了得網經濟_土地資源占補平衡制度創新研究

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內容簡介

《土地資源占補平衡制度創新研究》研究土地利用效率提升與建設用地指標配置，分析土地資源占補指標的價格與收益，進行建設用地指標占補平衡創新，研究土地資源占補平衡對新型城鎮化建設的影響，在不同領域進行土地資源占補平衡制度創新，建立種票制度、肥票制度、管票制度、推票制度、沼票制度、沙票制度、河票制度、政票制度、教育土地資源占補平衡制度等。同時研究土地資源占補平衡與發展權問題，對土地資源占補平衡進行評價，探討其發展趨勢。統籌耕地與建設用地指標，建立穩步增長的糧食總產量紅線。把土地資源占補平衡制度推廣到各領域，全面繫統地研究占補平衡制度。

目錄
**章土地利用效率提升與建設用地指標配置 1
**節土地資源占補平衡研究 1
一、土地資源占補平衡的研究背景 1
二、地票概念 2
三、地票研究綜述 4
四、其他研究 7
第二節城鄉建設用地指標配置 7
一、建設用地指標配置是城鄉土地比例的統籌 7
二、城鄉建設用地指標交易是典型的城鎮包圍鄉村的過程 7
三、從鄉村包圍城鎮到城鎮包圍鄉村 9
四、城鄉的布局分工更為簡單明確 10
第三節土地利用效率統籌配置建設用地指標 11
一、利用效率與建設用地指標的總量提升 11
二、地票幫助鄉村建設用地利用效率的提升 12
三、土地利用效率的城鄉差距 13
四、安置聚居點的土地再度利用 14
五、地票交易*終改變城鄉之間的土地用途布局 14
六、城鎮建設用地指標緊張 15
第二章土地資源占補指標的價格與收益 17
**節地票的價格 17
一、城鄉建設用地成本與指標的價格 17
二、地票與城鄉建設用地指標價格的關繫 18
三、鄉村建設用地指標價格的分類及價格 20
四、鄉村閑置建設用地復墾的動機分析 22
五、城鄉建設用地指標的價格關繫 23
六、地票與城鄉建設用地指標的價格的關繫推測 23
七、地票價格與城鎮建設用地指標的價格關繫 24
第二節土地資源占補指標的價格 25
一、土地資源占補指標價格的高低 25
二、土地資源占補指標價格的形成 27
三、影響土地資源占補指標價格的供給因素分析 27
四、影響土地需求的因素 29
五、地票推廣 29
六、降低土地資源占補指標持有者的失望感 33
第三節土地資源占補指標的收益 34
一、土地資源占補指標交易的資金收益 34
二、土地資源占補指標增加依賴產票制度創新 39
三、城市化中土地用途轉變成為收益增加的來源 42
四、城郊耕地的價值和作用 42
五、城市建設用地收益分配比例 44
第三章新型城鎮化建設用地指標占補平衡創新 45
**節建設用地與經濟結構轉型條件下城鎮化的物質基礎 45
一、土地資源占補平衡的全面推廣普及 45
二、轉型經濟的本質是城市對農村的同化 48
三、城鎮化的維度 49
第二節農民進城與土地資源占補指標進城的制度改進 50
一、發展權悖論要求農民與土地資源占補指標同步進城 50
二、土地資源占補平衡導致發展權不均衡的因素 51
三、理論創新和制度保障 52
第三節地票與土地指標的統籌 53
一、地票本質是城鄉建設用地資源交易 53
二、建設用地指標的統籌與流動 55
三、地票在建設用地指標統籌方面遇到挑戰 56
四、三類土地指標的統籌 57
五、三個城鎮化同步發展 58
第四節邊遠地區鄉村建設用地利用效率提升到城郊建設用地水平 61
一、建設用地參與土地城市化進程 61
二、鄉村建設用地利用效率提升到城鎮水準 62
三、實現城鄉建設用地的同等價格 63
四、純地票制度下鄉村交易市場賣地考慮 64
第四章土地資源占補平衡與新型城鎮化建設 67
**節帶著地票指標進城的新型城鎮化 67
一、進城人口在城鎮定居 67
二、地票制度鄉村建設用地指標進城 67
三、地票額度中拿出一定比例作為進城安置的建設用地指標 70
四、不完全的城鎮化與進城人口占地問題 72
第二節根據城市發展潛力制定土地資源占補指標交易額度 73
一、城市生長潛質分析 73
二、開放地票統籌範圍 75
三、擴展地票統籌的範圍挑戰 76
