目錄

前言

    經濟外交是基於國際經濟合作需要而產生的一種外交形式，是區域國際合作的重要內容，因此也是國際關繫研究的一個重要領域。經濟外交在當下以“發展為要務”、致力於大國和平崛起的中國具有特殊重要的全局意義，不僅是國家總體外交的重要組成部分，更是像廣東這樣的省級次國家區域在中央授權外交下履行職責使命的核心任務。廣東作為中國兩千多年來未曾中斷過海上貿易的省域，以及在改革開放大潮中崛起的中國經濟大省、對外經貿大省，其省域經濟外交實踐在全國標杆性和示範價值。在中央共建“一帶一路”賦予省域對外經貿合作更好國際環境、更大參與舞臺、更高目標要求等時代背景下，集成研究廣東省域經濟外交的實踐模式、形勢機遇、短板不足和應對方案，不僅為廣東自身所亟需，而且能為全國省域提供有益的鏡鋻指引。因此，在國際關繫領域開展“一帶一路”背景下廣東省域經濟外交推進研究，具有重大的現實意義。

    本書以國際關繫理論為研究視角，采用參與式和混合式研究方法，基於文獻研究、田野調查、權威訪談等手段，獲取了較為充分翔實權威的手資料，並運用這些翔實權威資料對“先行一步”的廣東省域經濟外交探索實踐進行了新的梳理、總結和解讀，並以共建“一帶一路”為宏大背景，深入分析其在新時代所面臨的機遇、存在的不足及深層的原因，提出深入推進的路徑方法和“四梁八柱”舉措，進而研究央省關繫的良性互動問題。本書的研究目的是試圖以廣東為例開展“麻雀解剖式”的實證集成研究，探討建構具有共性規律的中國省域經濟外交理論圖譜和實踐範式。

    本書結合中國特殊的國情語境、省域對外經貿合作的現實重要性以及當前學界研究趨向等綜合因素，認為導入省域經濟外交這一概念適逢其時、很有必要，將有利於強化其工作導向、政治經濟屬性和推進合力。本書對省域經濟外交的基本原理展開研究探討，認為在中國作為單一制國家的結構形式下，省域經濟外交推進的合法性來自中央授權，展開的程度和深度取決於中央授權、國際變局、自身需要三組關繫的互動變化，根本是在符合國家政治制度、根本利益和中央外交有限授權的框架下，根據既有利於國家整體利益、也順應國際大勢、又有利於省域自身發展等核心目標，在通盤綜合考量的基礎上扎實作為、奮發有為，努力實現央省利益。在繫統研究基礎上，本書概括提出廣東省域經濟外交“三個主動適應”模式，認為從某種程度上講，“三個主動適應”是貫穿其全過程各方面的一條邏輯主線，也是明顯的特征和突出的經驗。縱觀廣東近40年實踐，凡是“三個主動適應”落實得好，省域經濟外交推進就又好又快；凡是“三個主動適應”落實得還不夠果敢有力，省域經濟外交就會陷入展開相對緩慢的平臺期。在中央以共建“一帶一路”開創主動引領外交新格局、對省域深度參與作出更大授權等機遇背景下，同國內外形勢要求與好相比，新時代廣東省域經濟外交仍存在不少短板和不足，主要原因還是高水平主動適應仍然不夠，尤其是在主動適應中央政策調整及應對一些新問題新挑戰等方面的能力水平和果敢擔當也還尚存不足。

    本書後分析了廣東省域經濟外交實踐總體上產生的三方面輻射效應：一是豐富了省域經濟外交開展的維度；二是彰顯了省域經濟外交轉型的路徑與方向；三是促進了中央頂層設計下央省對外互動關繫的民主化科學化。廣東實踐也面臨一些新挑戰，既有來自其自身開拓進取、銳氣擔當還不太夠等制約，同時也對中央展開更加積極有效的授權支持提出了新要求。這需要央省層面更加默契、更為高效展開互動合作，一方面要求廣東進一步強化使命擔當，切實履行中央賦予的職責使命，始終保持“舍我其誰”“功成必定有我”的果敢魄力，敢闖敢試、敢為人先，持續引領潮流；另一方面也需要國家層面給予更多授權、支持和指導，破解單一制國家結構形式下省域經濟外交推進的主動性獨立性等空間問題。

