第1章 應急管理決策導論 001

第2章 軍事決策程序 009
2.1 簡單的OODA 循環 012
2.2 復雜的OODA 循環 013
2.2.1 觀察 013
2.2.2 定位 014
2.2.3 決策 016
2.2.4 行動 017

第3章 決策研究簡史 019
3.1 漸進決策 021
3.2 思考，快與慢 024
3.3 干擾決策的因素及避免的方法 027
3.3.1 框架效應 027
3.3.2 熟悉效應 027
3.3.3 確認偏誤 028
3.3.4 光環效應 029
3.3.5 群體思維 029
3.4 狂熱者 031
3.5 盲目自信的專家 031
3.6 數學算法更準確 032
3.7 “黑天鵝”事件：意外事件的影響 033
3.8 Allan Jacobs：如何思考 034
3.9 政府部門的影響和制約 036
3.9.1 模式一：理性原則 037
3.9.2 模式二：部門合作 037
3.9.3 模式三：官僚政治 039
3.10 應急管理部門的官僚體繫 039
3.11 是否能改善決策？ 041
3.11.1 避開大腦思維的局限性 043
3.11.2 檢查清單在決策中的作用 046
3.12 進化論與博弈論 047

第4章 突發事件、自然災害以及災難性事件中的決策 051
4.1 影響應急管理決策的歷史事件及應急管理決策的新趨勢 055
4.2 “9·11”事件以及美國國土安全部的成立和發展變革 057
4.3 2004 年、2005 年的卡特裡娜颶風和瑞塔颶風 059
4.4 各地政府及其在應急管理工作中的作用 063
4.5 面對災害，全球變得更加脆弱 065
4.6 應急管理的職業化 068
4.7 應急管理中的貧困和高危人群 070
4.8 災害應對時的私營通信手段使用（美國電話電報公司） 073
4.9 重視在災難事件中“罷工的”基礎設施 074
4.10 天氣原因引發的災害、技術性災害以及衍生災害（使用大規模殺傷性武器的恐怖襲擊） 075
4.11 全球性的城鎮化建設 076
4.12 與天氣相關的風險 078
4.12.1 洪水 078
4.12.2 沿海地區洪災 081
4.12.3 地震 084
4.12.4 火山 088
4.12.5 海嘯 090
4.12.6 颶風 092
4.13 國家災害醫療繫統的災害醫療救援隊在初期颶風應對中的關鍵作用 095
4.14 鼕季風暴 100
4.15 龍卷風 102
4.16 干旱和山火 105
4.17 熱浪 108
4.18 城市熱島 109
4.19 技術性災害 112
4.19.1 三英裡島反應堆災難給行業的教訓 113
4.19.2 三英裡島反應堆事故對監管者的教訓 113
4.20 恐怖主義 114

第5章 突發事件決策中常見的錯誤 117
5.1 把完成官僚政治程序和完成實質性救災任務相混淆 118
5.2 群體正確決策的問題 120
5.2.1 群體決策 121
5.2.2 群體思維 121
5.3 突發事件決策中專家判斷的問題 121
5.4 與聯邦應急管理局的聯邦協調官打交道時可能遇到的問題 122
5.5 沒有預先部署符合實際情況的人員和資源 124
5.6 認為聯邦應急管理局會幫助沒有做好防災準備的州和地方應急管理機構擺脫困境 126
5.7 信息缺乏或信息錯誤導致災害初期決策錯誤 128
5.8 忽視災害後恢復和災害減緩工作 129
5.9 忽視有效的公共關繫 130
5.10 災害響應和災後恢復時忽視經濟、健康狀況（殘疾）、語言和種族差異問題 132
5.11 應急管理決策時忽視個體傾向、個體差異和個體特征的問題 134
5.12 應急管理人員不考慮政治，後果會不堪設想 136
5.13 不要指望聯邦應急管理局或任何聯邦機構在災害或突發事件期間承擔安全責任 141
5.14 災害後恢復或響應時忽視公共衛生問題 142
5.15 忽視響應人員或受災群眾的心理健康問題 143
5.16 很多時候會和精神病患者打交道 144
5.17 永遠不要忘記巨災對歷史產生的重大影響 145
5.18 忽視科學研究 146

