總序 俞可平

導論 從效率政府到回應性政府?陳雪蓮?

邁向服務型政府的大部門體制改革

——廣東省佛山市順德區大部門體制改革案例研究?郭偉偉?

綜合配套改革試驗區的大部制改革：模式與趨勢

——廣東深圳、上海浦東、天津濱海的比較研究?陳家喜?

地方政府變革的動力機制分析

——對河南省三次鄉鎮機構改革的觀察?張新光?

湖北省咸安區鄉鎮行政管理體制改革?袁方成?

行政體制改革創新

——以深圳市行政審批制度改革為例?陳雪蓮?

以制度創新推動地方治理轉型

——海口市推行“三制”實踐的個案分析?陳家剛?

吉林省政府深化行政審批制度改革研究?張銳昕?

從天津市南開區“超時默許”機制看行政審批創新?包雅鈞?

玉林市電子政務建設的發展與分析?龍虎?

遼寧“民心網”民意訴求反饋機制研究?李月軍?

地方政府效能建設的問題與思考

——以溫州“效能革命”為例?黃相懷?

政府績效管理體制改革的制度環境和發展空間

——以北京市“三效一創”績效管理體繫為個案的研究?陳雪蓮?

地方政府績效評估改革的突破與局限

——以杭州市“綜合考評制”為個案的研究?陳雪蓮?

讓民眾成為政府績效評估體繫的主體

——“幸福江陰綜合評價指標體繫”的創新及其意義?馮雷?

參考文獻?

後記?

?插圖圖次?

圖1 佛山市順德區黨政機構改革示意圖?

圖2 原有的社會繫統與政治繫統之間的關繫（箭頭的實虛分別代表輸出、輸入的強弱）?

圖3 “民心網”：溝通政治繫統與社會繫統（箭頭的實虛分別代表輸出、輸入的強弱）?

圖4 2004—2012年“民心網”接受辦理訴求量的變化與對比?

圖5 2006—2012年通過“民心網”還利於民和促進的政府公益投資金額變化趨勢?

圖6 2007—2012年通過“民心網”投訴查處的違紀違法違規的人數變化趨勢?

圖7 2006—2012年責任部門辦理“民心網”投訴件的反饋率、及時率與滿意率和優秀率變化趨勢?

圖8 2006—2012年“民心網”參評訴求件各星級所占參評總件的比例與變化趨勢?

圖9 北京市績效評估指標體繫構成圖?

圖10 北京市績效管理體繫流程圖?

圖11 杭州市綜合考評流程示意圖?

圖12 核心指標數據?

?插表表次?

表1 綜合考評內容一覽表?

表2 領導考評的評分標準?

盡管與社會經濟迅速發展的進程和人們日益增長的需求相比，我國的政治體制還存在許多嚴峻的挑戰，深化政治體制改革依然是一項極為緊迫的任務，但不能否認，改革開放30多年來中國的政治發展取得了重大的進步。30多年的改革開放進程，是一個包括政治生活、經濟生活和文化生活在內的全方位的社會進步過程。然而，坦率地說，與人們對經濟改革成就的評價不同，對政治改革的成就充滿著爭議。典型的爭論呈兩個：一種觀點認為，中國的政治改革與經濟改革一樣，進步迅速，成就巨大；另一種觀點則認為，與中國的經濟發展不同，中國的政治發展幾乎停滯不前，沒有多少重大成就。海外一些專家甚至認為，不改革政治隻改革經濟，正是中國創造經濟發展奇跡的原因所在。

