2014年，時任總統奧巴馬和中國國家主席習近平宣布了限制排放的互補努力，為《巴黎協定》鋪平了道路。然而，隨著特朗普總統計劃退出《巴黎協定》，在《氣候巨人》中，凱莉·西姆斯·加拉格爾和宣曉偉研究了地球上兩個最大的溫室氣體排放國如何消除和實施氣候政策。通過冷靜的分析，作者旨在幫助讀者了解每個國家的挑戰、限制和機遇。美國前氣候政策制定者加拉格爾和中國政策專家宣曉偉描述了兩國氣候政策的具體驅動因素——政治、經濟和社會——並描繪了政策結果之間的差異。他們將美國的做法描述為“深思熟慮的漸進主義”；與此同時，中國人從事“戰略實用主義” 在比較兩國的政策過程時，加拉格爾和宣曉偉提出，如果每個國家都更多地了解對方的目標和限制，氣候政策合作更有可能獲得成功。 凱莉·西姆斯·加拉格爾是塔夫茨大學弗萊徹學院的能源與環境政策學教授。從2014年到2015年，她擔任白宮科技政策辦公室和美國國務院氣候變化高級特使辦公室的高級政策顧問。其所著的《中國換檔》和《清潔能源技術全球化》，均由麻省理工學院出版社出版。宣曉偉是國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部的高級研究員。 前  言 考慮到全球和每個國家正在發生的環境變化，由凱莉·西姆斯·加 拉格爾（Kelly?Sims?Gallagher）教授和宣曉偉研究員合著的關於中美氣 候政策一書的出版可謂恰逢其時。2015年，美國和中國的溫室氣體排 放量分別占全球的 15% 和 29%，均超過世界其他國家。若按人均排放量 計算，美國則明顯高於中國。2017年 5月，當七國集團（G7）的領導人 未能說服時任美國總統唐納德·特朗普（Donald?Trump）繼續讓美國留 在《巴黎協定》（The?Paris?Agreement）時，法國總統伊曼紐爾·馬克龍 （Emmanuel?Macron）轉向其他國家的領導人說：“讓中國來帶頭吧。”許多 人可能會認為，退出《巴黎協定》標志著美國在氣候變化問題上領導地位 的終結。然而，鋻於已有壓倒性的證據表明氣候問題的嚴峻性以及對世界 極其嚴重的負面影響，很難想像未來的美國總統仍會堅持特朗普的立場。 事實上，盡管特朗普決定退出《巴黎協定》，但美國仍有許多州和城市正 在采取各種措施以減少溫室氣體排放，眾多的美國大企業也仍然支持該 協定。 在美國退出《巴黎協定》之前，許多觀察人士（雖然不是絕大多數） 認為，中國是全球制定和實施必要且嚴格的溫室氣體減排行動的主要障 礙。而目前無論如何，中國有著緊迫的國內理由來改變其能源消費結構， 從更加依賴化石燃料尤其是煤炭，轉向更多地使用非化石燃料，特別是風 能和太陽能等更清潔的可再生能源。此外，減少北京和上海等大城市空氣 污染的迫切願望，已經讓中國政府中的許多官員相信需要立即推動使用更 清潔的燃料。雖然在出臺政策以減少煤炭和其他化石燃料使用以及推進低 碳經濟轉型時，中國政府仍面臨一些內部阻力，但毫無疑問，在一些明智 的中國政府官員看來，中國在未來全球應對氣候變化中的領導地位可以讓 政府和企業界的許多人士相信，減少溫室氣體排放對提升中國在全球的地 位非常重要。事實上，中國的風能和太陽能裝機規模已經在世界領先，如 果沒有對全球氣候變化議題和發展低碳經濟必要性的重視，這一成就是不 可能取得的。而這一切在未來將如何發展，值得密切關注。 加拉格爾和宣曉偉的著作關注的是美國和中國如何在本國制定和實 施氣候變化政策。書中首先討論了每個國家的國情，包括能源的稟賦和消 費、溫室氣體排放的來源、經濟增長和發展以及氣候變化的政策環境；然 後，書中比較了美國和中國的政策決策結構、參與者、過程和方法；接下 來的章節討論了中美兩國溫室氣體的減排目標是如何被制定和執行的，並 分析了為什麼兩國氣候政策的結果存在差異；最後一章給出了很好的總 結，作者歸納了他們的觀察，並對世界上兩個最大的溫室氣體排放國目前 和未來的政策走向提出了重要的見解。 加拉格爾和宣曉偉決定撰寫一本比較中美兩國氣候政策的書，是試圖 為相關的研究者和學生提供兩個主要的參考點。正如作者所指出的，美國 和中國的氣候政策像一幅馬賽克拼圖，而研究者往往根據自己最熟悉國家 的情形來看待其他國家的政策制定。如果讀者更了解美國的體繫，那麼他 們更容易從美國體繫出發來理解中國體繫的差異，反之亦然。作者的目標 是通過冷靜的分析，幫助讀者更好地理解他們知之甚少的國家的政策方 法，尤其是該國所面臨的挑戰、制約和機遇。雖然這本書關注的是氣候政 策，但研究者和學生也可通過本書了解到兩國更為廣泛的當代政策進程。 本書很好地闡明了我們在麻省理工學院出版社（The?MIT?Press）的 “美國和比較環境政策叢書”（American?and?Comparative?Environmental Policy?Series）中所秉持的目的。我們鼓勵研究廣泛的環境政策議題的工 作，尤其感興趣的是涉及跨學科研究的書籍，關注公共政策與環境問題之 間的聯繫以及美國國內和跨國背景中的議題。