了得網文化_文化遺產藍皮書：中國文化遺產事業發展報告（2014）

內容簡介

本書以“在新型城鎮化中讓文物說話、助國家強大”為年度主題，以文物“十二五”中期評估為依據，從第三方評估角度，比較客觀繫統地闡述了文化遺產事業在“十二五”期間的發展態勢、存在問題和制度成因，並針對主要的制度成因進行了從“全”和“深”角度改革的探討，給出了文物及相關繫統在若干方面全面深化改革的制度建設方案，希望借此使文化遺產在文化建設、生態文明建設中的作用以更好、更全的形式充分顯現，為國家增強軟、硬實力助力。

作者簡介

劉世錦，男，1955年1月出生於陝西省西安市。國務院發展研究中心副主任，研究員，博士生導師。1982年2月畢業於西北大學經濟繫，獲經濟學學士學位。1982年3月至1986年10月，在西北大學經濟繫（後為經濟管理學院）工作，任講師、教研室主任，並在職讀碩士學位。1989年11月獲中國社會科學院研究生院經濟學博士學位。1989年12月—1994年3月在中國社會科學院工業經濟研究所工作，任副研究員、研究室副主任。1994年4月至今在國務院發展研究中心工作，曾任市場經濟研究所副所長、宏觀調節研究部副部長、產業經濟研究部部長。目前兼任中國工業經濟聯合會常務理事及學術委員會副主任、國家產業政策咨詢委員會委員、國防科工委專家委員會委員、中國改革基金會學術委員會委員、中國發展研究基金會理事等。兼任若干城市、企業的顧問和若干大學的兼職教授。
林家彬，男，漢族，出生於1957年。現任國務院發展研究中心社會發展研究部巡視員、研究員。中國人民大學兼職教授。1978年2月進入清華大學土木繫學習，1982年7月畢業。隨即進入清華大學經濟管理繫1982級研究生班。1983年10月由國家公派赴日本留學，進入東京大學研究生院，研究方向為國土和區域規劃。1989年3月獲東京大學工學博士學位。1990年4月進入聯合國區域發展中心工作，擔任研究員和項目官員。1995年7月進入國務院發展研究中心工作。主要研究領域為區域經濟、城市管理及資源、環境政策。多次獲得中國發展研究獎一等獎，2002年獲國務院特殊津貼。劉世錦，男，1955年1月出生於陝西省西安市。國務院發展研究中心副主任，研究員，博士生導師。1982年2月畢業於西北大學經濟繫，獲經濟學學士學位。1982年3月至1986年10月，在西北大學經濟繫（後為經濟管理學院）工作，任講師、教研室主任，並在職讀碩士學位。1989年11月獲中國社會科學院研究生院經濟學博士學位。1989年12月—1994年3月在中國社會科學院工業經濟研究所工作，任副研究員、研究室副主任。1994年4月至今在國務院發展研究中心工作，曾任市場經濟研究所副所長、宏觀調節研究部副部長、產業經濟研究部部長。目前兼任中國工業經濟聯合會常務理事及學術委員會副主任、國家產業政策咨詢委員會委員、國防科工委專家委員會委員、中國改革基金會學術委員會委員、中國發展研究基金會理事等。兼任若干城市、企業的顧問和若干大學的兼職教授。
林家彬，男，漢族，出生於1957年。現任國務院發展研究中心社會發展研究部巡視員、研究員。中國人民大學兼職教授。1978年2月進入清華大學土木繫學習，1982年7月畢業。隨即進入清華大學經濟管理繫1982級研究生班。1983年10月由國家公派赴日本留學，進入東京大學研究生院，研究方向為國土和區域規劃。1989年3月獲東京大學工學博士學位。1990年4月進入聯合國區域發展中心工作，擔任研究員和項目官員。1995年7月進入國務院發展研究中心工作。主要研究領域為區域經濟、城市管理及資源、環境政策。多次獲得中國發展研究獎一等獎，2002年獲國務院特殊津貼。
蘇楊，男，1971年生，環境科學博士，現任國務院發展研究中心社會發展部研究室主任、研究員。

前言
Ⅰ主題報告
1章文物工作如何響應國家大勢
1國家之重和事業之重
2地方政府和公眾的重視
3文物如何說出中國夢
2第二章文化遺產事業如何在新形勢下增強經濟社會貢獻？
1增強文化遺產事業貢獻的機遇和要求
2文化遺產事業及相關產業對國民經濟的貢獻
3文物旅遊產業的發展機遇和制度改革需求