其實，上述爭論在相當程度上是因為觀察問題的立場和視角不同，如果從宏觀政治框架上看，那麼中國的政治變遷確實很少。中共一黨執政的政黨體制沒有變，人民代表大會和人民政協的基本制度沒有變，黨領導行政、立法、司法的政治格局沒有變，馬克思主義主化政治意識形態也沒有變。然而，如果換一種視角和立場，從國家治理的角度來觀察中國的政治變遷，就會發現截然不同的另一幅景像：中國的政治生活在過去30多年中也同樣發生了巨大的變化。例如，從人治開始逐漸走向法治，首次確立了建設法治國家的根本目標，著手建構較為完備的法律體制，政府行為更多地受到法律的約束；從封閉政治逐漸走向透明政治，首次頒布了政務公開的法規，各級黨政權力部門逐漸推行政務公開；從管制政府走向服務政府，出臺一繫列的措施，大幅度減少行政審批事項，同時為公民提供更多的公共服務；從高度集權走向適度分權，中央政府從財政、稅收、審批等多個方面向地方政府分權，同時將更多原先政府管制的事務轉交給民間組織，開始向社會分權。

毋庸諱言，國家治理更多屬於工具理性的範疇。換言之，無論哪一種社會政治體制中，統治者都希望有更高的行政效率、更加穩定的社會環境、更加完善的公共服務，從而有廣泛的民意基礎。但是，工具理性與價值理性之間並非存在不可跨越的鴻溝，工具理性的改革通常需要價值理性的指導，而且也或遲或早會催生新的價值理性。更進一步說，國家治理的改革雖然是達到既定政治和經濟目標的手段，是一種工具理性的改革，但治理改革本身必然體現著某種政治價值，而且勢必導致新的政治需求。因此，我一直堅持認為，治理改革是政治改革的重要內容，甚至也是政治體制改革的組成部分。改革開放以來，中國政治生活的進步與變革，主要體現在國家治理領域和社會治理領域的改革和進步。

迄今為止，我一直是增量改革的倡導者和踐行者。我在20世紀末提出了“增量民主”理論，並且在21世紀初主持發起了“中國地方政府改革創新研究與獎勵計劃”。在社會各界已有廣泛影響力的“中國地方政府創新獎”，便是該計劃的重要內容，也是以“增量民主”推動社會政治進步的一個重要嘗試。從2000年開始，我與中共中央編譯局比較政治與經濟研究中心的同事們一道，利用“中國地方政府創新獎”這個重要平臺，對過去十多年中各級政府的改革創新案例進行了搜集、整理、分析和研究，對其中的先進案例進行了獎勵、宣傳和推廣。可以自豪地說，關於中國的民主治理改革和政府創新，我們中央編譯局比較政治與經濟研究中心擁有齊全的案例數據庫。我們一直希望能夠通過某種方式，使我們的案例數據和研究成果能夠為更多的學術同行和黨政官員分享，這套叢書便是這種努力的一個重要結果。展示在讀者面前的這套《中國的民主治理：理論與實踐》，按主題共分十卷，分別由“中國地方政府改革創新研究與獎勵計劃”的骨干成員主持編選。這十卷的目錄和主編依次是：《民主選舉》（闫健）、《民主決策》（陳家剛）、《民主管理》（龍寧麗）、《民主監督》（何增科）、《黨內民主》（靳呈偉）、《法治政府》（李月軍）、《透明政府》（劉承禮）、《效率政府》（陳雪蓮）、《服務政府》（徐煥）和《社會管理創新》（周紅雲）。

叢書各卷的選材主要依據“中國地方政府改革創新研究與獎勵計劃”的案例和成果，但並非局限於此。除此之外，我們還廣泛選取了在相關主題方面的經典案例和代表性研究成果。從這個意義上說，這套叢書是我國在民主治理的實踐探索和理論研究方面較為重要的一個成果彙編，讀者從中可以大體了解21世紀以來我國治理改革的現實進展和研究現狀。所以，作為叢書的主編，我特別希望這套叢書對於黨政部門的實踐者來說，具有一定的借鋻意義；對於學術部門的研究者來說，則具有一定的史料價值。







