壹 建言農村改革——賦予農民長期而有保障的土地使用權/ 1

一 賦予農民長期而有保障的土地使用權被黨的決議直接采用/ 2

二 建議把“讓農民工成為歷史”寫入國家“十二五”規劃/ 15

三 讓戶籍制度退出歷史舞臺/ 21

貳 建言國企改革——從國有企業到國有資本/ 27

一 20世紀90年代初提出由國有企業轉向國有資本/ 28

二 建立以股份制改革為主體的現代企業結構/ 32

三 完善公司治理結構，加快建立現代企業制度/ 39

四 推進國有壟斷行業改革/ 44

五 以公益性為重點調整優化國有資本配置/ 50

六 提出勞動力產權，推行“勞者有其股”/ 53

參 建言政府改革——由經濟建設型政府向公共服務型政府轉型/ 61

一 從經濟建設型向公共服務型的政府轉型/ 63

二 推進以政府轉型為主線的行政體制改革/ 67

三 參與“放管服”改革成效第三方評估/ 71

四 提出行政權力結構調整的相關建議/ 75

肆 建言社會改革——加快推進基本公共服務均等化/ 85

一 我國開始進入以人的自身發展為目標的發展型新階段/ 87

二 建議建立和完善惠及13億人的基本公共服務/ 92

三 向中央建議加快建立基本公共服務均等化體制/ 94

四 為廣大農民提供基本而有保障的公共產品和公共服務/ 100

伍 建言經濟轉型——以轉變發展方式為主線的二次轉型/ 103

一 以轉變經濟發展方式為主線/ 104

二 基本目標：公平與可持續的發展/ 106

三 基本導向：從國富優先走向民富優先/ 108

四 基本趨勢：經濟轉型升級/ 113

陸 建言擴大消費——我國開始進入消費新時代/ 119

一 提出消費主導的戰略選擇/ 120

二 以服務型消費為重點的消費結構升級/ 122

三 我國開始進入消費新時代/ 124

柒 建言開放轉型——從“一次開放”走向“二次開放”/ 129

一 “二次開放”的總體思路/ 131

二 “二次開放”中的“一帶一路”/ 134

三 推動以服務貿易為重點的開放轉型/ 138

四 推進以服務貿易為重點的雙邊、多邊自貿區進程/ 141

五 探索研究中國特色自由貿易港/ 146

捌 建言新時代改革——“二次改革”/ 157

一 改革開放40年的基本實踐與突出挑戰/ 159

二 “改革跑贏危機”仍是“二次改革”的重大課題/ 166

三 擴大內需成為“二次改革”的重大戰略選擇/ 168

四 “贏在轉折點”仍是“二次改革”需要解決的重大問題/ 172

五 全面深化改革贏得未來/ 176

六 沒有思想大解放就沒有改革大突破/ 184

附 錄/ 189

一 主要專著/ 190

二 主要編著/ 192

三 部分發表論文/ 199

     壹

     建言農村改革——賦予農民長期而有保障的土地使用權

     我從20世紀90年代初開始關注農村改革，並在杜潤生主任的鼓勵和支持下，先後多次到農村調研。中改院主持召開若干次農村改革的研討會，包括國際論壇，杜潤生主任至少參加過4次以上。

     20多年來，我與中改院的同事就農村改革向中央有關方面提出數十份改革建議。有的被直接采納，有的被作為決策、立法的參閱件。我認為，目前農村改革仍有某些重大問題尚待實質性破題。例如，如何實現農村土地使用權物權化？如何使農民工成為歷史？如何讓戶籍制度退出歷史舞臺？由此看來，實現農村改革的新突破，仍需要解放思想，放寬政策，大膽探索，加快推進城鄉一體化進程，使農村改革在完善社會主義市場經濟體制、擴大我國內需中發揮重要作用。

一 賦予農民長期而有保障的土地使用權被黨的決議直接采用

     土地是農業基本的生產資料，也是農民可靠的保障。土地問題不解決，農村生產力的解放，農業發展與農民增收也就無從談起。特別是在20世紀90年代初，全國大部分土地承包期限15年即將到期的背景下，如何在第二輪土地承包中把中共中央關於“集體土地實行家庭聯產承包制度，是一項長期不變的政策”具體化，盡快實現農村土地使用權長期化，並且采取有效措施切實保障農民的土地權益，有效穩定農民預期，對我國的農業發展乃至整個社會的穩定都具有決定性作用。在此背景下，1995年，我與中改院的同事向中共中央提交了《關於深化農村經濟改革建議（60條）》，提出要盡快落實延長土地承包合同的政策，通過立法明確土地使用權的長期化，使農民建立起對土地投入的良好的收益預期。這一建議引起中央有關部門的高度重視。