4文化遺產事業發展可能帶來的其他影響——以大遺址為例
5從制度角度看文化遺產事業發揮貢獻的障礙
6促進文化遺產事業增強經濟社會貢獻的制度建設
3第三章文物繫統如何借勢“建立國家公園體制”前言
Ⅰ主題報告
1章文物工作如何響應國家大勢
1國家之重和事業之重
2地方政府和公眾的重視
3文物如何說出中國夢
2第二章文化遺產事業如何在新形勢下增強經濟社會貢獻？
1增強文化遺產事業貢獻的機遇和要求
2文化遺產事業及相關產業對國民經濟的貢獻
3文物旅遊產業的發展機遇和制度改革需求
4文化遺產事業發展可能帶來的其他影響——以大遺址為例
5從制度角度看文化遺產事業發揮貢獻的障礙
6促進文化遺產事業增強經濟社會貢獻的制度建設
3第三章文物繫統如何借勢“建立國家公園體制”
1國家公園體制的特點及其與文物保護和利用的關繫
2文物繫統參與建設國家公園體制的管理基礎和現實障礙
3文物繫統借勢國家公園體制建設的政策建議
Ⅱ技術報告
4章文化遺產事業內部全面深化改革的重要領域
1構建文物繫統的年度考核評價制度
2優化文物繫統的資金機制——以大遺址項目資金為例
3依法處理文物保護單位的確權問題
5第二章文化遺產事業及相關產業對國民經濟和社會發展貢獻的測算
1測算內容、技術路線和相關說明
2文化遺產事業的直接經濟貢獻和間接經濟貢獻測算
3大遺址對經濟發展的影響及文物相關補償測算——以良渚遺址為例
4測算的誤差分析
6第三章國家考古遺址公園向國家公園的發展
1國家考古遺址公園與國家公園體繫中可比類型的管理體制機制比較
2國家考古遺址公園國家公園化的機遇和障礙
3建立國家公園體制背景下國家考古遺址公園的發展方式
Ⅲ評估報告
7章評估報告與文物繫統既有評估工作的聯繫和區別
1文物繫統既有評估工作基本情況
2評估報告與文物繫統既有評估的聯繫和區別
3評估報告評估結果的政策應用
8第二章各類評估的方法及其特點說明
1評估方法及特點介紹
2GAP分析與DEA分析的指標體繫構建
9第三章中國文物繫統行政資源的投入狀況
1文物繫統行政資源投入的總體狀況
2以文物繫統機構數為基準的財力投入狀況
3以文物繫統機構數為基準的人力投入狀況
10第四章供需相稱角度的管理水平評估——基於GAP分析
12012年文化文物繫統博物館管理水平評價
22012年全國重點文物保護管理機構管理水平評價
11第五章投入產出維度的管理水平評估——基於DEA分析
1DEA分析的基本步驟
22012年文物繫統發展靜態效率
3“十二五”以來各省份文物繫統發展效率變化
4各省份文物繫統發展的動態效率（2011～2012年）
5投入產出維度的管理水平評估結論
12第六章文物繫統相關建設情況與國家公園體制要求的比較與評估
1文物繫統對遺產地的管理方式及投入情況
2體制角度國家考古遺址公園與國家公園的比較和評估
13第七章評估報告結論
1對2011～2012年文物繫統發展狀況的總體評價
2從評估報告結果看中國國家公園體繫建設
3通過建設文化遺產強國促進“讓文物說話”的建議
14後記

在線試讀

前言
2013～2014年，中國的各行各業都進入了一個新階段：全面深化改革階段。黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》和十八屆四中全會發布的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，使所有的政府部門有了改革的硬任務，事業發展進入了“不改不行”“不依法改不行”的軌道。對文化遺產事業來說，改革如何全、如何深，如何通過改革既優化自身又更好地服務大局？這正是我們在2014年《中國文化遺產事業發展報告》（以下簡稱藍皮書）中試圖回答的問題。
2014年藍皮書以“全”和“深”為標準，以“在新型城鎮化中讓文物說話、助國家強大”為年度主題，以文物“十二五”中期評估。為依據，從第三方評估角度，比較客觀繫統地分析了文化遺產事業在“十二五”期間的發展態勢、存在問題和制度成因，並針對主要的制度成因進行了從“全”和“深”角度改革的探討，給出了文物及相關繫統在若干方面全面深化改革的制度建設方案，希望借此使文化遺產在文化建設、生態文明建設中的作用以更好、更全的形式充分顯現，為國家增強軟、硬實力助力。全書對事業管理的分析不僅更科學，也突出了主題、突出了領域：循著強國夢，看看中國如何通過優化事業管理實現由大到強的轉變；看看在國家發展的主干道——新型城鎮化——中，文化遺產事業如何“加強管理、合理利用”,從而“小局帶動大局”。本藍皮書的內容，從以下四個方面詳釋了這個主題。