俞可平

2013年端午節於京郊方圓閣

迄今為止，我一直是增量改革的倡導者和踐行者。我在20世紀末提出了“增量民主”理論，並且在21世紀初主持發起了“中國地方政府改革創新研究與獎勵計劃”。在社會各界已有廣泛影響力的“中國地方政府創新獎”，便是該計劃的重要內容，也是以“增量民主”推動社會政治進步的一個重要嘗試。

——俞可平 中央編譯局副局長、“中國地方政府改革創新研究與獎勵計劃”總負責人

這套叢書是國內迄今為止對中國民主治理的實踐與理論進行繫統研究的為全面的一套叢書，有助於人們對中國民主治理的進展與成就、存在的問題及原因、民主治理中的薄弱環節以及發展趨勢的了解。

——何增科 中央編譯局世界發展戰略研究部主任

俞可平教授積極倡導中國地方政府創新和政府績效評估研究，由他主持的“中國地方政府改革創新研究與獎勵計劃”至今已持續進行了12年，國內政治學界絕大多數專家學者先後都通過各種方式參與過這一特大型的研究與獎勵計劃，本叢書的出版，不僅對於推動我國政治學研究具有重要的理論意義，而且對於推進各級政府的改革創新也有著重大的實際意義。

——張小勁 清華大學教授

本叢書立足於“中國地方政府創新獎”，彙集了眾多專家學者對中國政府創新的案例研究成果，集中反映了過去十多年來我國在民主政治和政府創新方面所取得的重大成就和改革進程，無論對於我國的政治學研究，還是對於政治體制改革來說，這都是一項十分重要的基礎性和資料性工作，具有極高的史料價值和出版價值。

——徐湘林 北京大學教授

“民主治理”乃天下大勢，但是正如不能把“人民民主”推向神壇而無助於人民一樣，還正如印度有發達的民主而無好的治理一樣，一個健康的政治社會必須在履行“民主治理”的同時“治理民主”，終纔會有好的“民主治理”。

——楊光斌 中國人民大學教授

資料豐富，有助人們了解當代中國政治局面和改革處境。

——任劍濤 中國人民大學教授

中國人能不能搞民主？中國這片土地適合不適合民主生長？中國民主發展的動力在哪裡？這套叢書通過對十多年來地方和基層大量民主治理創新實踐的描述、分析和提煉，用迄今為止全面、繫統、豐富、*典型性的內容對這些重大問題作了回答。

——王長江 中共中央黨校教授

該套叢書選題很好，切合了當代中國政治發展之需要，能夠為中國的政治發展特別是地方政權建設提供有益的參考。但該書過於龐雜，精致不夠。

——桑玉成 復旦大學教授

探索中國民主治理理論的繫統性和推動中國民主治理實踐的全面性,這是《中國的民主治理：理論與實踐》叢書的兩大亮點,中國民主治理理論與民主治理實踐的緊密結合則是該套叢書顯著的特色。

——肖濱 中山大學教授

這是一套迄今全面研究中國民主治理的叢書，闡述了各方面、各領域的民主治理方略，有較強的可操作性，因而很有意義 。

——李路曲 上海師範大學教授

這是一套填補中國民主治理研究空白的著作。

——高小平 中國行政管理學會執行副會長兼秘書長

導論

從效率政府到回應性政府



陳雪蓮

（中共中央編譯局世界發展戰略研究部）



民主，可能不是所有政府都會秉持的理念或目標，但是提高有效性和回應性，是每一個現代政府都會贊成的價值取向。美國哈佛大學肯尼迪政府學院的伊萊恩?卡馬克在總結世紀之交前後20年來世界各國政府創新與改革的主要內容和應該借鋻的經驗與教訓時提出，低成本政府、專業政府、優質政府、較少管制的政府、電子政府、廉潔和透明的政府是政府改革的歷史趨勢。縮減政府規模，控制政府開支，降低政府成本；改革落後的公務員管理制度打造專業的公務員隊伍；引入一站式政務超市等新形式推動公共服務標準化、優質化；精簡政府管制程序和內容；使用信息技術優化政府流程、提高政府決策質量；打造透明的公共部門減少腐敗，這六方面的改革實際上都以提升政府效率為核心。落實到中國語境中，這些方向的改革以政府機構改革、行政審批制度改革、電子政務和績效管理改革為主要載體和形式。