四、解決發展權悖論需要對不同潛質的城市制定不同的地票統籌區域 76
五、制定城市發展潛質與統籌城鄉面積對等的制度 78
第三節建設用地指標交易與地票制度的覆蓋面 79
一、城市發展潛力與新型城鎮化建設 79
二、建設用地指標供應模式 80
三、建設用地指標的成本 80
四、計劃經濟模式經營城市化操作不當 83
五、建設用地指標交易和資源流動一致 83
六、建立全國統一的建設用地指標的市場交易機制 85
七、地票成為**供地平臺 85
第五章不同領域土地資源占補平衡制度創新 88
**節土地資源占補平衡與土地流轉和規模經營 88
一、目前土地制度的變革困境 88
二、規模經營需要激勵機制設計 91
三、土地資源占補指標獎勵規模經營 92
第二節種票制度解決糧食安全背景下的留種權 93
一、種票制度設計的背景 93
二、種票制度設計思路 94
三、種票制度設計目標 97
四、保障措施和*終效果 97
第三節肥票制度試析 98
一、肥力水平成為制約糧食安全的重要因素之一 98
二、肥票制度思路 99
三、肥票制度的具體操作路徑 100
四、利益主體的利益損益 102
第四節管票制度試析 102
一、管理對耕地產量潛力的發掘 102
二、管理激勵制度試析 103
三、管票的悖論和問題 104
第五節推票制度試析 105
一、農業推廣的現狀與問題 105
二、農業推廣的激勵機制制約 106
三、農業推廣的激勵制度建設 107
第六節沼票制度 108
一、土地資源占補平衡籌集沼氣建設資金思路 108
二、沼票制度建設的實踐 109
三、存在問題 111
第七節風沙治理的土地資源占補平衡創新 111
一、沙票制度的背景 111
二、沙票制度的建立 112
三、利益分配 113
四、建設沙漠城市的土地解決對策 114
五、沙漠城市建設的制度創新 115
第八節河票制度試析 115
一、河道治理的問題 116
二、河票制度創新與對策 117
第九節三產融合下的微城鎮化政票制度試析 118
一、政票概念內涵 118
二、政票制度思路 119
三、鄉鎮合並產生土地資源占補指標交易實踐 120
四、政票制度實施要點 121
第十節教育土地資源占補平衡試析 122
一、教育土地資源占補平衡的特點 122
二、教育土地資源占補平衡設計的框架 123
第六章土地資源占補平衡與發展權 124
**節發展權歸屬研究 124
一、地票制度的本質是發展權交易 124
二、地票的三種不同用途 126
三、地票落地區域與復墾者進城區域的重合與差距 128
四、不同居民對地票發展速度的期望 130
五、地票留在鄉村的利益博弈 131
六、發展權補償價格 131
七、發展權問題亟待解決 132
八、發展權是地區的發展權還是當地居民的發展權 132
九、鄉村地區和當地居民的發展權 136
第二節權票制度補償鄉村未來城鎮化需要的建設用地指標 140
一、權票制度內涵 140
二、權票是對地票制度的補充設計 141
三、權票制度設計 142
四、權票與地票並行十分必要 146
第三節人的城鎮化速度隨著城鄉建設用地資源統籌利用而加快 148
一、城鎮建設用地的發展階段 148
二、城鎮化建設用地的快速置換發展階段 150
第七章土地資源占補平衡評價與發展 154
**節地票制度評價 154
一、地票作為指標的不足 154
二、地票制度對於土地流轉的價值 156
三、地票競爭試析 156
四、土地資源占補平衡創新的巨大價值 157
五、土地資源占補指標的集中居住促進作用 158
六、土地財富轉移的路徑優勢 161
七、地票與其他制度的比較 161
八、土地資源占補平衡本身的完善 163
九、土地資源占補平衡的增量改進與土地雙軌制的結束嘗試 163
第二節地票發展試析 167
一、土地資源占補平衡是一種創造 167
二、制度創新的生命力標準 169
三、制度的命運 169
四、土地資源占補平衡未來的測度 170
第八章統籌耕地與建設用地指標 172
**節穩步增長的糧食總產量紅線 172
一、耕地面積紅線轉換為穩步增長的糧食總產量紅線 172
二、耕地效率提升後可以產生多大建設用地效應 174
三、精細式的糧食安全保障戰略 177