一實現中國夢和文物活起來——文化遺產事業發展的背景和要求
黨的十八大報告中提出“道路自信、理論自信和制度自信”，其前提是文化自信。隻有在心理上以國為榮、以史為譽，纔可能不為謠言所惑、不為困難所撼。但文化自信需要依據，這個依據必須有廣泛的社會認同和崇高的精神價值。顯然，對中國這樣一個文明古國來說，沒有比物質文化遺產更好的文化自信證據。讓歷史告訴未來，中華民族的偉大復興夢完全可以建立在文化遺產事業提供的文化自信上。通過建設文化遺產強國，不僅要使文化遺產成為國家像征物和主要的文化資源，也要使千家萬戶都能在新型城鎮化中找到文脈，形成共同意識和家鄉親情，具備中國心和家鄉根。不過，在這樣空前的歷史使命下，文化遺產事業的發展要求也必須空前的高，且必須以大局為背景。隻有這樣，纔能明晰國家文物局這樣的“小局”的工作要求。前言
2013～2014年，中國的各行各業都進入了一個新階段：全面深化改革階段。黨的十八屆三中全會發布的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》和十八屆四中全會發布的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，使所有的政府部門有了改革的硬任務，事業發展進入了“不改不行”“不依法改不行”的軌道。對文化遺產事業來說，改革如何全、如何深，如何通過改革既優化自身又更好地服務大局？這正是我們在2014年《中國文化遺產事業發展報告》（以下簡稱藍皮書）中試圖回答的問題。
2014年藍皮書以“全”和“深”為標準，以“在新型城鎮化中讓文物說話、助國家強大”為年度主題，以文物“十二五”中期評估。為依據，從第三方評估角度，比較客觀繫統地分析了文化遺產事業在“十二五”期間的發展態勢、存在問題和制度成因，並針對主要的制度成因進行了從“全”和“深”角度改革的探討，給出了文物及相關繫統在若干方面全面深化改革的制度建設方案，希望借此使文化遺產在文化建設、生態文明建設中的作用以更好、更全的形式充分顯現，為國家增強軟、硬實力助力。全書對事業管理的分析不僅更科學，也突出了主題、突出了領域：循著強國夢，看看中國如何通過優化事業管理實現由大到強的轉變；看看在國家發展的主干道——新型城鎮化——中，文化遺產事業如何“加強管理、合理利用”,從而“小局帶動大局”。本藍皮書的內容，從以下四個方面詳釋了這個主題。
一實現中國夢和文物活起來——文化遺產事業發展的背景和要求
黨的十八大報告中提出“道路自信、理論自信和制度自信”，其前提是文化自信。隻有在心理上以國為榮、以史為譽，纔可能不為謠言所惑、不為困難所撼。但文化自信需要依據，這個依據必須有廣泛的社會認同和崇高的精神價值。顯然，對中國這樣一個文明古國來說，沒有比物質文化遺產更好的文化自信證據。讓歷史告訴未來，中華民族的偉大復興夢完全可以建立在文化遺產事業提供的文化自信上。通過建設文化遺產強國，不僅要使文化遺產成為國家像征物和主要的文化資源，也要使千家萬戶都能在新型城鎮化中找到文脈，形成共同意識和家鄉親情，具備中國心和家鄉根。不過，在這樣空前的歷史使命下，文化遺產事業的發展要求也必須空前的高，且必須以大局為背景。隻有這樣，纔能明晰國家文物局這樣的“小局”的工作要求。