威爾遜（Woodrow
Wilson）在確立行政學研究之初即提出政府需建立一套兼具效率與效能的制度，政府重要的任務是以少的成本、
的效率做適當的事。如何實現少的成本、的效率是行政學研究的範圍，可什麼是政府適當做的事？由公眾決定政府適當做什麼，政府的任務是回應公眾的需求。這一問題追問的轉向，意味著傳統公共行政向現代公共管理的轉變，行政理念的建構經歷了從工具理性到價值理性的歷史性變遷，新公共行政隨之由傳統的價值中立、技術理性優先轉向以公正和民主為價值指向。新公共行政的價值追求是社會公平正義而不是單純的行政效率，回應政府需求、追求公眾滿意度是現代行政管理區別於傳統行政管理的根本性標志，現代行政管理的任務是滿足顧客（公眾）的需要，而不是官僚政治的需要。

導論從效率政府到回應性政府改革開放確定社會主義市場經濟體制之始，我國便開始了相應轉變政府職能的行政管理體制改革。這30多年的行政管理體制改革，以機構精簡、轉變政府職能、提高政府效能為主，後期提出增強政府績效管理的科學性和參與性，意味著對政府回應性和責任性的關注增強，即由效率優先轉向效率與回應性兼顧，這一轉向賦予中國行政管理體制改革新的意義。在中央權威性公告中，相較於1984年10月20日十二屆三中全會就已在《中共中央關於經濟體制改革的決定》中對經濟體制改革進行全面部署，直到2008年2月27日的十七屆二中全會纔在《關於深化行政管理體制改革的意見》中提出行政管理體制改革的指導思想、基本原則和總體目標。該《意見》繫統總結了我國現行行政管理體制存在的一繫列問題：“政府職能轉變還不到位，對微觀經濟運行干預過多，社會管理和公共服務仍比較薄弱；部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出；政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全；對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現像仍然存在。”本書從機構改革、行政審批制度改革、電子政務和績效管理改革等領域內選取了自本世紀初期開始的一些創新案例，力圖為解決行政管理體制中有關效率與回應性的相關問題提供可能的改革思路。在開始具體的案例之前，先看看相關議題近年來在中國的發展概況。

一、機構改革

我國的行政管理體制模式來源於蘇聯。政府職能按照計劃經濟的要求設計，內容龐雜、範圍寬泛，以微觀管理為主，管理方式簡單化，呈現出高度集中、過度管制、單一手段、全面干預的格局。自改革開放以來，中國政府在34年中進行了6次大的政府機構改革,
大致每隔五年進行一次:1982、1988、1993、1998、2003、2008年。1982年改革以機構精簡和干部人事制度規範化為主；1988年改革以轉變政府職能和職責“三定”為主；1993年的改革重在精兵簡政以減輕財政負擔；1998年的改革提出政企分離；2003年的改革沒有對政府機構人員精簡提出具體的數量指標，而是重在解決行政管理體制中存在的一些突出矛盾和問題，提出在行政審批、電子政務、政府績效評估、決策聽證、問責制等領域進行改革；2008年的改革方案中以加快法治政府建設、規範政府行為、健全對行政權力的監督為改革重點。總的來看，歷次機構改革都是為了適應經濟和社會發展的需要，圍繞著機構調整、職能精簡展開，以實現權責配置合理、管理流程優化、效能提高為改革目標。這六輪改革也呈現出明顯的發展轉向：由初的結構調整、機構精簡為首，逐漸轉為職能轉變、體制改革為主。