四、糧食總產量紅線制度與耕地面積紅線的關繫 183
第二節糧食安全保障制度 186
一、糧食安全保障制度的激勵與控制 186
二、從聯產承包制到糧食總產量紅線管理 187
三、糧食安全保障的典型控制方式 191
四、總產量指標在各地區之間交易 192
五、高級直接控制要素指標的運作方式 194
六、充足的耕地為耕地紅線提供基礎 196
第三節產量紅線制度 199
一、產量紅線與產票交易 199
二、按照單產和建設用途價值，劃分耕地的面積、單產、耕地轉變為建設用途後的單位面積建設用途價值的單位 205
三、確保耕地產量穩步增長條件下求得土地指標**利用 208
第四節耕地紅線與耕地總量平衡 214
一、用途管制與土地指標 214
二、耕地紅線與耕地總量平衡的關繫 218
三、耕地紅線與耕地總量平衡的關繫如何操作 221
第五節耕地指標分析 228
一、土地指標與耕地占用的關繫分析 228
二、耕地指標管理分析 233
三、耕地實際指標提升分析 239
四、人口與土地指標同步進城分析 241
五、耕地用途管制與土地指標的關繫 242
第六節土地管理模式轉型 245
一、土地管理精細化轉型 245
二、土地管理的兩次飛躍 248
三、耕地總量控制與拋荒關繫試析 250
四、耕地紅線的時空統籌價值 252
參考文獻 255
後記 258

在線試讀

**章土地利用效率提升與建設用地指標配置
**節土地資源占補平衡研究
一、土地資源占補平衡的研究背景
1. 新型城鎮化戰略中的建設用地緊張問題
（1）新型城鎮化戰略的建設用地需求。新型城鎮化戰略需要更多的建設用地指標，沒有包括土地資源占補平衡制度在內的供地制度創新，建設用地指標很難完全滿足。深化土地資源占補平衡制度研究，並向不同領域推廣，是新型城鎮化戰略實施的需要。
（2）糧食安全、耕地總量控制與土地用途管制。建設用地指標供應涉及耕地面積紅線和糧食安全保障。土地資源占補平衡制度回避了這個問題，地票建立在嚴格遵循占補平衡規定基礎上，土地資源占補平衡制度著眼於城鄉建設用地指標統籌，保護耕地，提供更多的城鎮建設用地指標，是新型城鎮化戰略供地制度創新的有效出路。
2. 新型城鎮化戰略前後的建設用地需求與供應
（1）新型城鎮化戰略之前的建設用地需求與供應。新型城鎮化戰略標志著城鎮化速度與質量發生質的變化。以前的城鎮化是不自覺的城鎮化，以後的城鎮化形成土地資源高效利用的制度。以前的城鎮化是無序的供地制度，以後的城鎮化必須建立有序的供地制度。
（2）新型城鎮化戰略之後的建設用地需求與供應。未來新型城鎮化戰略需要更為持久的大量的建設用地供應，城鎮化比例和城鎮化速度決定了未來的城鎮化，必須以可持續的建設用地指標供應為基礎，以往的無序供地制度很難可持續發展，土地資源占補平衡制度是一種很有發展潛力的供地制度。
3. 建設用地的利用效率提升路徑是城鄉建設用地指標統籌
（1）建設用地需求量增加過快。面對增量穩步提升的建設用地指標，要進行高效利用土地資源的制度創新。土地資源占補平衡制度作為相對比較成熟的制度設計，具有不危害耕地紅線的先天優勢，可以為建設用地指標的可持續大量供應提供支撐。
（2）效率提升要充分利用鄉村的閑置建設用地。在耕地指標、鄉村建設用地指標與城鎮建設用地指標三大塊土地指標中，如果不觸及、不突破耕地紅線，必須在鄉村建設用地指標與城鎮建設用地指標之間做出統籌安排。大量的閑置鄉村建設用地資源是城鎮化發展的必然結果，是城鎮化發展的建設用地指標來源。解決好建設用地指標的利用效率問題，要從鄉村建設用地指標入手，解決好鄉村建設用地指標利用效率問題，可以拉動城鎮化發展，同時解決大量勞動力進城後的閑置土地資源利用問題。
（3）城鄉建設用地指標自由配置。土地資源占補平衡是良好的耕地占補平衡實施平臺，開放城鄉建設用地指標流動渠道，建立市場交易平臺，是土地資源占補平衡制度的思路。這個思路進一步開掘，可望對建設用地指標配置作出貢獻。
二、地票概念
1. 地的概念
1）地票與建設用地
（1）地票制度解決建設用地指標緊缺問題。地票制度的初衷是為解決建設用地指標緊缺問題。建設用地指標的緊缺，是驅動土地資源占補平衡創新的原動力，也是**的利益驅動。地票制度創新，就是為解決城鎮化用地而謀求的制度創新。
