前言／1                                         

章導論／1

節自貿試驗區制度創新的時代背景與艱巨使命／2

第二節自貿試驗區制度創新孕育著中國法治創新／13

第三節改革決策與立法決策協調同步的試驗田／28

第二章法治引領自貿試驗區先行先試的首要舉措／50

節全國人大常委會《授權決定》“變法模式”的創新／51

第二節全國人大常委會《授權決定》的“合法性”／58

第三節全國人大常委會《授權決定》的“正當性”／70

第四節全國人大常委會《授權決定》的解讀／76

第五節授權立法的制度化發展／81

第三章自貿試驗區地方授權決定的創新舉措／90

節《上海授權決定》的立法難點／90

第二節地方立法引領先行先試的創新之舉／97

第三節《上海授權決定》的解讀與評析／103

第四節上海授權模式的制度化與復制、推廣／111

第五節授權立法的理論歸納與實踐總結／117

第四章自貿試驗區初創期地方行政立法的實踐創新／122

節上海自貿試驗區行政立法的模式／122

第二節國內自貿試驗區管理辦法／133

第三節國內首批自貿試驗區繫列備案管理辦法概覽／140

第四節國內首份自貿試驗區負面清單及其後續發展／146

第五節上海自貿試驗區行政法制改革制度建設概覽／161

第六節上海自貿試驗區事中事後監管制度概覽／166

第五章國內自貿試驗區條例的實踐創新／181

節《上海自貿試驗區條例》的立法依據／182

第二節《上海自貿試驗區條例》的立法時機／191

第三節《上海自貿試驗區條例》的立法難點／198

第四節《上海自貿試驗區條例》的核心制度／211

第六章批增設的自貿試驗區法治保障概況／240

節中國（天津）自貿試驗區法治保障概況／241

第二節中國（福建）自貿試驗區法治保障概況／251

第三節中國（廣東）自貿試驗區法治保障概況／260

第七章後續三批增設的自貿試驗區法治保障概況／271

節第二批增設的自貿試驗區法治保障概況／271

第二節第三批增設的自貿試驗區法治保障概況／303

第三節第四批增設的自貿試驗區的總體要求和主要任務／318

第八章海南自貿試驗區（港）法治保障概況／329

節海南全面深化改革開放的戰略決策／329

第二節海南自由貿易試驗區的總體要求、主要任務／334

第三節海南自由貿易港的總體要求、主要任務／335

第四節海南自貿試驗區（港）的立法概況／342

第九章上海自貿試驗區發展期法治保障的實踐創新／348

節上海自貿試驗區《2.0版方案》的總體要求和主要任務／348

第二節上海自貿試驗區實施《2.0版方案》的法治需求／355

第三節1.0版《總體方案》向《2.0版方案》過渡期法治保障

的難點／365

第四節上海自貿試驗區《3.0版方案》的總體要求和主要任務／377

第五節上海自貿試驗區全面深化改革開放的法治保障／382

第十章上海自貿試驗區臨港新片區法治保障的實踐探索／393

節上海自貿試驗區臨港新片區的總體要求和主要任務／393

第二節上海自貿試驗區臨港新片區建設的制度建設／401

第三節上海自貿試驗區臨港新片區法治保障的需求／417

第四節上海自貿試驗區臨港新片區法治保障的實現路徑／428

前言

    2013年9月29日，我國個自由貿易試驗區——上海自由貿易試驗區掛牌，揭開了我國新一輪改革開放的序幕。在黨中央、國務院的堅強領導下，在中央各相關部門的全力支持下，上海市不辱使命，奮楫爭先，積極貫徹“大膽闖、大膽試、自主改”的要求，始終遵循“先立後破”、“立法先行”、“重大改革必須於法有據”的原則，努力踐行改革決策與立法決策協調同步，在不到一年的時間內形成了首批可復制、可推廣的經驗。上海自貿試驗區的先行先試是一項國家試驗，涉及國家事權、中央專屬立法權限，實施這一重大國家戰略既需要國家層面提供有效的法律支撐，也需要上海地方立法機關在法治層面進行頂層設計。上海市在遵循國家法制統一原則的前提下，在我國現行法律制度的框架下，探索出了一條具有上海特色的自貿試驗區法治保障的路徑。作為上海自貿試驗區法治發展的見證者以及參與上海地方層面法治路徑設計和組織、推動工作的立法工作者，筆者幸逢其時，親身參與、見證了這一歷史性的過程，深切感受到上海自貿試驗區法治保障工作的挑戰性、艱巨性和開創性。2015年10月至12月，筆者不揣淺陋，撰寫了《上海自貿試驗區法治創新的軌跡——理論思辨與實踐探索》一書，由上海人民出版社出版。該書作為2014年國家社會科學基金重大項目“法治引領推動自貿試驗區建設的難點與路徑研究”的中期成果，以實證的筆觸對上海自貿試驗區初創時期法治創新的軌跡進行了描繪，正面回應了上海自貿試驗區法治路徑探索過程中以立法引領和推動改革發展亟須澄清的立法學理論層面的問題以及立法實踐層面亟須破解的難題，再現了上海自貿試驗區初創期上海立法工作者披堅執銳、攻堅克難，積極探索上海自貿試驗區法治路徑的艱難歷程。