2013年，第七輪機構改革啟動。《國務院機構改革和職能轉變方案》中承認政府部門在職能定位、機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題，提出新一輪機構改革將重點圍繞轉變職能和理順職責關繫開展。與德、法等傳統歐洲行機構改革時優先釐清政府職能邊界的改革思路相同，機構精簡不是本輪機構改革的重點。國務院正部級機構減少4個，副部級機構增減相抵數量不變。改革後的國務院組成部門為25個，仍然明顯多於多數發達國家14—18個大部的設置。目前來看，第七輪機構改革方案的突破在於高度認識到政府職能轉變的重要性和優先性。政府職能轉變是行政體制改革的核心，沒有職能轉變為基礎前提，機構改革終將淪為形式。

學術界和理論界對過去幾輪機構改革成效的評價和總結，毀譽參半。贊同者認為我國的政府機構改革取得了明顯的成效，一是撤銷了適應計劃經濟體制的專業經濟管理部門，調整了適應市場經濟體制的政府職能定位和機構設置；二是在政企分開、政社分開方面有明顯的進展，強化了政府宏觀管理、市場監管和公共服務職能；三是編制法制化加強，普遍實行“三定”方案；四是政務綜合管理邁出了新步伐，如2003年組建的商務部；五是精簡了機構和人員，提高了行政效率。批評者認為我國的機構改革陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，
政府職能轉變仍不到位，明顯存在著越位、錯位和缺位問題，例如政企不分、政事不分、政社不分的現像屢見不鮮，一些地方政府熱衷於經濟項目投資，片面強調GDP增長速度，而忽視社會的管理職能和必要的公共服務。

關於下一步機構改革的思路，很多學者提出了自己的看法。2005年，吳江在梳理前五次機構改革的歷史發展脈絡後,認為“理順公共權力關繫是機構改革的難點”。陳天祥在2008年肯定前五次改革的成果後,
提出了“實行大部門制、轉變政府職能以及決策、執行、監管適度分離”的改革設想。李軍鵬指出，新一輪改革的方向是改變目前適應計劃經濟體制的小部門體制，實行市場經濟條件下的大部門體制。鮑靜、解亞紅在將機構改革分作三個階段的基礎上,從與政治體制改革相結合、與政府職能轉變相結合、與管理方式改革相結合等五個方面闡述了大部門體制的改革策略。這些改革建議打破了認為機構改革就是機構精簡的認識誤區。實際上，機構改革不僅僅是政府組織架構的調整，更重要的是政府運行機制的再造。政府機構設置與政府的運作效率和工作效能密切相關。

第七輪機構改革方案中提出了推動政府職能轉變的十項措施，這些改革措施力圖以政府職能外移、下放為基礎，解決政府部門職責交叉、錯位、缺位問題，終實現各級政府職能合理復位。具體說來，力圖通過深化行政審批制度改革減少政府對市場和社會的干預，引入社會力量參與社會管理，實現政府職能外移；以中央政府權力下放經濟管理權限為著力點逐步實現職權下放，進而釐清各級政府職責邊界；通過社會信用體繫和行政問責機制建設，實現對政府機構行政權力的有效監督。但是，這十項促進職能轉變的措施中，隻有部分措施提出明確的政策目標和執行方案，還有不少措施尚停留於政策引導層面，缺乏制度約束力。

本書收錄的4個相關案例涵蓋了從鄉鎮機構改革到大部制改革，這些案例給我們提供的機構改革思路包括：1?轉變職能、精簡職能，釐清權力邊界，是機構改革的基礎和關鍵;2?以“結構調整”替代“機構精簡”，穩步推進大部制改革，健全部門職責體繫;
3?理順政府部門間和行政層級間的行政協調機制；4?推進包括事業單位改革、預算編制改革等相關配套改革的深入。