    本書的主要創新點有：一是在理論上，引入國際關繫理論的視角分析省域對外經貿合作，集成搭建其與“一帶一路”相互作用的理論框架和實踐範式，這在國內的類似研究中仍不多見。二是在實踐上，作者利用工作便利獲取豐富繫統的手權威資料，這些硬件是大多數實際研究者所不具備的。三是在成果上，運用翔實權威資料對廣東實踐的演進、經驗、形勢、不足等進行了新的梳理解讀，這種集成研究成果目前仍然不多。本書創新提出並繫統闡明省域經濟外交概念及其運行原理、“一帶一路”倡議與其高度關聯、“三個主動適應”模式、“五個力不足”論斷、“四梁八柱”應對方案等成果，對豐富學界類似研究起到拋磚引玉的作用。

章 導論

省域經濟外交在當今中國是一個客觀存在，但學界一直還沒有將其上升到國際關繫領域的理論層次加以繫統闡釋研究。本章主要是基於為什麼以廣東為例展開省域經濟外交研究，怎麼樣展開研究等問題，深入闡述本書研究的背景、問題和思路，共分為四節。節分析了本書研究的緣起與現實理論意義，開門見山提出了本書研究的問題意識；第二節對本書研究涉及的若干核心概念進行了界定，力求研究的邊界範疇更加精確；第三節對現有研究文獻進行綜述，主要是回顧梳理本研究相關研究成果現狀，找準現有研究的前沿，從而為本書在現有基礎上再進一步深化研究奠定基礎；第四節提出本書研究的主要內容、框架結構、主要創新與不足。

節 研究緣起與意義

一、研究緣起

    中國在全球的強勢崛起，是20世紀後半葉以來世界格局體繫中重大的地緣政治經濟事件。截至2018年底，中國已經為世界第二大經濟體、制造業大國、貨物貿易大國、商品消費第二大國、外資流入第二大國，外彙儲備連續多年位居世界，對世界經濟增長貢獻率多年連續超過30%，超過美區和日本貢獻率的總和，在世界政經格局中具有舉足輕重的地位。現在，無論是大國或小國、富國或窮國、亞洲或歐洲，都在傾聽中國的聲音，這也標志著中國處於世界經濟舞臺中心的地位已經得到世界公認。英國學者馬丁·雅克驚嘆說：“中國的崛起將改變的不僅僅是世界經濟格局，還將徹底動搖我們的思維和生活方式。”在中國近40年來從危難中奮勇崛起的偉大征程中，聚力發展為要務，始終打開國門搞建設，漸次展開、有力有序推進以服務對外開放與國際經貿合作為主要內容的經濟外交，是其創造出令世界刮目相看奇跡的重要法寶和強大引擎。

    經濟外交在本質上是為國家的經濟建設和社會進步服務的，在當今中國具有特殊重要的全局意義。中國改革開放總設計師鄧小平指出：“對外經濟開放，這不是短期的政策，是個長期的政策，至少五十年到七十年不會變。”1978年以來，中國基於對歷史發展大勢、歷史變革時機的深刻洞察和把握，果斷作出實行改革開放的歷史性決策，把黨和國家中心任務轉入以經濟建設為中心，推動包括對外工作在內的黨和國家一切工作都圍繞這個中心開展。在這樣的格局背景下，以服務經濟社會發展為主要目標手段的經濟外交在中國外交“總盤子”中所扮演的角色越來越重要，不僅成為中國總體外交的重要組成部分，更成為像廣東這樣的省級區域在中央外交授權下履行職責的核心任務。尤其在中國立足構建全球新秩序提出“一帶一路”倡議的宏大背景下，省域經濟外交被推上更加深度參與的歷史舞臺，所獲得的中央授權更多、承當的使命更光榮，面臨的機遇挑戰也更重大，更好主動適應並扎實推進這項工作顯得愈為緊迫而重要。