（2）地票制度的利益驅動。制度是利益驅動的產物，沒有利益驅動，制度的創新動力不足，制度創新不能沒有利益驅動，沒有利益驅動的制度創新行而不遠。利益群體追求利益的衝動，形成從開始到成熟、從試點到普及的動力機制。諱言利益對地票制度創新的價值不客觀，制度的受益者獲益，而獲益者隻涉及小部分人，這樣的制度創新，其利益驅動不為大多數人接受。地票制度的**受益者是建設用地指標的獲取者，地票受益者還有廣大農民。這部分人在地票制度實踐中屬於弱勢群體，被動地參與土地資源占補平衡實踐。很多人受到經濟盤剝，土地資源占補平衡的強大利益驅動會引發負面的評價。
2）地票與耕地
耕地參與土地資源占補平衡交易，涉及三個問題：一是耕地紅線保護，土地資源占補平衡是耕地紅線的產物，沒有耕地紅線保護制度，就沒有占補平衡制度的產生，沒有占補平衡制度，土地資源占補平衡就無法出現，如果耕地紅線制度出現重大變化，隨其出現的耕地占補平衡制度和地票制度都將重新定位；二是糧食安全保障，在占補平衡的框架內進行地票制度創新，前提是在保護耕地面積不減少的條件下保護糧食安全，糧食安全保障需要保護耕地面積，也需要提升耕地利用效率，盡量不觸動耕地面積，不引發耕地面積減少，是在不考慮耕地利用效率的條件下，對糧食安全保障的考慮，如果考慮耕地利用效率與耕地面積保護相結合的制度設計，地票制度將發生重大變化；三是耕地利用效率，土地資源占補平衡沒有涉及耕地利用效率。研究土地資源占補平衡，離不開耕地利用效率的分析。如果耕地利用效率發生變化，土地資源占補平衡的基礎也將發生變化。耕地利用效率的提升，可以在保障糧食總產量不下降的條件下，少利用一部分耕地。在新型城鎮化戰略的發展過程中，建設用地指標需求量大增。少利用的這部分耕地包括兩部分：一是保留一定比例，留待以後糧食需求量增加後應對糧食安全需求；二是其餘部分，特別是其中的大量拋荒耕地，完全可以轉變為建設用地指標，土地資源占補平衡將會發生質的變化。地票制度將從占補平衡的框架中解脫出來，耕地總量略有減少，糧食總產量略有增加，建設用地指標逐步增加，新的框架讓地票制度成為配置耕地資源、提高利用效率的關鍵。
3）地票與土地
土地利用效率提升有兩個途徑：一是通過建設用地內部的結構調整，統籌城鄉建設用地指標，在土地資源占補平衡下，讓城鄉建設用地指標自由流動，實現建設用地指標的利用效率提升，*終把大規模低效利用的鄉村建設用地指標，逐步轉變為城鎮建設用地指標；二是通過土地資源占補平衡創新，**限度地提升耕地的利用效率，纔能從整體上提升土地的利用效率。耕地利用效率的提升，離不開地票制度框架。在糧食總產量不下降的條件下，對土地資源占補平衡提高耕地利用效率的行為進行激勵。
地票制度實現了土地用途的轉變，如圖1-1所示。
圖1-1 地票制度實現了土地用途的轉變
2. 票的含義
票是鈔票，是交易的票據，是配額供應指標（如糧票），是價格雙軌制下購買商品時存在價格差的票證（如低價肥料），是有價證券（如股票），是可以儲存的有價物（如銀票）。
（1）地票與鈔票。鈔票即貨幣。以往農民復墾耕地，沒有更深一層的含義，也不會有人對糧農復墾耕地予以激勵。有了土地資源占補平衡創新以後，糧農復墾耕地行為有了激勵，產生的地票收益可以讓糧農分享。地票雖然並非鈔票，但是可以帶來一定數量的貨幣收益。
（2）地票與交易票據。地票是一種有經濟價值的票據。這種票據具有核算價值和經濟意義，可以對占補平衡條件下建設用地指標與耕地指標的相互溝通進行記錄。地票事關新型城鎮化戰略的健康實施，具有很高的實驗價值，小票據承載著大改革。
（3）地票與配額供應指標。票的一個重要含義是配額供應的指標。例如，取消以前的糧票，就是憑證供應的配額指標的載體。地票出現以前，建設用地指標供應是一種情況，地票出現以後，地票成為一種相對新鮮的制度嘗試，承擔著配額供應建設用地指標的任務。
