如何理解大國治理

近十多年來，有關中國政治經濟的研究有兩方面文獻格外繁榮，一是財政分權，一是官員晉升，前者“管錢”，後者“管人”，涉及大國治理重要的兩個方面。
大國治理面臨的核心問題是，從中央政府的目標到地方政府的行動，中間存在著嚴重的信息不對稱，難以保證地方政府的行為符合中央政府的目標。在信息不對稱的情況下，需要設計相應的激勵機制保證地方政府官員實現中央政府的目標。具體的做法是，在“錢”的方面，讓地方政府決定支出的數量和結構；而在“人”的方面，將一些指標（比如經濟增長）與官員的考核與晉升掛鉤。這兩者是相互關聯的，地方政府官員在決定支出數量和結構時，會考慮如何有利於自己的職業生涯，而這又與他面對的激勵機制有關。其結果是，地方政府不遺餘力地追求地區的短期經濟增長，卻不重視民生投入。
然而，上述兩方面文獻均遇到一些瓶頸。在“人”這方面，中央政府也是由具體的人組成的，如何保證具體的人和各個部委的目標是符合社會的？即使存在一個化社會福利的中央計劃者，又如何保證這個計劃者具備有關社會福利目標的知識，以及將這個化目標作為可以實施的指標來考核地方官員？更進一步，中央給地方設定的激勵機制如何適用於差異巨大的地方的實際條件？比如說，不同地區的稟賦不一樣，有些地方隻適合於發展農業、旅遊業或者礦業，而這類產業如果要使從業人員致富，恰恰需要人少一些，因此，對於這些地區而言，經濟總量增長相對來說慢一些，人口流出一些，但剩下的勞動力人均收入卻更高。此外，如何更好地在官員任免上用對人？為了應對地區間的差異，如果差異化地實施激勵機制也是有成本的。一個替代的選擇是改進用人機制，不僅僅看一兩個指標。但用人機制如何改進本身就是值得研究的。
而在“錢”這方面遇到的一大挑戰就是如何設計一套適宜的財政體制，來提高財政資源的配置和使用效率。高琳的研究工作主要就是沿著央—地之間的財政關繫展開的。他的主要研究發現是，1994年分稅制之後，實際上從收入端來看，財政是更集權了，主要體現為預算內財政收入這方面，而支出端以及收入端的預算外收入卻是高度分權的。由此，他提出了“集權下的分權”這樣一個概念，認為分稅制改革之後，實際上，地方的財政自主度是下降的，並且進一步使得地方政府尋求預算外收入，在追求經濟增長的過程中一面擴大稅基，一面在既定的財政收入中壓縮民生支出。如果以財政自主度來度量，這個指標值的增加有利於公共服務提供效率的提升，從而獲得當地居民更高的滿意度評價。
高琳的研究觸及財政制度與大國治理的核心問題。在這方面文獻的積累中，仍然有一繫列疑問有待回答。近來，我常想，中國的財政分權常常被冠以“財政聯邦制”（fiscalfederalism），而當前中國的財政制度難以解決的核心問題是兩點。，如何讓地方政府行為符合當地居民的福利化。比如，如果地方政府的行為短期化，一方面過度舉債，投資建設大量缺乏回報的基礎設施來拉動短期經濟增長，另一方面在支出上不注重長期目標（壓縮在科教文衛等領域的民生支出），那麼，怎麼保障當地居民對此作出反應的選擇權？第二，如何應對地方政府的道德風險行為？比如說，既然地方政府被激勵去追求經濟增長，那麼，他就盡量擴大支出，然後，不惜借債也要增加投入，而不管這些投入在長期是不是有足夠的回報，是不是足以償還債務。地方官員的想法是，即使未來還不了債，他也離任了，而且還有中央政府幫他還。
我的看法是，真正的財政聯邦制不僅僅是讓地方政府有更大的財政自主權，而且，要讓地方政府更為負責（accountable）。一方面，從自下而上的角度來看，讓地方政府官員的任免更能夠反映當地居民的評價，而不僅是上級政府的評價。此外，還需要有更多的“用腳投票”，在人口更為自由的流動中，使得老百姓有權離開表現不好的地方，在此過程中加強地方間競爭，讓人民對於美好生活的向往更多更好地成為地方政府的追求。另一方面，從自上而下的角度來說，必須打破地方認為中央會為自己的債務買單的預期，而要做到這一點，未來必須加強對於地方政府融資的預算管理，同時，適度地允許地方政府的債務違約。
將高琳博士的研究放在“大國治理”的現實邏輯和未來走向中去看，更加能夠顯現出他的工作的意義和價值。他能夠多年堅持不懈地關注國家發展，盡一個學者的力量貢獻自己的智慧，實在難能可貴。如有越來越多的學人在此道路上共同努力，既為個人之幸，亦為國家之幸。
是為序。

陸銘2015年歲末於上海