——事業發展背景。發展背景的大變化是中央提出的新型城鎮化。諾貝爾經濟學獎獲得者斯蒂格利茨曾說過：“中國的城市化與美國的高科技發展將是影響21世紀人類社會發展進程的兩件大事。中國的城市化將是區域經濟增長的火車頭，將會產生重要的經濟效益。同時，城市化也將是中國在新世紀裡面臨的大挑戰。”傳統城鎮化單純強調硬件建設，造成千城一面、萬鎮同工。而“人文城市”是新型城鎮化的靈魂，要求將城市建設成為歷史底蘊厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間。2014年2月25日，習近平總書記在北京考察工作時，更明確地提出“要本著對歷史負責、對人民負責的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發和歷史文化遺產保護利用的關繫，切實做到在保護中發展、在發展中保護”。這意味著文化遺產事業成為新型城鎮化中不可替代的“新”。這種“新”，實際上就是時代賦予、中央提出的事業發展新外勢。對未來事業發展的展望，必須有這樣的新視野。
——事業發展要求。要求更是前所未有：文物如何說出中國夢？習近平總書記在2013年12月30日中共中央政治局第十二次集體學習時強調指出：“繫統梳理傳統文化資源，讓收藏在禁宮裡的文物、陳列在廣闊大地上的遺產、書寫在古籍裡的文字都活起來。”隻有這樣，纔能展示中華文化的獨特魅力，增強做中國人的骨氣和底氣，做好文物利用這篇大文章。更具體地，習近平總書記還指出：“搞歷史博物展覽，為的是見證歷史、以史鋻今、啟迪後人。要在展覽的同時高度重視修史修志，讓文物說話、把歷史智慧告訴人們，激發我們的民族自豪感和自信心，堅定全體人民振興中華、實現中國夢的信心和決心。”這與美國國家公園的主要使命異曲同工：“我們國家的歷史遺跡、文化特征和自然環境有助於人們形成共同國家意識。”上升到這個高度的要求，落實到具體工作層面，主要就是兩個方面：用更大的力度、更全的手段保護文物；用更規範的方式、更廣泛的渠道利用文物。尤其是第二個要求，對文物繫統來說，難度更大。這不僅是由於“利用”被排在文物工作方針的後一條，也由於文物繫統長期以來在工作目標、人員配置等方面長於保護。讓文物說話，顯然是第二個要求中的重頭戲。這需要完成三個方面工作纔能實現：①使文物工作成為基本公共服務。新型城鎮化是“以人為本”的城鎮化。統籌文物保護與利用，使文物在保護好的前提下盡可能地服務於經濟建設、社會建設、文化建設、政治建設和生態文明建設，成為城鎮化的重要任務。②善於用多種手段促進文物從資源到產品再到商品的轉化，使文物依法成為產業發展資源。文化創意、旅遊等新型產業的興起，以及市場在資源配置中的決定作用，為靜態的文物向活態的文化資源轉化創造了條件。這實際上是要求文物繫統成為能力全面的團隊，能采用包括市場配置資源在內的多輪驅動方式促使文化遺產向文化資源轉化，並在這個過程中自發實現文物的“活”化。③在這個過程中，必須確保公益性。隻有這樣，纔能確保“大家都聽得見文物說話”。
在這兩個方面的要求下，依法強化合理利用，豐富文物利用方式、豐富文物對城鎮化轉型的作用方式、豐富文物與民生的關聯，使文物相關利用程度和水平成為生活質量的重要標志。隻有讓文化遺產融入公眾生活，纔可能使文物活起來乃至火起來。機會均等地共享文化遺產這種以公共品為主的資源是公民的基本權益，是基本公共服務均等化的題中應有之義。但文化遺產進入國民生活需要“加工”，隻有這樣纔能使文化遺產中的文化成為國民的文化生活。總結起來，就是需要改革創新與保護和利用尤其是利用相關的制度。
在這種改革的大趨勢下，其他行業都聞風而動。例如，《國務院關於促進旅遊業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號），緊扣《決定》，幾乎“力所能及、搜腸刮肚”地提出了旅遊業的重要發展方向及其改革措施。旅遊行業的這些舉措不僅能給文物繫統的合理利用提供更好的機遇，也可以啟發文物繫統觸類旁通，思考如何在新形勢下滿足事業發展要求。
按這樣的形勢和要求，盡管文物繫統在“十二五”期間進步良多，但明晰不足、找準重點是第三方評估的意義所在，文物繫統進行的“十二五”中期評估正好為這樣的第三方評估提供了依據。
二目前的文物工作存在的差距和未來發展重點——基於“十二五”中期評估
國務院發展研究中心的經濟形勢分析小組定期遞交的報告是中央決策的重要依據。正是這個小組在2013年提出的“新常態”，成為2014年以來國家發展狀態的“標準用語”。類似的，在2014年這個時間節點，以全面深化改革為標準來衡量，應該對文物工作的成就、差距和未來重點有繫統的分析。