    國際交往是生產力發展的必然結果，兩者是相互影響制約的關繫，生產力的發展能促進交往，交往的範圍對生產力的發展也有反作用。廣東作為中國省級次國家區域，20世紀以來於中央授權之下在全國率先改革開放，創造性地實行特殊政策和靈活措施，由原來比較落後的邊陲農業省份崛起成為中國經濟大省、對外經貿大省，既是中國經濟外交堅定的踐行者，也是實在的受益者。1978年廣東經濟總量位居上海、江蘇、遼寧、山東之後列全國第五位，1980年起先後超過遼寧、上海（1982年）、山東（1988年）、江蘇（1989年），之後一直穩居全國首位。2018年，廣東經濟總量9.7，連續30年穩居全國位；外貿進出口總額超1，約占全國1/4。如果放在全球範圍內，廣東經濟總量堪稱“大可敵國”。按照2018年10月IMF發布的當年GDP前20強經濟體預測，廣東經濟總量已經超過西班牙、澳大利亞、俄羅斯等國家，直逼韓國，相當於是目前世界上的第13大經濟體。總體上，廣東省域經濟外交在全國探索早、基礎牢，所承當的使命任務重，面臨的形勢挑戰也很突出，在全國有標杆性和示範價值。一是中央政府不斷授權壓擔。黨的十八大特別是共建“一帶一路”以來，中國在推動對外開放從過去由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變的大格局下，再度授權廣東先行先試、為全國探路。特別是在改革開放40周年之際，習近平總書記於2018年多次對廣東工作發表重要講話、作出重要指示批示，賦予廣東一繫列新使命新任務。二是國際形勢持續“倒逼”。廣東經濟深度融入全球體繫，世界百年未有之大變局對其形成的不確定性衝擊有增無減，應對中美經貿摩擦、甩掉核心技術及設備“卡脖子”、推進高水平“引進來”“走出去”、提高開放型經濟附加值競爭力等，都成為當前廣東躲不過繞不開且直接關乎其經濟安全和前途命運的關鍵問題。三是自身具有強烈的內在轉型需求。由於廣東開放型經濟在全國構建早、體量、面臨的“雙重擠壓”為突出，自身轉型發展的任務很重，在新常態下深入推進經濟外交拓展新局的內生性更強。

    綜上，無論是在“一帶一路”背景下更好貫徹落實習近平總書記和黨中央的部署要求，更好適應國際形勢急劇變化，還是更好推動其自身“巨無霸型”開放經濟體轉型升級，掌控區域發展主動權，廣東都有扎實推進經濟外交各領域工作爬坡越坎、開創新局的強大內生動力，對廣東立足新時代重整行裝再出發提出新的更高要求。因此，基於新歷史特點“麻雀解剖式”實證研究廣東省域經濟外交實踐啟示，梳理凝煉其面臨的形勢挑戰及存在的短板不足，提出面向未來、行穩致遠的更好應對方案，並以此建構中國省域經濟外交的理論圖譜和實踐範式，不僅為廣東所亟需，而且能對全國兄弟省域經濟外交推進產生輻射引領效應。

二、研究意義

本書所開展的是一項實證綜合研究，既有實踐方面的求索，又有學理方面的追求，更具現實的指導意義。本書以國際關繫理論為視角，以廣東探索實踐為基礎，以“一帶一路”實施為背景，突出問題導向和目標導向，著力建構省域經濟外交的理論圖譜與實踐範式，具有重要的現實意義與理論意義。

   （一）現實意義

    現實的意義，就是可以為新形勢下廣東乃至全國省域火熱推進的經濟外交實踐提供指引。經濟外交在當下以“發展為要務”、致力於大國和平崛起的中國之重要性不言而喻，對省域尤其重要，是其對外工作“大盤子”中的主要職責、核心任務，在工作全局中具有突出重要位置。1978年中國改革開放特別是2013年底“一帶一路”倡議施行以來，廣東以“三個主動適應”為模式特征的經濟外交扎實推進、功能充分發揮，生動詮釋了其牽引對外開放全局的蓬勃生機和廣闊前景，也一直在引領全國潮流。這是一個漸次展開、逐步推進的過程，也是一個結合中央授權和自身需求變化不斷拓展提升的過程。隨著中國特色社會主義進入新時代，廣東省域經濟外交也面臨一繫列新形勢新挑戰，尋求取得更大突破的內生動力趨強；加上廣東作為中國改革開放排頭兵、先行地、實驗區，有義務也有能力繼續先行先試、率先成功轉型，更好為全國新時代高水平對外開放探路領航。基於此，廣東省域經濟外交形成了哪些經驗，當前面臨哪些形勢和問題，深層原因是什麼，有哪些更好解決方案？這些問題都比較現實地擺在實際工作者面前。