二、行政審批制度改革

行政審批制度改革是我國政府減少管制和轉變管制方式、規範行政權力的直接體現。1997年，深圳市在全國率先實行行政審批制度改革試點，2001年10月，國務院召開行政審批制度改革工作電視電話會議，正式啟動行政審批制度改革工作。截至2013年3月，國務院分6批共取消和調整行政審批事項2497項，占原有總數的69.3%，各地區取消和調整的行政審批事項占原有總數的一半以上。從數量上來看，行政審批事項精簡顯著。但是，當前的行政審批仍然存在一些問題：1?變相設定行政審批的現像較為嚴重。一些部門和地區利用“紅頭文件”、規章等，以登記、備案、年檢、監制、認定、審定以及準銷證、準運證等形式，變相設置審批事項;2?對非行政許可審批項目，管理不規範，隨意性大。部分本來屬於行政許可的審批項目被納入非行政許可審批項目範圍保留下來，規避了《行政許可法》的約束。

此外，審批制度改革的根本不在於數字上精簡了多少審批項目，而是在於整個行政管理體制與觀念的真正轉換，在於政府的職能定位與角色轉換，政府隻有真正地放權，真正地實現“小政府、大社會”，審批制度改革纔談得上真正有效。本書“行政審批制度改革”部分中收錄的4個案例，有初期以精簡行政審批事項為主的深圳和海口經驗，也有轉變政府管制方式、完善政府審批服務的吉林和天津經驗，行政審批制度改革不能止步於審批事項精簡、審批方式轉變本身，更重要的是要以實現服務型的社會管理和經濟宏觀調控，減少政府對日常經濟活動的不當干預，限度地減少政府部門對事權的重疊配置，理順政府行政程序，纔可能終實現符合善治理念的現代公共行政體制。

但是，正如徐湘林教授指出的，行政審批制度改革的體制性制約是由我國傳統行政執行體制的一些主要特征決定的。傳統執行體制的首要特征是集權主義結構下的管制型政府行政建構。在集權主義結構下，政府作為國家意志執行機構具有超強制性地位，政府的主要職能是對社會進行指導和管制，社會則屈從於政府，政府行政權力凌駕於社會權利之上，政府的權力、職能和規模不受或很少受到立法機構和社會的制約。在我國向社會主義市場經濟轉型的過程中，這種管制型行政建構很容易造成行政權力的濫用和行政權力的經濟化運行。審批事項過多過濫，審批程序復雜，環節多、時限長，一些行政部門利用審批亂收費，千方百計地“找事”、“爭權”，把審批作為增加部門權力和利益的一種手段，造成審批過程中權力部門化、部門利益化、利益法制化的現像嚴重，這些都是行政權力濫用和經濟化運行的結果。而管制型政府權力過大而且職權範圍不清晰，缺乏有效的外部和內部監督控制，行政執行體制的非制度化和非法治化，則是造成行政權力的濫用和經濟化運行的主要原因。因此，深化行政審批制度改革不僅需要進一步取消和調整行政審批項目，推進行政審批規範化建設，健全行政審批服務體繫，還需要加快推進事業單位改革和社會組織管理改革，發揮社會組織的市場和社會監管主體的作用。

三、電子政務

信息時代不但改變了社會的私人領域，也改變了公共部門。聯合國經濟社會理事會（UNDESA）將電子政務定義為，政府通過信息通信技術手段的密集性和戰略性應用組織公共管理的方式，旨在提高效率、增強政府的透明度、改善財政約束、改進公共政策的質量和決策的科學性，建立良好的政府之間、政府與社會、社區以及政府與公民之間的關繫，提高公共服務的質量，贏得廣泛的社會參與度。按照這個定義，聯合國經濟社會理事會每兩年進行一次“全球電子政務調查”（Global
E?Government
Survey），該調查結果主要體現為電子政務發展指數。2012年，中國電子政務發展指數排在191個國家中的第78位，比2010年的第72位下降了6位。另一方面，中國的官方數字顯示，截至２０１１年底，中央和省級政府網站普及率已達到１００％，地、市級達到９９?１％，區、縣級超過８５％；全國縣級以上的行政服務大廳１００％實現了信息化支撐。中央部委核心業務信息化總體覆蓋率達５０％。其中，２００２年以來中央投資建設了“金財”、“金審”、“金盾”、“金保”、“金農”等４０多項電子政務工程項目。海關、稅務、公安、國土、社保等有“金”字工程支撐的重點領域核心業務信息化覆蓋率達９０％。中國電子政務在國際排名上的較落後地位與國內數據上的顯著成績有較大差距，這一方面是因為電子政務是全球各個政府的發展重點，各個國家的電子政務發展速度都很快，另一方面是對電子政務內涵理解的差異。

