了得網經濟_公共預算：權力、體制與文化

內容簡介

20世紀末，政府公共預算從中央集權管理逐步過渡到地方預算自主，政府各部門的主體地位和利益訴求得以凸顯。在這個背景下，公共預算過程的程序化、規範化、民主化提出了很高的要求。本書從政治和文化兩個維度，以中國直轄市A市為案例分析對像，對該市的預算過程進行分析，揭示了中國地方政府預算過程和程序政治的結構及特征、政治權力運行情況和預算改革情況，判斷了中國地方政府預算政治的整體運行實效。

作者簡介

欒曉峰，漢族，北京師範大學管理學博士，中共山東省委黨校管理學部講師。主要研究領域為公共財政與社會組織發展。近年來主持國家社科基金一般項目1項，省社科規劃基金項目2項，省部級課題1項，在《中國特色社會主義研究》、《求是文稿》、《理論學刊》、《新視野》、《社團管理研究》、《中國浦東干部學院學報》等CSSCI期刊、全國中文核心期刊和省級刊物發表學術論文10餘篇。

第1章導論／1
1.1問題的提出／1
1.2國內外研究現狀分析／5
1.3本書框架結構與內容／13
1.4本書研究方法／15
1.5本書可行性分析／16
第2章A市公共預算編制過程與環境／17
2.1中國地方政府公共預算制度沿革回顧／17
2.2部門預算的概念框架／22
2.3A市公共預算編制程序的變革／24
2.4A市預算環境分析／30
小結：預算環境中的連環反應及影響／37
第3章預算決策者：黨政領導層的角色及權力／40
3.1A市公共預算權力結構框架／41第1章導論／1

1.1問題的提出／1

1.2國內外研究現狀分析／5

1.3本書框架結構與內容／13

1.4本書研究方法／15

1.5本書可行性分析／16

第2章A市公共預算編制過程與環境／17

2.1中國地方政府公共預算制度沿革回顧／17

2.2部門預算的概念框架／22

2.3A市公共預算編制程序的變革／24

2.4A市預算環境分析／30

小結：預算環境中的連環反應及影響／37

第3章預算決策者：黨政領導層的角色及權力／40

3.1A市公共預算權力結構框架／41

3.2政黨與政府組織同構理論／42

3.3市委的角色及其預算權力關繫／44

3.4部門黨組：部門的地盤我做主／49

小結：“黨統政行”的預算決策模式／53

第4章預算控制者：財政局的角色及權力／56

4.1A市財政局的內設預算機構及其職能／57

4.2預算收入與支出的控制與平衡能力／59

4.3資金分配的控制能力／64

4.4項目庫：將“豆腐預算”變成“鐵預算”／66

4.5預算評審：預算控制的**道閘門／71

4.6立場衝突：財政局長的兩難角色／75

小結：威權、分權與財政部門的控制權／78

第5章預算申請者：支出部門的角色及權力／80

5.1利益**化”的預算申請者／80

5.2現實中的三種角色／83

5.3支出部門手中的“王牌”／86

小結：軟硬兼施的支出部門／92

第6章預算協調與監督：預算相關部門之間的關繫分析／93

6.1財政局與“準預算部門”的較真／94

6.2計劃與財政：是分還是合？／98

6.3部門計劃：預算“解碼”中的“兩張皮”／102

6.4行政監督：誰是真的“小偷”／104

小結：預算改革的“瓶頸”／110

第7章A市公共預算民主分析／111

7.1人大預算監督權的內容與現實／111

7.2公民參與預算的理論與現實／121

7.3政府賬本：預算民主的孵化器／125

7.4賬本民主“三部曲”／127

小結：預算民主是一種過程／129

第8章A市公共預算改革：文化理論的視角／130

8.1威爾達夫斯基的文化理論／130

8.2A市公共預算改革價值取向／135

小結：中國地方政府公共預算文化模型／150

第9章中國公共預算改革的歷史與展望／152

9.120世紀上半葉：公共預算的歷史與現實／152

9.2用之者舒：“暗箱”中的預算政治改革／153

9.3食之者寡：轉向服務型公共預算的改革／155

9.4理性公民社會中的預算民主博弈／158

小結／160

參考文獻／162

附錄一／170

附錄二／172

致謝／173

前言

序

《公共預算：權力、體制與文化》是一本專門研究我國地方政府公共預算政治的著作，是作者在其博士學位論文《我國地方政府公共預算政治研究》的基礎上修改而成的。作者是我在北京師範大學政府管理學院指導的博士。現在，作者對其博士論文進行修改，並以一部書稿的形式呈現給讀者，我感到非常高興。
作者的論文選題是我擬定的。公共財政是政府存續的命脈，關繫國家興衰。過去37年，中國經濟實現跨越式發展，在經濟轉型升級的過程中，建構起了與中國國情相適應的汲取型公共財政體繫。在這一強大的財政體繫支撐下，中央政府與各級地方政府纔能一次又一次地從容面對變革中產生的各種巨大挑戰。但對這樣一種財政體制，我們也深感憂慮，這種汲取型的公共財政體制使中央與地方的利益博弈愈發激烈。汲取型的公共財政體制使地方政府在應付區域發展的各種問題過程中日益捉襟見肘，而中央政府雖然汲取更多的財政資源，但在社會民生方面支出的壓力也逐步增加。以及保持經濟快速增長與成功轉型，以及在各級政府中分配財政收入，形成一種良性的財政收入分配體制，是當前中國政府在體制改革中必須面對的一個緊迫性問題。序