解讀2013年至今黨的十八屆三中、四中全會文件，中央城鎮化工作會議文件和《國家新型城鎮化規劃》，對比《2020年文物事業發展目標體繫》（以下簡稱《文物事業2020年目標》），可以分析哪些國家大目標與文物中期事業目標、文物近期重點工作關聯，然後發現文物繫統目前的工作安排與其銜接不足之處。
說到文物工作的成就及其相對於既定目標的差距，可以據文物“十二五”中期評估和本書的分析進行三個方面的總結：①從評估看，主要事業目標按時完成。投入繼續保持高增長，體制改革正在深化，若干領域的改革初見成效。隻是有些領域的改革不夠全面，未與全局關聯或改革的方式過於部門化。這說明，文物繫統的工作是稱職的，完成繫統既定目標是有保證的。但從事業發展的更高要求、從配合中央實現中國夢這一宏偉目標這樣的高標準來看，還有若干改革需要推動甚至是填補空白。②有些工作並非投入不夠，而是資金相關制度有問題，致使資金使用結構不合理，不利於文物“活”起來。例如，對於大遺址項目，文物繫統的中央財政資金投入已經相對領先，但資金機制並不合理，資金使用方式亟待改革。許多土遺址，作為中國歷史發展的物證意義重大，卻很難給普通觀眾震撼性的觀賞效果和“形成國家共同意識”的推動力。這樣的遺址可以原狀保護，但許多地方在申請國家專項資金後“大肆”建設以展示為目的的樓堂館所。這使重要的土地權屬問題沒有得到首要解決，且這些資金大多不能用在保護項目完工後的運行管理期中。這種投入方向的不當，使得有限的財政資金投入的效果不一定好。③文物繫統人力資源的橫向比較差距還較明顯，有些省份以其人力資源配置很難完成相關目標。尤其在讓文物多說話、文物繫統參與國家公園體制建設這樣的新任務前，人力資源方面多手段提升存量、多渠道引入增量的要求非常迫切。
在明晰這個客觀事實的基礎上，可以總結性地判斷文化遺產事業的發展態勢，可從客觀和主觀兩個方面來表述。客觀態勢可總結為：靜態一般、動態向好。即從評估看，整個事業發展的水平與強國還有距離，但無論是發展水平的變化還是事業與經濟社會發展的聯繫、與人民生活的聯繫都在較快改善，公眾在文化遺產事業上的參與水平日益成為生活質量的標志。文物繫統的相關工作報告中是這樣總結的：“加大經費投入並加強管理：各級政府的財政投入‘事實好於規劃’是文化遺產事業大發展的物質基礎。加快體制改革與機制創新：文化遺產事業盡管尚未形成統籌的行業管理，但各地進行了體制改革與機制創新的多種探索，使得事業規模擴大的同時，事業的管理效果在某些方面得到顯著增強，有的地方初步解決了‘十二五’以前存在的低效維持和無序改革問題，使文化遺產資源保護和利用的‘度’得到較準確的把握。加大保護成果惠民力度：文化遺產保護成果惠及民眾，是文化遺產工作的出發點和落腳點。”可以從滿足精神需求和滿足物質需求兩個方面，來說明這種惠及民眾的程度和範圍：①滿足精神需求的舉措就是博物館全面免費開放；②滿足物質需求的明顯舉措就是在城市改造和大遺址建設中造福周邊百姓。如果視隊伍的工作態度和人民群眾的反饋為主觀情況的話，那麼主觀態勢則可總結為：隊伍給力、社會挑剔。國家重視、社會關注、隊伍在大的方面給力，促使整個行業的總體發展態勢樂觀。但人民群眾的關注度和要求也在快速提高，有些方面的提高速度甚至超過了文物工作水平的提高速度。這就致使公眾對文物工作的評價並不都是“點贊”。“十二五”期間，僅從媒體的反映來看，這種挑剔不僅指仍常有與文物有關的負面新聞，也指文物利用不好、精細化管理相對不足，以致常常有媒體分析文物保護項目本身成為“文物”。這說明，在拓寬管理思路、加強文化遺產與居民生活的聯繫和強化基層文物機構管理方面，文物行政管理機構都有許多工作要做，否則各種各樣、此起彼伏的小事會嚴重動搖人民群眾對文化遺產事業發展成效的肯定。
總結客觀和主觀的情況，可以肯定成就、明晰差距。從這些差距中，不難發現未來的工作重點：加強文物的合理利用，手段為完善相關體制機制。如果這些工作重點體現在文物繫統的“十三五”相關規劃中，就會與《文物事業2020年目標》形成較好的互補，就更能體現與國家大勢的與時俱進。這些方面的工作做好了，與大局銜接的“全”和“深”就可能得到真正體現。