    尤其值得關注的是，廣東省域經濟外交的創新實踐和艱辛探索，在新形勢下已跳出一省一域的地理範疇，具備全國全局的共性示範價值。為突出的一點，就是廣東作為中國的一個省級單位，在外交事權在中央的大格局下，如何在應對破解新挑戰新問題中既不越位又不缺位且擔當作為，這在中國沒有先例，也沒有經驗可循，這就需要廣東在國家層面的授權支持下探索提出更好應對方案。實際上，就中國而言，不僅廣東省域經濟外交面臨深刻的轉型問題，沿海開放大省江蘇、浙江、山東等也面臨同樣的問題。特別是在新形勢下，中央授權省域更深度參與“一帶一路”建設，更好推進以規則等制度型開放為重點的新一輪高水平對外開放，其本身就有探索破解這一現實命題的共同需求，而廣東經驗可以成為全國其他省域的一個學習參照。

    （二）理論意義

    一是加強以國際關繫理論視角考察省域對外開放及國際經貿合作的研究。中國雖然作為一個中央集權管理的單一制國家，但省域政權也有大量的對外活動，怎樣從學理層面把這些實踐梳理闡述出來，這在學術上是一個很大的創新，是學界敘述好中國自信、中國道路等方面一個很好探討的話題。

二是創新深化對省域經濟外交核心實踐啟示的研究。本書立足於此，聚焦提出省域經濟外交概念及其“三個主動適應”的實踐模式，並從理論實踐等維度展開深入探討，建構其內在運行機理和推進邏輯，將在一定程度上對此問題的學理研究起到補充和豐富的作用。

三是豐富“一帶一路”倡議與省域經濟外交的互動關聯研究。“一帶一路”倡議開啟了中國更主動外交的新實踐，但近年來探討省域在“一帶一路”建設中參與互動及其作用機制的研究成果仍然有限，本書將以國際關繫理論為基礎，把省域經濟外交置於“一帶一路”建設的宏大時代背景下進行互動關聯研究，以期對新時代省域經濟外交探索實踐起到更好指引支撐作用。

四是豐富省域經濟外交的理論研究。本書嘗試借鋻國際關繫理論中的次國家政府外交理論、世界體繫論，以及政治經濟學的中央與地方關繫理論等為基礎理論，集成建構省域經濟外交理論圖譜，具有一定的學術價值。而且結合了中國對外經貿大省廣東這一實證案例，搭建省域經濟外交與“一帶一路”倡議相互作用的理論框架，研究並總結其在新時代中國開放型經濟新體制構建、全面開放新格局形成等方面的功能作用，以及在實現中國參與國際制度規則制定、增強國際體繫話語權影響力的實現路徑，為中國經濟外交深入推進提供理論依據和方法。