     1996—1997年，我主持研究中改院“農民土地使用權”課題，成立了由我牽頭的課題組，並進行了多次農村調研。在此基礎上，我院於1998年初形成建議報告。在黨的十五屆三中全會召開之前，向中央有關部門遞交了《盡快實現農村土地使用權長期化的政策建議》，其中的一個核心思想是實現農民土地使用權的長期化、物權化、資本化。這份建議在起草中共中央十五屆三中全會通過的《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）時起了重要參考作用，其中“賦予農民長期而有保障的土地使用權”被全會《決定》原文采納。我認為，由於多種因素，農民土地使用權的物權化、資本化至今尚未實現實質性破題。

1．賦予農民長期而有保障的土地使用權至關重要

     （1）為什麼建議農民土地使用權長期化？由於對家庭聯產承包責任制適應性和生命力的認識產生分歧，以及利益驅動引發的實際操作中的偏差，事實上家庭聯產承包責任制在一些地區不穩定地運行，甚至發生蛻變。從我們的調研來看，家庭聯產承包責任制出現的矛盾問題表現在以下幾個方面。

      ——自20世紀80年代中期以來便產生了對家庭聯產承包責任制能否適應現代社會化大生產的懷疑，並且逐步發展成為改變所謂“規模不經濟”“土地分割零碎”“狹小的土地與現代化生產不適應”等矛盾的現實行動。於是，在“適度規模經營”的過程中，某些地方出現了土地“歸大堆”、統一經營的傾向。

     ——土地承包期限短而不確定，中共中央關於穩定家庭聯產承包責任制的有關政策沒有完全有效地得到執行。大多數地區農民土地使用權沒有書面合同或者沒有在合同中具體描述。當時抽樣調查表明：僅僅有13%的受訪農戶有承包土地的書面合同；不到1%的農民有土地使用證；有些地方確實有書面合同，但合同的內容相當不完備，無論是從法律上還是技術上都很粗糙。

     ——因人口變化對土地進行的周期性調整極大地侵犯了農民的土地使用權。調查表明，從1978年以來，農民承包的土地已經平均調整了3.01次，至少有60%的村莊和農戶經歷過土地調整。

     ——從所謂規模經營的需要出發重新回歸傳統的農業生產集體經營，使承包制發生蛻變。與此同時，農民土地使用權益還要受到鄉村權力人物隨意“中止合同”“集體出讓、租賃”“收回土地使用權重新高價發包”等多種形式的侵害。

      （2）為什麼提“有保障的土地使用權”？我們調查發現，土地權利的期限、廣度和確定性是影響農民是否對土地進行長期投資的關鍵因素。相對短的土地使用權，權利範圍較廣並且有保障，也可以促進農民對土地進行更多的投資；相反，即使土地使用權的期限（名義上）很長，但是缺乏保障而且權利的內容較少，也不易引導農業投資增長。如果賦予農民土地永久使用權，把土地使用權由單一的耕作權擴展到事實上的占有、使用、收益、分配和有限的處分權，並且用制度和法律保障其權利，有超過85%的農戶願意接受土地使用權長期化的制度安排，並熱心於對土地進行長期投資。

     從當時全國的實際情況看，國家、集體、農民之間的分配關繫未理順，農民負擔過重，土地收益嚴重流失，直接影響了農民經營土地的預期。在沒有權益保障的情況下，規定土地承包期限的長短意義不大。上述情勢使農民對中央再延長30年不變的政策產生了疑慮，土地制度變革的前途不明朗，影響了農民的預期。如果不對農村經濟體制尤其是土地使用制度進行徹底改革，長期穩定和保障農民的土地使用權，有可能由此而加劇農村經濟發展的各種矛盾，對此應當要有清醒的認識。

     我國法律規定：“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬於國家所有外，屬於農民集體所有。”但是屬於哪一級集體成員的邊界多大？集體所有者包括哪些權利和義務等卻不是很清楚。集體土地產權主體不明而導致了土地產權的不完整，其中實質意義的土地處置權及相當多的收益權都掌握在各級政府手裡。這是導致農民對土地使用權存在不穩定感和對土地長期預期不足，並由此而引發其他一繫列問題的重要因素。