第6章 資金本身不是問題，但不是解決問題的關鍵 147
6.1 政府外包：導致政府浪費和失敗的兩難選擇 149
6.2 政府（州和地方政府、營利性組織、非營利組織）代理機構 151
6.2.1 州和地方政府 151
6.2.2 營利性組織 151
6.2.3 非營利組織 151
6.3 聯邦承包商 152
6.3.1 案例一：卡特裡娜颶風後的卡車運輸合同 154
6.3.2 案例二：救援機構通信設備過時 155
6.3.3 案例三：美國環境保護局的一位環境保護承包商 155
6.4 減災是有效的，但各級政府通常存在資金嚴重不足的情況 156
6.5 聯邦、州和地方政府的總體救災支出信息很少 157
6.6 聯邦應急管理局不能始終如一地做好資金管理工作 158
6.7 聯邦工作人員 159

第7章 國家突發事件管理繫統真的適用於管理重大事件嗎？ 163
7.1 應急管理人員掌握NIMS/ICS 有那麼重要嗎？ 171
7.2 突發事件指揮繫統訓練模式出問題了嗎？ 173
7.3 訓練不足 176

第8章 害人的“筒倉” 181
8.1 組織/機構中的“筒倉” 182
8.2 專業和學科不同而產生的“筒倉” 184
8.3 由於價值觀、偏見和不確定的心理所造成的“筒倉” 187
8.3.1 偏見和歸納 188
8.3.2 確認偏誤導致的“筒倉” 189
8.4 如何打破“筒倉” 189

第9章 集思廣益 博采眾長 193

第10章 全球災害管理方法 199
10.1 國際災害響應 204
10.2 國際公共衛生和醫療響應及救濟 205
10.3 復雜的人道主義突發事件（CHEs）的國際響應 206
10.4 聯合國的災害管理工作 207
10.5 美國國內災害研究和國際災害研究進展 208
10.6 國際救濟行動的不恰當做法 211

第11章 其他案例研究 213
11.1 優秀的領導者也會作出錯誤的決策 214
11.1.1 概況 214
11.1.2 教訓 216
11.2 以自我為中心的決策和幕後力量的干擾 217
11.2.1 概況 217
11.2.2 教訓 217
11.3 六名需要撤離的病危患者滯留在薩摩亞的機場 218
11.3.1 概況 218
11.3.2 教訓 219
11.4 年輕且經驗不足的氣像科學家“拯救了世界” 220
11.4.1 概況 220
11.4.2 教訓 220
11.5 跨區救援時要注意保持低調 221
11.5.1 概況 221
11.5.2 教訓 221
11.6 地方/州/聯邦的新兵訓練 222
11.6.1 概況 222
11.6.2 教訓 222
11.7 必須認清並著手處理軍隊發展中出現的各種變化 223
11.7.1 概況 223
11.7.2 教訓 223
11.8 令人遺憾的是，聯邦機構總是重復犯下大錯，而不會從中吸取教訓 224
11.8.1 概況 224
11.8.2 教訓 225
11.9 隻有自身經得起考驗，應急管理人員纔能獲得他人信任 225
11.9.1 概況 225
11.9.2 教訓 226
11.10 應急管理人員需要學會隨機應變 226
11.10.1 概況 226
11.10.2 教訓 228

參考文獻 229

譯者前言
為學習和借鋻國外應急管理決策的經驗和方法，推進應急管理工作的國際化，我們經過專題調研和選題論證後，翻譯了愛思唯爾出版公司的《應急管理決策》一書。該書是美國應急領域專家的著作，旨在培養應急管理人員在應對各種突發事故時制定科學有效的決策方案。本書作者Jan Glarum 在緊急醫療服務、消防、執法、醫院、公共衛生和應急管理等部門擁有超過35 年的工作經驗，曾為地方、縣、區、州和聯邦政府進行規劃、培訓、教育和應急處置，是緊急情況管理、災難規劃的專家。Carl Adrianopoli 是一位經驗豐富的專業人員，在準備、管理和應對自然災害和人為災害的公共健康和醫療方面，擁有超過26 年的工作經驗。
在突發事件處置過程中，需要采取相應的防範及應對措施，但是並非所有緊急情況都會有一個已知的解決方案，需要現場靈活制定決策。《應急管理決策》一書詳細闡述了決策過程、決策研究簡史、突發事件決策、決策中常見錯誤、美國國家事件管理繫統存在的問題、部門“筒倉”效應的負面影響等，介紹了不同環境下如何制定決策，給應急管理人員提供了從他人決策中學習的機會。《應急管理決策》的內容包含了作者自身經歷的應急管理決策案例，分析了案例失敗或成功的原因，闡述這些案例的目的是給大家提供準確的決策過程信息，使應急管理人員明白僅僅通過實踐、理論並不能獲得高水平的應急管理的能力，還需要具有高效的、正確的決策能力。應急管理人員隻有投入大量的時間和精力，纔能提升自己的決策能力。該書章節編排合理，前後章節內容緊密銜接，可作為應急管理領域理論研究和實際工作的參考書，也可作為高等院校相關專業教學和社會培訓機構的輔助教材。
本書共計11 章，由中國人民警察大學的吳立志、任少雲、焦愛紅、夏登友、辛晶、張雲博、闫紅菊等老師翻譯。其中，第1 章由夏登友翻譯，第2、3 章由任少雲翻譯，第4 章由張雲博翻譯，第5 章由辛晶翻譯，第6～8 章由焦愛紅翻譯，第9 章和第11 章由吳立志翻譯，第10 章由闫紅菊翻譯。張建豐和樓乾邦兩位研究生參與了部分翻譯和校對工作。全書由任少雲統稿。
在翻譯過程中，我們限度地尊重作者的思路，力求原汁原味地呈現原著內容，但需要說明的是，由於美國與我國的國情和政治制度有很大差異，兩國應急管理體制也有所不同，本書中的一些觀點和結論在我國不一定適用。讀者在參考借鋻時要結合上下文閱讀，注意具體問題的甄別。限於我們的翻譯水平有限，文中存在疏漏、不妥之處在所難免，敬請廣大讀者批評指正。