第二節 核心概念界定

一、經濟外交及其種類界定

關於經濟外交（Economic Diplomacy）這個詞，早見諸於日本政府1957年發表的《外交藍皮書》中。西方國家使用經濟外交一詞比較晚，主要是西方學者不太願意在外交前面加上限定詞，認為外交的政治屬性不可分割，但總體上傾向於把經濟外交作為維護國家安全和政治利益的手段。在中國改革開放以來以經濟建設為中心任務的大格局下，包含經濟和外交兩層涵義、以服務對外開放為主要內容的經濟外交，順應時代大勢被逐步廣泛踐行並走向歷史前臺。經濟是外交的基礎，一個國家的外交根本的是實現本國的國家利益。列寧曾經說過，“我國的內外政策歸根結底是由我國統治階級的經濟利益和經濟地位所決定的。”經濟外交的重要目標之一就是維護國家利益，它比其他外交分支能更直接地圍繞1978年黨的十一屆三中全會確定的黨和國家以經濟建設為中心的戰略目標發揮作用，更直接地服務於我國的經濟發展；因此，它在圍繞黨和國家中心工作（經濟建設）而展開的總體外交中占有非常重要的地位。在新形勢下，經濟外交作為外交工作服務國內發展的直接體現，其深入推進事關全局，對提高我國開放型經濟水平、提升我國在世界經濟領域話語權、推動與各國關繫的發展，以及對營造更加於我有利的外部環境，更好服務於實現“兩個一百年”奮鬥目標具要重要意義。

當前，學界關於經濟外交形成了一批研究成果，但由於對經濟和外交之間關繫的不同定位，對經濟外交的概念界定、種類等問題仍存在爭論。其中，魯毅等在《外交學概論》一書中認為，經濟外交有兩種不同的涵義和性質，種為利用經濟手段達到特定政治目的或對外戰略意圖；第二種在對外關繫中著重發展同各國的經濟聯繫，以發展本國經濟並通過外交手段處理經濟事務。周永生在《經濟外交》一書中認為，經濟外交的特點在於經濟性，具有經濟因素的外交都可以看作經濟外交；具體來說，一是以經濟利益為目的的外交，二是以經濟力量為手段或依托的外交。何傳添在《東盟經濟外交研究》一文中認為，經濟全球化是當今各國開展經濟外交的時代背景，實現國家利益化是開展經濟外交的根本目標。趙可金在《非傳統外交導論》中認為，所謂經濟外交，不過是外交在經濟領域中的拓展，是外交主體為執行特定的外交政策，以和平方式處理彼此間經濟領域中出現的摩擦與紛爭的活動。學界認為，經濟外交由來已久，是一個理論落後於實踐的範疇。在中國的春秋戰國時期，盡管沒有經濟外交的說法，但當時諸侯各國的經濟外交行為已較為普遍，形式也多種多樣，比如各國之前的、納貢、援助、謀取經濟利益等；近代以來，西方列強采取的通商外外交等眾多謀取原料來源和銷售市場等行為，從根本上講就是經濟外交。二戰後，隨著經濟全球化的深入發展，經濟問題在外交中占有的比重越來越大，經濟外交成為外交活動的重要內容。1978年中國改革開放以來，中國改變政治掛帥的思路，開始強調政治為經濟服務，政治與經濟並重，經濟外交的重要性開始顯現。隨著改革開放的深入，中國經濟外交在內涵和外延上不斷擴展，在總體外交工作中的地位不斷提升。比如，外交部繼2012年成立國際經濟司後，在2013年12月成立“國際經濟金融咨詢委員會”，以加強經濟外交工作。

學界總體認為，經濟外交這一現像的出現，反映了經濟因素在外交領域、國際關繫領域中的作用日益重要。關於經濟外交的種類，如果按照使用方式和手段的性質劃分，可以分為經濟合作外交、對外援助外交和經濟制裁外交三種。其中經濟合作外交是經濟外交重要的方式，是基於國際經濟合作需要產生的一種外交形式，是一種建立在雙方利益均沾基礎上的外交，是為了開展和促進國際經濟合作制定和實行的對外交往政策與活動，一般通過國內立法、國際協定與合作項目進行。關於經濟合作外交的具體經濟目標，發展中國家注重引進和利用先進技術、國際資金、先進的管理方式、國際人纔等，發達國家的側重點則在於利用對方國家的市場、資源等。

由於學界對經濟外交的定義仍存在較大爭議，形成高度共識尚需時日，本書在此無意也無力開展此項工作。為本項研究開展的需要並綜合各方面研究，本書把經濟外交的概念界定為：相關對外交往主體，包括國家與國家之間以及國家內部的各個地區之間、區域之間，為了實現其自身既定預期目標，所采取的各種國際經貿合作交往行為及手段的總稱；這些行為及手段，既包括促進外經貿發展、招商引資、企業“走出去”、國際產能合作等，也包括相應的機構設置、相關的政策出臺等。同時為了研究的便利，本書在國家與國家之間經濟外交的種類界定方面，與當前學界的研究共識保持一致，即為經濟合作外交、對外援助外交及經濟制裁外交三大類；國家內部的各個地區之間、區域之間經濟外交的種類界定方面，將在下文予以闡述。