而且，在做好這些工作時，目前還有一個很好的機遇：《文物保護法》正在修訂。這是完善文物保護利用制度的根本保障。通過修法，推動文物繫統抓住工作重點、完善配套制度，獲得更有利和更有力的依法行政環境，也正是黨的十八屆四中全會《決定》的題中應有之義。
三如何讓文物在國家全面深化改革中活起來、多說話——加強文物合理利用並充分發揮其帶動能力
“在新型城鎮化中讓文物說話、助國家強大”的工作重點為加強對文物的合理利用。這需要文物繫統在既有較好的工作基礎上完成工作重點的轉化。然而，這個轉化過程可能舉步維艱。盡管《文物保護法》中早就明確了在“加強管理”的基礎上“合理利用”，但合理利用的“理”到底是什麼？迄今沒有一個繫統的文件予以說明。文物繫統出臺的一些關於經營利用的文件，甚至與其他文化與自然遺產的體制改革方向背道而馳。
從國家文物局的觀點來看，文物合理利用要把握四個基本原則：一是要以保護為前提，對文物做到小干預，盡可能創造有利於保護的政策環境；二是要建立在對文物價值深入研究、準確把握的基礎上，增進對文物的正確認識和深入理解，堅持文化價值優先；三是要以服務公眾為目的，突出文物的公共文化資源屬性，而不能為私人或特定人群服務；四是要尊重科學精神、遵守社會公德，發揮引領社會風尚、傳播正能量的作用。而從宏觀背景來看，還有三個方面內容對加強文物合理利用起到方向性作用：①法律法規給出了負面清單。從《文物保護法》到《文物保護法實施條例》再到《歷史文化名城名鎮名村保護條例》和《風景名勝區條例》，相關法律法規初步界定了文物利用的邊界和底線。②相關文件給出了發展方式。③國家體制改革給出了發展方向和發展機遇。在這樣的方向和機遇下，許多發展方式尤其傳統發展方式需要與時俱進並抓住歷史機遇。例如，對於國家考古遺址公園，如果不抓住國家公園的機遇，則仍然會囿於難與國際接軌、難融國家大局、難娛萬千民眾的部門內傳統發展軌道。
考慮到工作的需要，借鋻其他繫統的經驗，並把握國家文物局的思路和三個方面有方向性作用的宏觀背景，可以從三個方面總結文物繫統應加強的工作。我們認為，隻有做好這些工作，纔能充分發揮文物對經濟社會發展的帶動能力，使文物“制度性地說出並說好中國夢”。
方面工作是從文件層面明確文物在經濟社會發展中如何依法轉化為資源，為新型城鎮化服務。《國務院關於促進旅遊業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）已經說明了產業部門是如何看待這種轉化的，但文物部門還應該從以下三個方面來規範和促進這種轉化。①規範。這個規範，既指要完善相關法規和標準、避免文物利用中的規定缺失，也指要規定產業發展的具體路徑。文物旅遊的發展既要符合產業發展規律，也要守法，而產業部門在發展中可能自覺不自覺地忽視《文物保護法》及相關法規的要求。這就要求文物部門給出資源轉化的具體技術路徑。例如，對於大遺址項目，哪些區域用何種方式在什麼資金支持下開發？開發的收益如何處置？哪些業務可以由營利性社會力量開展？這都需要具體而微的規定。隻有制定了具體的技術路徑，纔能保證文物相關產業開發在規模迅速做大、受益人群快速增多的同時不危及文物保護。②推動開放。諸多文物在完成修繕及科研任務後，理應盡快向公眾開放，以彰顯其教育功能。但許多文物管理機構缺少激勵機制，使文物長期閑置，或者在文物利用上投入不夠，使文物的受益範圍小、受益方式單調。這就需要既從文物管理機構的考核指標方面加強利用相關指標的設置，也從吸引營利性社會力量參與文物經營方面放開空間，形成正確的管理導向和輿論導向。③提高利用水平。文物利用涉及多方面，比較重要而工作基礎薄弱的主要有兩個方面：文物旅遊和文物相關城鄉建設。傳統旅遊文化含量不高且教育功能欠缺，坊間的戲言是“祖國山河美不美，全憑導遊一張嘴”。而文物旅遊及文物相關城鄉建設既要以文物科研為基礎，還需要從“修舊如舊、文化解讀”等方面將資源打造為高端商品。這樣的工作沒有國家的統一部署並進行相應的制度安排是不可能的。令人欣喜的是，文物繫統這方面的工作在2014年比較給力：住建部、文化部、國家文物局和財政部四部局共同發布了《關於切實加強中國傳統村落保護的指導意見》；隨後，國家文物局召開了傳統村落整體保護利用工作會議，明確了與城鎮化結合、加強文物保護和利用的具體方式。未來，如果在人事制度方面有所突破，使文物利用有更好的人力資源支持，那麼利用水平的提高就可盼可期了。