吳立志 任少雲
2022 年5 月




前言
這本應急管理決策教科書是在三十多年的參與和觀察各種災害的基礎上誕生的。將受害者/病人死亡率盡可能降低到零仍然是我們的首要任務。基礎設施、財政損失和類似問題固然重要，但相比較而言仍然是次要問題。隨著時間的推移，我們清楚地認識到，決策是我們活動的核心。事實上，決策是我們的主要活動，有時是在管理災害的方面，有時是在與他人合作過程中。這些災害事件包括：國家重大恐怖襲擊事件（1993 年和2001 年）、洪水泛濫、嚴重的鼕季風暴（包括冰暴）、颶風、巨大的龍卷風、致命的熱浪事件、需要救災停尸房援助隊參與的重大汽車火車事故，甚至包括大橋坍塌導致人員死亡的事故。我們參與了許多培訓和災害演習（新馬德裡、所有的演習、千年蟲部署），也包括預先部署，為遭受重大流星襲擊（避免在人口稠密地區登陸）可能造成的損失準備物資，以及為一些大型職業體育賽事、八國峰會、二十國峰會等進行預先安排，以防出現差池。作者多次周遊全國，為了完成這一切工作，偶爾也會到日本、加拿大和許多其他國家。我們除了參與各種應急管理任務外，還教授、研究、撰寫了書籍和文章，並在這個主題領域發表論文。
我們分兩部分內容來撰寫這本應急管理決策教科書，這本書也是愛思唯爾（Elsevier）希望我們完成的。首先，我們回顧、總結並介紹了決策的研究簡史，從孔子、希臘和羅馬哲學家開始，到今天流行的改進決策的熱點，包括一個有百年歷史的軍事決策過程（MDMP），這個軍事決策過程必須準確，並且要快，否則可能導致不必要的死亡。其次，可以看到，我們需要有效地分析災害情況，隻有這樣應急管理人員纔能作出迅速和準確的決定，例如，洪水、颶風等，甚至包括恐怖事件，恐怖事件的結果往往與自然發生的災害後果非常相似，都需要盡快治療和運輸受傷患者，修復受損的基礎設施，還涉及洪水保險、聯邦應急管理局補償等問題，以及其他相關的復雜問題。
我們需要將所學到的和研究的關於災難情況下應急管理決策的知識融入故事中，從而提供一個非“正常或預期”的應急管理視角。這就需要我們的研究結果遵循一些基本規則。嚴重的應急管理錯誤往往發生在高層指揮人員身上。雖然我們可以保證現場護理人員或急診室醫生、護士能做出正確的救人決定，但不敢保證高層指揮人員也會這樣，尤其是政治任命的高層指揮人員。我們還必須認識到，這一級別的決策是困難的，並且受到許多非常嚴格的限制。所有這一切使我們明白應急管理需要解決許多令人不安的事情。在決策過程中，我們曾犯過顯而易見的錯誤，也取得過明顯的成功，闡述這些案例的目的是給大家提供準確的信息。通常我們在對“錯誤案例”進行分析時，除了那些已經被大眾媒體廣泛報道的公眾人物之外，我們會刪除相關人員的名字。認真閱讀了這本書後，應急管理人員將會把決策視為一個可以改進的重要過程，但也必須投入大量的時間和精力纔能做到。換言之，一位應急管理人員不能僅通過實踐、知識和纔能來獲得高水平的災害處置和準備的能力，還需要具有高效的、不斷自省的決策能力。