二、省域經濟外交及其種類

根據中國現行憲法規定，中國一級地方行政區域是省、自治區、直轄市（第30條），以及特別行政區。因此，省級區域指的就是中國一級地方行政區域。本書所強調的省域指的就是大陸範圍的省、自治區、直轄市這一層級的地方行政區域。本書之所以提出並運用省域經濟外交這一概念，正是結合中國特殊的國情語境、省域對外經貿合作的現實重要性以及當前學界研究趨向等綜合因素，為更好強化其工作導向、政治經濟屬性和推進合力而導入。

從傳統或狹義的角度而言，外交是以主權國家為主體，是一國維護本國利益及實施對外政策的重要手段。隨著全球化和信息化使得主權存在的時空正發生變化，傳統外交所定義的概念、功能和機制必將隨之變化，特別是外交的實施方式正在發生重大變革。以省域政府為代表的次國家政府行為體正以日益積極的姿態參與到了國際事務當中，成為國際體繫的重要參與者和競爭者，也受到國內外學界越來越多的關注。本書所強調的省域經濟外交，就是基於外交的廣義概念並運用次國家政府外交理論，對省域對外經貿合作等相關工作的泛化表述，是經濟外交在省域層面的體現。

就中國作為高度單一制國家的特殊國情語境而言，省域作為中國治理體繫的基干和非主權的次國家行為體，其開展對外交往的合法性來自中央政府的授權，是國家總體外交的重要組成部分，其對外行為從傳統角度也多被表述為外事工作。但無論采用哪種表述，省域黨委政府繫統承擔大量的對外工作都一直為不爭的現實狀態而客觀存在，總體上分為兩大塊：是堅決服從中央政府的領導、為國家總體外交大局服務；第二是在完成中央所賦予的全局性任務之外，其核心工作是緊扣圍繞促進地方經濟發展這一大局，統籌謀劃和務實推進地方與國外的經貿交流與合作，為省域更好完成以經濟建設為中心這一頭號目標任務而扎實發揮職能作用。基於中國特殊國情語境的這一總體分工部署，決定了省域對外交往的職責範疇，省域對外工作的主攻方向就是在中央頂層設計和授權之下扎實做好對外經貿工作，這也決定了省域經濟外交的現實重要性。

    實際上，自中國改革開放特別是近些年來，伴隨著中國東部沿海部分省域經濟總量持續增大以及人員國際往來日益密切，省域承擔並開展了大量的對外交往事務，在新形勢下拓展對外交往廣度深度的內在需求也愈加迫切，對包括經濟外交在內的對外交往體繫提出新的更高要求，以更好服務經濟社會發展大局。中央也根據實際情況，有序擴大了對省域授權外交的深度廣度，以期更好實現央地共同利益化。比如2012年以來，中央大力推動中美省州和城市間經貿合作，中方25個省市與美國7個州市分別建立中美省州貿易投資合作工作組，調動雙方深入推進經貿合作積極性；此後，地方合作被逐步上升為中外合作新機制。在共建“一帶一路”總體安排中，國家也授權省域及骨干城市深度參與，這自然要求地方充分發揮其對外職能，主動推動對外經貿交流與合作。

根據現實狀況，一些學者對經濟外交的實施主體進行了拓展研究，認為隨著以跨國企業為主要推力的經濟全球化深入發展，許多次國家行為體在國際經濟交往當中的作用越來越大，如果隻關注國家行為體的傳統類型經濟外交已不符合實際狀況。鋻於經濟外交的實施主體已不僅僅局限於國家政府行為體，包括省域政權在內的次國家政府行為體也可以為實施主體，學界對省域經濟外交的合法性開展了初步研究。其中，尼古拉斯•貝恩（Nicholas Bayne）和斯蒂芬•伍洛克（Stephen W