《公共預算：權力、體制與文化》是一本專門研究我國地方政府公共預算政治的著作，是作者在其博士學位論文《我國地方政府公共預算政治研究》的基礎上修改而成的。作者是我在北京師範大學政府管理學院指導的博士。現在，作者對其博士論文進行修改，並以一部書稿的形式呈現給讀者，我感到非常高興。

作者的論文選題是我擬定的。公共財政是政府存續的命脈，關繫國家興衰。過去37年，中國經濟實現跨越式發展，在經濟轉型升級的過程中，建構起了與中國國情相適應的汲取型公共財政體繫。在這一強大的財政體繫支撐下，中央政府與各級地方政府纔能一次又一次地從容面對變革中產生的各種巨大挑戰。但對這樣一種財政體制，我們也深感憂慮，這種汲取型的公共財政體制使中央與地方的利益博弈愈發激烈。汲取型的公共財政體制使地方政府在應付區域發展的各種問題過程中日益捉襟見肘，而中央政府雖然汲取更多的財政資源，但在社會民生方面支出的壓力也逐步增加。以及保持經濟快速增長與成功轉型，以及在各級政府中分配財政收入，形成一種良性的財政收入分配體制，是當前中國政府在體制改革中必須面對的一個緊迫性問題。

公共預算作為公共財政的預成性分配機制，公共財政分配的合理性或適宜性取決於公共財政體制。在經濟轉型升級與公共財政收入與支出壓力增強的前提下，各級地方政府的公共預算環境已經發生了根本性變化。要適應這些變化，保持公共財政的可持續性和配置的合理性或合乎社會結構轉型與變遷，公共預算體制的變革已在所難免。特別是近幾年來，在全國的兩會上，公共財政與公共預算體制改革一直是代表們和公眾關注的焦點，他們無不期盼中央與地方能夠建立起一個更為公平有效的財政分配機制，期盼公共預算的過程能夠更加公開透明。所以，從理論上看，公共預算體制改革的目標是科學化、規範性和民主化，但在中國政治體制環境下，這一目標的實現必然伴隨著其自身獨特的政治博弈過程。哪些體制性因素決定了公共預算分配？哪些權力安排會對公共預算安排產生影響？哪些價值觀念會影響公共預算改革發展的取向？中國公共預算民主化改革的方向走向何方？這些問題都需要從理論和實踐的層面進行繫統性的研究和分析。

事實已經表明，公共預算體制改革已不單純是一個技術層面的問題，在浩如煙海的報表和數字背後，必須抽絲剝繭般探尋利益分配的政治奧秘。所以，從政治的視角對中國公共預算獨特的分配過程進行剖析引起中國學術界的重視。這需要站在功能—結構主義的分析視角上去剖析公共預算分配的權力配置體繫，對其中的決策、協調、執行、監督各個部門及領導者、利益相關者的角色進行詳細地刻畫與分析，弄清這些部門與領導者在整個公共預算過程中的權能所在。通過構建一幅清晰的權力圖景，我們能更為清楚地明白我國公共預算體制的優勢與不足，其是否完全與我國的行政管理體制機制相匹配，以及在整個政府改革過程中公共預算的權力體繫應該如何調整與改善纔能跟上時代發展的步伐，纔能確保政府機制與子機制的協同，形成共振效應。

在中國，對這一問題的研究面臨著一個龐大的“行政黑箱”，即數據與資料的獲取會比較困難，但這並不能阻礙研究者探尋的步伐。行政公開透明是政府改革的趨勢，這為逐步揭開中國公共預算的政治過程提供了前提條件。研究需要學者們付出艱苦的努力，學者們必須腳踏實地深入中國政府的各個層級和職能部門進行深入調研和有效的理論建構，探尋中國政府公共預算政治過程的基本運行規律，為推動中國公共預算改革走向科學化、規範化、民主化提供理論支撐。

從當前的情況看，國內學界在做這方面的努力，並且因此形成了一些研究成果。但畢竟我們對公共預算政治的研究起步很晚，當前的多數研究還隻是從技術層面展開，從政治層面對中國公共預算過程進行理念建構與實踐分析仍然有很長的路要走。西方學者對公共預算政治過程的研究熱興起於20世紀60年代，這一問題仍然是當前的研究熱點。在半個世紀的研究過程中，西方學者站在西式政治制度的基礎上，對公共預算過程進行全面解構，研究的邏輯框架已建立，並豐富和發展起諸多的理論解釋工具。雖然我國的政治制度與西方不同，但西方學者廣闊而深邃的研究視野和理論建構的學術價值也可借鋻學習。特別是西方學者借助於文化理論這一範式來解構公共預算政治過程在東西方引起巨大的反響。文化理論有助於我們對研究公共預算過程的視角進行有效的聚焦，跳出那些紛繁復雜的數字報表和犬牙交錯的權力利益關繫，明智地將歷史形成的價值觀念、制度和規範、社會心理認知、傳統習慣、社會關繫網絡等這些文化變量作為解釋和勾勒公共預算博弈情景的各色筆調，使令人望而生畏或具有某種神秘色彩的公共預算過程鮮活地展現在人們面前。公共預算不僅是數字遊戲，更能準確地反映出一種社會制度下的集體偏好、既定的社會秩序，以及一種社會理想與美好期冀。

追尋著權力、體制與文化的線索，作者為此深入某政府相關部門進行了長時間的調研訪談，在廣泛閱讀國內外相關理論著述的基礎上，形成了一篇有價值的研究成果，現在將其出版，以饗讀者，相信其中的理論觀點能夠引起大家的共鳴並因此有所啟發。同時，也希望作者能繼續以科學的方法和技術路線對這一問題進行深入研究，爭取用更為豐碩的成果為中國公共財政體制改革助力。

楊冠瓊

2015年5月5日

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