我們歡迎從理論或經驗角度 分析人類與環境的關繫，從而在政策層面作出貢獻。在環境政策日益被視 為具有爭議性且新的替代性方法正在得到廣泛實施之時，我們特別鼓勵研 究工作評估政策的成敗、評價新的制度安排和政策工具以及闡明環境政策 新方向。本叢書面向廣泛的讀者群，包括學者、政策制定者、環境科學家 和專業人士、商業和勞工領袖、環保活動家和關注環境問題的學生。我們 希望它們有助於公眾了解目前所關注的環境問題、議程和政策，並為未來 提出行動建議。 序  一 美國和中國的聯合領導對世界多國在 2015年 12月共同簽署《巴黎協 定》發揮了關鍵性的作用。這是一項突破性的國家承諾和多邊協定，首次 開啟了真正的全球進程以減少破壞世界氣候的溫室氣體排放。盡管美國前 總統特朗普作出了退出《巴黎協定》的不當決定，但事實是，如果要讓這 份全球協定取得成功、成為下一步避免氣候災難的必要舉措，加強和深化 促成該協定的中國和美國的領導能力將是至關重要的。《氣候巨人》一書 為試圖穩定全球氣候的政策制定者、學者和倡議者提供關於中美兩國氣候 政策進程的豐富知識，這兩個國家在此領域的持續領導力對《巴黎協定》 的成功和未來所需的步驟極其關鍵。 《巴黎協定》所提出的長期目標是“將全球平均氣溫較工業化前水平 升幅控制在2℃以內，並努力將氣溫升幅控制在1. 5℃以內”。195個簽約國的 “國家自主貢獻預案”（Intended Nationally Determined Contributions，INDCs） 設定的期限不超過 2030年，並不足以實現上述任何目標。實際上到 2030 年，它們甚至不足以讓世界走上一條實現以上任一目標的最佳軌道。這就 是為什麼《巴黎協定》要求各國在 2015年後每 5年重新審視其承諾，並著 眼於增加減排的力度；以及為什麼即使這些雄心勃勃的目標以實際減排 ⅰ序  一 的形式實現後，在 2030年後仍需要更大幅度的減排。[1] 盡管源於人類活動的其他溫室氣體對全球變暖也有貢獻，但自工業 革命開始以來，人類排放所導致的累積溫升中約有 60% 是由二氧化碳 （CO2）造成的；當前人類排放所導致的未來溫升中，約有 80% 將由二氧 化碳所導致。在這 80% 中，來自所謂工業源（首先是化石燃料燃燒，其次 是水泥生產）的貢獻占到了 85%~90%；其餘的份額則大部分來自農業和土 地利用的變化。因此，工業部門的二氧化碳排放是全球變暖問題的最大驅 動因素；且引人注目的是，2016年美國和中國共同占據了全球工業源二氧 化碳排放量的43%。[2] 這就是為什麼許多知情的觀察家多年來一直在說， 除非美國和中國—發達國家中的最大排放者和發展中國家中的最大 排放者—均各自同意帶領全球努力減排，否則難以期待其他國家會 跟隨行動。 美國和中國的協議在 2014年 11月達成，當時時任美國總統奧巴馬和 習近平主席在北京共同發表了關於氣候變化的聯合聲明，承認兩國在推動 應對氣候變化方面應發揮引領作用，並承諾了各自的具體減排目標和時間 表。[3] 因為大家越來越認識到雙方政府都有必要采取行動，而且兩國關 於對方的決策過程、政策舉措和核心利益的理解也在日益加深。加拉格爾 和宣曉偉一直致力於增進兩國相互理解，是氣候政策研究領域的領先者， 他們親自參與了促成《中美氣候變化聯合聲明》的幕後工作，很難想像會 有其他人比他們更適合撰寫本書。 《氣候巨人》一書提供了極好的歷史分析、當代認識和未來展望，可 以且應該成為中美兩國繼續共同領導以應對全球氣候變化挑戰的基礎，兩 國相關的決策者、商界領袖、學者和學生均值得一讀。 約翰·P. 霍爾德倫（John P.Holdren）[1] [1] 約翰·P.霍爾德倫是哈佛大學肯尼迪政府學院（Kennedy School of Government）的特雷 莎和約翰·海因茨（Teresa and John Heinz）環境政策教授；擔任肯尼迪政府學院貝爾弗科學 與國際事務中心（Belfer Center for Science and International Affairs）科學、技術和公共政策 項目（Science，Technology and Public Policy Program）的聯合主任，以及哈佛大學地球與行星 科學繫（Department of Earth and Planetary Sciences）的環境科學與政策教授。2009年 1月至 2017年 1月，他擔任奧巴馬總統的科學顧問，並成為參議院所批準的白宮科學技術與政策辦公 室（Office of Science and Technology Policy，OSTP ）主任，是歷史上任職時間最長的總統科 學顧問。 序  二 氣候變化是人類面臨的巨大挑戰，它關繫到世界人民的福祉和所有國 家的未來前景。近年來，熱浪、干旱和洪澇等極端氣候事件頻發，表明以 全