第二方面工作是制度性地做好規劃。規劃是兼顧全局性和前瞻性的工作宏觀指南，其對工作的價值可用“規劃科學是的效益、規劃失誤是的浪費”來概括。做好規劃，包括兩個方面：一是在文物工作以外的範圍，尤其是在城市總體規劃、國民經濟和社會發展五年規劃等具有總規性質的規劃中，使文物領域的重要工作目標成為約束性條件，且使相關重要位置和管制要求在城市總體規劃中成為一個圖層，從而使文物工作成為經濟社會發展尤其是新型城鎮化工作中統領全局並帶有前置決策意義的工作。二是如果在文物繫統內部的總體規劃和各類專項規劃中，以“讓文物說話”為行業創新方向，且在規劃中設置發展目標並配套項目，就可使“讓文物說話”前置性地、全局性地轉變為具體工作。在這種規劃中，有兩個方面的工作是需要加強的：①在文物繫統的相關規劃中，要充分體現文物利用的要求。相關發展目標和項目設置、工作程序等都要專門考慮讓“文物活起來、多說話”的要求，並在已有的大遺址等項目的規劃中修訂資金使用方案。②從多規融合層面促進文物保護和利用的相關規劃能真正前置性地進入決策範圍，能真正落地，即不僅要在各總規劃（如城市建設總體規劃）中設置文物圖層（類似重慶市的做法），也要在規劃的發展指標、考核指標和規劃配套項目中充分體現文物保護和利用的工作要求。
第三方面工作是完善配套機制，確保利益相關者總體獲益，避免“上有政策，下有對策”。配套機制是協調利益相關者利益並使政策“接地氣”的關鍵。對於一項重要改革，沒有同步地改革配套機制，就難以改到位，甚至改不動。國家公園體制建設試點改革方案，就用大量的篇幅說明了配套機制應如何構建。對於橫跨可移動文物和不可移動文物、涉及物質遺產和非物質遺產的文物繫統來說，做好配套改革工作就更為必要。
文物繫統隻要做好這三方面工作，就可能強化合理利用、豐富文物利用方式、提高資金利用效率、豐富文物對城鎮化轉型的作用方式、豐富文物與人民群眾的關聯，就可能使文物相關利用程度和水平成為生活質量的重要標志，在2008年博物館全面免費開放後掀起文博單位“三貼近”的又一個高潮，使更多人的中國夢更有中國味。
四隻有配套改革纔能改得動、改到位
所有這些舉措，都需要配套改革、形成使主要利益相關者不受損的機制纔能真正落實。以往，很多繫統都出現過“改革率先、未盡全力”的情況，主要原因就是配套機制沒有全面改革、既得利益結構難以調整、既有發展軌道沒有打破，從而形成“上有政策，下有對策”或者“船大難掉頭”的慣性發展局面。過去的一年多，文物繫統在這些方面的新舉措頗多，如推進了以項目審批制度綜合改革為突破口的各項改革：不僅以文保工程項目審批綜合改革帶動了其他方面的改革，還公布了國家文物局文物行政審批事項新版目錄，做好了取消和下放管理層級行政審批項目的落實和銜接工作，也同步推進了政府購買服務改革，確定了文物部門向社會購買服務目錄，建立健全了政府購買服務工作機制和工作流程。隻有這種成龍配套的改革，纔可能真正改得動、改到位。
除了文物繫統已經推進的這些改革，如果按“實現中國夢、讓文物活起來、促進新型城鎮化”這樣的高標準來要求，從文化遺產事業這個平臺來看，還有諸多領域存在其他領域的管理通病，甚至有一些領域已經比多數行業的改革慢了半拍。可以按這樣的邏輯線索來整理這樣的領域：在新型城鎮化中讓文物活起來，意味著管理方式要創新；通過改善管理，可使文物更全面地參與城鎮化進程，更大地發揮其對經濟社會發展的貢獻；而在國家全面深化改革背景下，以往管理中的有空白、不配套和不精細等問題都需要得到制度層面的彌補；這些制度缺陷或制度建設不足，涉及事業發展的許多方面；體制改革和機制創新必須確定優先序、抓大放小，隻有這樣纔能使改革的正能量及時體現出來；哪些制度重要呢？顯然，行業發展的方方面面都要涉及的、影響核心資源使用方式的制度就是重要的。這些方面的制度改革就是響應《決定》的當務之急。全域性影響行業發展並在核心資源的使用方式和效率上起到決定性作用的制度，可歸為三類：①管人的制度；②管錢的制度；③管權的制度。按高標準來看，目前文物繫統這些方面的制度建設有諸多不足。