電子政務不隻是政府信息的網絡介紹或者是網上辦事大廳，電子政務的核心功能可以實現降低政府成本、加強公民對政府的信息輸入、改善政府決策質量、提高政府透明度並抑制腐敗。遼寧省“民心網”案例體現出可以通過網絡等技術手段擴大社會參與、密切政府與公民之間的聯繫，進而提高決策質量和公共服務質量，實現機制上的轉化，終推動制度性的變革——電子政務在這一層面上的效果和意義一直沒有得到充分的重視和認可。而這將是中國未來電子政務的發展方向。

四、政府績效評估與管理

政府績效評估的傳統工作模式是“組織掌控、內部實施”——上級對下級評估為主,政府自評為輔，公眾評估缺失。這種管理模式導致政府工作僅向上負責，對公眾的回應性和責任性不足，隨著社會的發展，公眾對政府管理與服務的質量、效率和公正性等要求不斷提高，以“向上”負責制為基礎的傳統行政管理模式破壞了公眾對政府的信任和支持。傳統工作模式中考核標準不明確和考核程序、考核結果不透明等問題也嚴重影響政府工作人員的責任感和效能感。自20世紀80年代以來，績效理念隨著新公共管理運動的興起逐步受到世界各國尤其是發達國家的普遍重視，並得以廣泛應用。從90年代開始，我國一些地方政府和行政部門結合實際，引入現代績效評估的理念、方法和技術，開展了政府績效評估實踐。經過近20年的發展，績效考評以各種形式在各級政府中得到運用和推廣。中央政府總結各地經驗，於2005年明確提出要建立科學的政府績效評估體繫。提高績效水平是每一個現代政府不可回避的任務，要提高績效，除了需要了解和評估政府及其部門現有績效水平，應用科學的方法、標準和程序，對政府及其部門的運行過程、工作業績作出盡可能準確的評價之外，還需要運用績效評估的結果優化政府管理流程，後者是績效評估的意義所在。從建立和完善政府績效評估機制到推行政府績效管理，是近年來中國行政改革的重要組成部分。2008年，中央政府在深化行政管理體制改革方案中明確“建立科學合理的政府績效評估指標體繫和評估機制”的目標，要求“推行政府績效管理制度”。

績效理念運用於中國政府管理的雛形是８０年代中期開始的“目標責任制”和“效能監察”，這一階段的“目標管理”以“首長目標責任制”為主要形式，而不是繫統評估組織績效狀況；“效能監察”的內容是紀檢監察部門對黨政機關和國有企事業單位管理和經營中的效率、效果、效益、質量等進行監督檢查，重在為經濟建設服務。隨著行政理念和行政環境的變化，進入９０年代，各級地方政府開始重視行政效率、服務質量和群眾滿意度等指標，積極探索形式多樣的政府績效評估機制，積累了諸多績效評估的技術和經驗。本書有關“政府績效評估與管理”的4個案例中包括初期以單純提升政府績效為目的的效能改革，也包括重視公共參與、注重績效結果運用、以提升民眾幸福感為目標的績效評估與管理模式。浙江杭州和江蘇江陰的案例充分展示了效率政府建設由效率優先轉向增強政府對公眾需求的回應性。