    國務院批準的《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》提出，上海自貿試驗區要力爭建設成為具有國際水準的投資貿易便利、貨幣兌換自由、監管高效便捷、法制環境規範的自由貿易試驗區，為我國擴大開放和深化改革探索新思路和新途徑，更好地為全國服務。2013年9月18日《國務院關於印發中國（上海）自由貿易試驗區總體方案的通知》（國發〔2013〕38號）明確要求：建設具有國際水準的投資貿易便利、監管高效便捷、法制環境規範的自由貿易試驗區，使之成為推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”，形成可復制、可推廣的經驗，發揮示範帶動、服務全國的積極作用，促進各地區共同發展。經過7年的實踐探索，上海自貿試驗區的星星之火已呈燎原之勢，先行先試的成功經驗有效地復制、推廣，自貿試驗區的制度創新已成為我國新一輪對外開放的重要標志。經過歷次擴容，我國已經形成“1 3 7 1 6＋3”以上海自貿試驗區為領頭的雁式矩陣，覆蓋從南到北、從沿海到內陸21個自貿試驗區，幾十個片區，形成“沿海無缺口，內地有重點”的嶄新格局。

   值得關注的是，在上海自貿試驗區設立之初，“自貿試驗區”是點擊率很高的熱詞，引起了各行各業的高度關注，有關自貿試驗區法治保障問題的研究更是法學界追捧的熱點，成為各法學專業學科理論研究新的增長點，各種研討、論壇蔚為大觀，各種研究成果精彩紛呈。然而，近年來，隨著自貿試驗區的數量不斷增多，法學理論界卻漸漸沉寂下來了，以往那種理論研究爭相鬥艷的繁榮景像不復存在。出現這一現像的原因是多方面的：經過“七年之癢”，自貿試驗區的議題已經失去昔日的“光環”，一度吸引學術界眼球的自貿試驗區制度創新“合法性”、“正當性”與否的疑慮隨著上海自貿試驗區法治保障的成功實踐已經煙消雲散，不少專家學者感到自貿試驗區法治保障領域的研究已經“觸底”，因而失去了研究動力。與此同時，盡管我國自貿試驗區不斷擴大、增容，但各自貿試驗區先行先試的任務、措施大同小異，而且自貿試驗區的絕大部分做法已經在全國復制、推廣，該領域理論研究的必要性、獨特性、新穎性已大打。其實，這是一種認識上的誤區，隨著自貿試驗區的先行先試向縱深發展，新情況、新問題不斷出現，法治保障的難度也相應增加，需要在法治保障上不斷研究新問題、滿足新需求、引領新發展。

   以上海自貿試驗區為例，作為全國首個自貿試驗區，早起步，也先觸踫問題。回溯上海自貿試驗區7年來的發展歷程，猶如發射一枚由多節火箭助推的探測衛星，制度創新的要求平均每兩年提升一個高度：2013年7月國務院原則同意《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》（以下簡稱《總體方案》），上海自貿試驗區點火升空進入創出期；2015年4月8日國務院印發《進一步深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》（以下簡稱《2.0版方案》），擴展了自貿試驗區的範圍，上海自貿試驗區二次點火進入了“老片區”與“擴展區”並存的過渡期；2017年3月30日國務院公布《全面深化中國（上海）自由貿易試驗區改革開放方案》（以下簡稱《3.0版方案》），上海自貿試驗區三次點火進入了全面深化自貿試驗區改革的發展期；2019年8月6日國務院印發《中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》，上海自貿試驗區再次點火如同進入了大氣層外的宇宙空間，在更深層次、更寬領域，以更大力度推進全方位高水平開放，上海由此形成自貿試驗區與自貿試驗區臨港新片區“雙區並存”的新格局。可以說，上海自貿試驗區每一次換擋提速，都對法治保障工作提出新的挑戰，自貿試驗區的改革開放越向縱深推進，法治保障的難度就越大，面臨的挑戰也越嚴峻，自貿試驗區滾動推進、持續深入的制度創新為法學理論研究提供了廣闊的舞臺，進入改革開放深水區的自貿試驗區的實踐探索也呼喚立法實務部門、法學理論工作者不斷總結經驗，推陳出新，提供更有力的法治支撐。

    上海人民出版社申報並已獲批的國家出版基金項目——“新中國法制建設與法治推動叢書（輯）”將本書列入其中，使我有幸再次提筆追蹤自貿試驗區法治保障的實踐探索，續寫新時代改革決策與立法決策同頻共振的新篇章。本書以上海自貿試驗區的實踐為視角，以法治引領、法治保障為切入口，對我國自貿試驗區制度創新的時代背景與艱巨使命，法治保障的實現路徑，法治創新的實踐探索，全面深化改革開放新形勢下自貿試驗區、自由貿易港法治保障存在的新問題、新需求及其實現路徑等問題作全景式的描述。鋻於上海自貿試驗區起步早，觸踫問題也早，且發展變化，其法治保障的實踐探索具有引領、示範作用，本書以上海自貿試驗區的法治保障為重點，對上海自貿試驗區各發展階段法治保障的需求、立法難點、實現路徑作全面繫統的總結、分析。這部分的內容以寫實的筆觸真實記錄了筆者作為一名法學理論工作者的所思所想，作為一名立法人的所作所為，寫作過程不啻是對這些年來自己立法生涯的回顧與反思。考慮到陸續設立的各自貿試驗區總體方案確定的任務、措施大同小異，相關的自貿試驗區條例雖各具特色，但相當部分的內容大致相同，本書僅作概要提示，著重分析、評論各自貿試驗區條例的差異性規定、相關制度創新的亮點。鋻於上海自貿試驗區《3.0版方案》面臨升級，臨港新片區的法治保障尚處於調研、論證與積極推進階段，本書以問題和需求為導向，就各種方案的優劣、可行性及可供選擇的建議方案進行學理分析，提出前瞻性的意見、建議，該部分的內容僅屬筆者個人的觀點。

  上海世紀出版集團、上海人民出版社對本書的出版給予了大力支持，曹培雷副總編輯、秦堃編輯、夏紅梅編輯更是不辭辛勞，仔細審閱文稿，在此一並表示衷心的感謝。

丁偉2020年8月11日初稿於天目山麓菩提谷