管人的制度需要銜接大勢並改變一些地方“安全就是一切”的工作慣性：在文物繫統的工作績效考核中，項目設置（體現在考核指標上）和考核辦法應與時俱進。首先就是要推動開放。諸多文物在完成修繕及科研任務後，理應盡快向公眾開放，以彰顯其教育功能。這就需要從文物管理機構的考核指標方面加強利用相關指標的設置。在2014年讓文物“活起來、多說話”的大背景下，這種考核項目的調整就尤顯必要。從文物繫統目前存在的問題看，在日常考核中，增加文物繫統外相關項目的設置個數及其權重、增加文物利用相關指標的設置個數及其權重、引入考慮投入產出比的效率指標，是目前需要也可以做到的三個方面。做好這三個方面的工作並常規地引入第三方評估，既有利於文物繫統與經濟社會發展的大局互動，也有利於文物繫統完善自身的精細化管理。
管錢的制度需要在規範資金使用辦法的同時，提高資金的使用效率。以大遺址項目為例，需要調整中央財政資金投入結構，向土地征收、權利補償和日常管護支出傾斜，並加強地方政府的財政預算管理。具體措施包括以下五個方面：①設立中央財政遺址土地征收專項資金，為預防性保護提供補助支持。制定遺址土地征收評估與資金管理辦法，對遺址土地進行分類評估。②設立中央財政遺址保護權利補償資金，為混合性保護提供補助支持。制定遺址規劃限制措施相應補償評估與標準，對遺址周邊居民生產生活影響損失進行彌補。③設立中央財政遺址日常管護專項補助經費，為遺址日常巡護、監測提供補助支持。制定遺址日常巡查評估工作準則，與遺址監測管理、修繕工程建立聯繫。④加強地方政府財政預算管理，硬化公共預算，避免盲目上馬集中展示式大遺址保護項目。⑤細化有關社會資金投入大遺址保護展示的管理規定。對特許經營、租賃、合營、購買服務的範圍、程序加以明確，為監管提供依據。
管權的制度從不可移動文物確權入手，使文物繫統能及時跟上宏觀改革。確權是文物被《文物保護法》依法保護的基礎。隻有確權，纔能落實文物保護利用的責任主體並開展相關工作。因此，文物產權確權是文物產權管理制度的首要環節。但多年來，中國在這方面的工作機制一直缺失。在國家即將於2015年3月開展不動產登記的情況下，文物繫統如果不在相關配套機制建設上迎頭趕上，就可能因為這方面的工作漏洞在未來工作中處於被動。完善確權機制，是“十三五”期間文物繫統在“管權”的制度上填補空白的當務之急。為此，建議采取以下三個方面具體措施：①明確文物保護單位產權的國有公共財產屬性；②清晰界定不同類型文物保護單位的產權屬性，並積極參與全國不動產統一登記；③建立文物保護單位資產管理體繫。
完善其他的配套機制，可使工作重點易於與群眾的關注點、興趣點結合起來，使文物工作在行政資源投入上盡量供需相稱，如《決定》要求“建立群眾評價和反饋機制，推動文化惠民項目與群眾文化需求有效對接”，文物繫統也明確“要增強開放意識，打開公共視野、合作共事、面向社會、利用社會資源這四扇窗”。隻有這樣，纔能使文物行業說出人民群眾喜歡聽也聽得懂的話，纔能使文物真正活起來甚至火起來。
對文物繫統的工作人員來說，顯然，面對改革，應該持這樣一種態度：“隻想與你深發展”，在全面深化改革的制度完善中，讓文物在人民群眾眼中、心中活起來，從而使文物繫統與人民群眾建立更深的情感聯繫。這纔是文化遺產事業發展的“新常態”。
後，需要說明的是，作為以“第三隻眼”看文物繫統的藍皮書課題組，對藍皮書的願景是：在服務於文化遺產強國建設時，既能提出從全局而言的政策建議，也能為文物繫統的領導決策提供參考依據，還能描繪國家經濟社會發展大局中的文化遺產事業未來願景——這本身就是一個“文化遺產強國夢”。作為親身參與文化遺產強國建設的藍皮書課題組，在第六本藍皮書付梓之際，的願望就是——希望夢想早日成真。
國務院發展研究中心
中國文化遺產研究院文化遺產藍皮書課題組
2014年12月

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