與傳統政府管理機制相比，績效導向的政府管理機制強調“效率、效益、公平、成本”，為了實現這些目標，績效管理體繫的設計和實施至少需要遵循三個基本原則：，增值產出原則，注重成本控制，強調“投入—產出”比；第二，結果導向,
變注重程序到側重結果；第三，公民導向，變向上負責到向下負責。以這些目標為標準，我們可以發現在全國範圍內的績效評估與管理實踐中或多或少存在著一個尚未解決的根本問題：重技術環節、評估環節，輕績效評估結果的運用。績效評估結果運用是否科學化、規範化、制度化是從推行績效評估深化到建立績效管理機制的根本標志。

從世界範圍內來看，績效管理是新公共管理改革運動中的一項重要內容，起源於英、美等行政程序和法律法規已相對成熟的發達國家。在這些國家裡，公共管理改革的任務是提升政府管理能力、改善政府管理績效，績效管理改革對於他們來說，是一個單純的公共行政議題。而在中國的行政環境下，實施績效管理不僅是一種管理工具的革新，更意味著行政理念和制度模式的轉變。建立績效導向的政府管理機制，需要同時解決好三個方面的問題。

首先，明確政府績效管理的價值取向。政府的任務是提供公共產品，公共產品必須由消費者——公眾來評價，所以，評價政府行為的基本標準該是從公眾需求出發，為公眾提供安全、秩序、正義、自由和福利等核心公共產品；以績效為導向改善政府管理流程的目標應該是提高政府管理能力、擴大公眾參與、實現財富增長、保障社會分配公平。因而，政府績效管理的基本價值取向可以確定為以實現增長、公平、民主、穩定為目標。增長主要是經濟增長和民眾物質利益的普遍提高，公平是指財富和社會福利的分配公平，民主是指個人基本權利和自由得到體現和保護，穩定是公共秩序的良性維持和社會安全的實現。

其次，科學界定政府績效評估的內容。由於政府職能在不同層次、不同地區和不同部門差異較大，而且政策目標性，或與政治相關、或與管理效率相關、或與政府責任相關，是極其復雜、模糊甚至是相互衝突的，要把這些法定的職能和目標轉化成具體的、清晰的、量化的、廣為接受的、可考核的目標難度不小。實現績效管理的前提是對政府工作的內容和領域應該有清晰的界定。隨著政府工作重心的調整，績效評估的重點也應該隨之發生變化。當前階段，政府的工作重心是提供公共服務、維護社會安全、保障社會公平與正義。因此，政府績效評估指標的設計除了要考評出政府社會管理能力，更應強調政府提供公共服務的能力和質量。

第三，在政府績效管理流程中的績效評估和績效監督環節擴大公共參與。由於政府部門主要是通過公共財政資源的支持，向社會提供公共物品和公共服務的部門，而公共物品和公共服務的非營利性和公共壟斷性導致政府工作的效益體現具有一定的滯後性。與此同時，政府與公眾之間的信息不對稱性，使得公眾獲取準確政府績效信息的難度較大。因此，如何將打造“透明政府”和“績效政府”有機整合，在評估指標體繫中提高公民評估的權重，設置制度化平臺吸引和方便公眾監督政府績效，是個很大的議題。一些地方政府已經在探索利用電子政務平臺擴大公眾獲取信息的渠道，從而提供公眾評價的準確性和效率。

當績效管理改革觸及如何擴大公共參與、提升政府回應性的問題時，我們的效率政府建設也實現了從傳統公共行政向現代公共管理的理念轉變。2008年《關於深化行政管理體制改革的意見》中提出，深化行政管理體制改革的總體目標是到２０２０年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規範化、法制化的根本轉變，實現行政運行機制和政府管理方式向規範有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。以上述要求為標準，秉持建設高效、較少管制、較高回應性政府的現代公共管理理念，我國的效率政府建設還有許多方面亟待完善。