基本不顧河流的環境屬性，經引水式開發後，下遊完全成了枯河，造成了廣泛置疑，也影響了河流工程的整體評價，導致或許必需的一些項目也無法動工。

總之，國內保障河流健康的法制化工作還處於“嬰幼兒”階段，產生大量問題的同時，也導致河流工程遭受到越來越多的質疑，導致一些必要或利大於弊的河流開發建設成為難題，以致河流工程許可難、開工難，成了劣幣驅逐良幣。

放眼世界，國際社會對河流健康與生態保護已相當成熟，不少國家推進河流健康保護的法制化方興未艾，有較多的成功典型和經驗，對河流已走過了隻在重視污染防治、重視開發建設的階段，越來越看重河流的觀光、休閑、愉悅身心的價值，並在立法與管理制度上及時跟進與修訂，以切實起到保護、管理效果。

我國若要強化健康河流的法制化管理，要提高河流健康與河流價值的認識；要對現有河流工程與法規、政策、管理措施要進行梳理和評估，有選擇的廢止與修訂；建立河流健康法律保障的基礎理念與標準；建立河流水文綜合監測體繫；以河流分類分段管理為基礎，構建河流法制保障的基礎模式等。

比如在河流工程建設的法律規範上，在確定建與不建時，河流工程規劃要審慎保守；環評要依法進行，不能因為政府文件分級分步實施；公眾參與要真正建立，讓形式能決定結果；逐步對河流工程要建立許可證制、有償制與年限制。

在河流工程如何建的問題上，要對工程類型與規模進行限制；規劃權與設計權應嚴格分離；要盡量避免硬化渠化河道河堤；河流工程的開發權應建立有償取得與流轉制度；在不宜進行河流工程建設的自然保護區、生態功能區等區域，劃定保護河段和保護流域區。

河流工程運營期間的法律規範上，要明確建立生態運營原則；設立保證河流健康的調度規則；並建立動態調整機制。

河流工程管理主體與制度上，要妥善設置誰來管、用什麼辦法管的問題；建立中期評估和後期評估機制。

隻有對河流價值、河流健康、河流生態、河流要素等有了更理性、更清晰的認識，通過科學的法制化管理，確立健康河流理念，建立健康河流的保障機制，規範河流工程的管理制度體繫，使我國河流保護工作擺脫污染防治的低層次階段，使人河關繫從開發與被開發、主體與客體的模式中走出來，纔能進入人河和諧、良性循環的生態軌道。

流水不腐，唯河不朽；小橋流水，唯河芬芳。

每個人的生命中都需要一條河。

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