（4）地票與價格雙軌制下的票證。地票的價格等於完全讓市場配置建設用地指標的價格減去計劃方式配置建設用地指標的價格。地票支出實際上是一種價差的反映，大量建設用地指標通過計劃方式配置，完全讓市場配置建設用地指標目前並不存在。完全讓市場配置建設用地指標的價格等於地票的價格與計劃方式配置建設用地指標的價格之和。地票的價格決定了地票的價值，地票的價值類似於有價證券，這種價值必須在限定時間內實現。一般必須在交易後2年內落地，到期地票不得繼續使用，由交易所購回。地票實現價值有地域限制，落地範圍必須在城鎮規劃範圍內。地票還有額度控制，例如，重慶市每年地票交易量是城市新增建設用地計劃指標的10%，以避免投資過熱產生泡沫，確保經濟社會健康發展[1]。地票沒有無限期的儲存價值，但在2年期限內具有價值。
三、地票研究綜述
1. 地票的內涵與基本情況
（1）地票內涵。地票研究方興未艾，城鎮建設用地指標緊張，鄉村建設用地指標大量閑置[2]。重慶市通過了《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》，舉行了農村土地交易會[3]。地票是經過復墾並經土地管理部門嚴格驗收後產生的指標[4]。通過集體建設用地與城鎮建設用地的遠距離、大範圍置換，提升偏遠農村的土地價值，實現城市反哺農村的目的[5]。城鄉建設用地置換是有效緩解“城市建設用地短缺”和“農村建設用地閑置”之間矛盾的重要途徑[6]。地票通過土地資產的貨幣化實現耕地的可持續發展模式[7]。地票能降低集體建設用地體制外流轉的成本和制度風險[8]。
（2）地票基本情況。地票**單價為2/hm2，**單價為120./hm2，平均單價為167./hm2[1]。截至2011年年底，重慶市進行23場交易，累計交易地票1。交易5906.67hm2，使用3240hm2[9]。
（3）地票研究文獻。地票研究文獻有國土資源部《關於規範城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》[10]、成都市人民政府《關於完善土地交易制度促進農村土地綜合整治的意見（試行）》[11]、成都市國土資源局《關於完善建設用地指標交易制度促進農村土地綜合整治的實施意見》[12]、重慶市人民政府《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》[13]、重慶市農村土地交易所《重慶市城鄉建設用地優化配置與農村建設用地復墾研究報告》[14]及重慶市國土資源局和房屋管理局《關於規範地票價款使用促進農村集體建設用地復墾的指導意見》[15]。北京大學國家發展研究院綜合課題組[16]，陳悅[17]，魏峰等[18]，瀋冰等[19]，付海濤和段玉明[20]，嶽彩申和張曉東[21]，黃忠[22]，對地票制度與運行問題的研究都很有意義。
2. 地票的基本功能和意義
（1）地票制度的基本功能。地票具有協調土地市場與管理秩序、完善耕地占補平衡、優化城鄉建設用地布局、促進縮差共富和為農村土地產權制度改革形成制度供給五大功能[23]。地票實現了實物資產的證券化，完成了實物資產貨幣化過程[24]。
（2）地票的重要意義。允許集體土地直接入市不能取代地票制度[25]。地票制度存在廣闊的交易空間和制度變遷動力[26]。地票制度有效保護耕地[27]，對推進我國城鄉統籌發展具有重要意義[28]。地票**的意義在於能有效解決農村建設用地閑置和城鎮建設用地緊張的矛盾[4]，城鄉統籌以地票模式探索農村集體建設用地流轉管理制度改革[29]。地票是對農村土地資產價值的重新發現，是我國體制下對農民土地利益的補償[30]。葉延[31]認為提高土地的整體利用效率，讓外圍地區獲得建設用地指標轉讓的收益，實現區域經濟的一體化發展[32]。地票模式是城鄉建設用地市場一體化的初步探索[33]，開啟了農村土地制度變遷之路，形成了從宅基地換房、掛鉤項目到地票的演進路徑[34]。地票制度對我國農村建設用地的流轉具有重要參考價值，為城鄉土地提供了統一的交易制度通道[35]。
3. 地票的價格與收益
（1）地票價格。地票價格是農用地轉為建設用地並產生土地增值收益的權益價格，是耕地的國家糧食安全保障價格與生態價格之和[36]。影響地票價格的成因主要包括地票用途、競價累積效應、地票票面面積、拍賣方式和市場需求[37]，張澤梅[38]與嚴偉濤[39]對地票價格進行了探析。地票要以社會福利**化為目標定價，保障地票交易各方——供票農民、地票落地政府、地票購買者的權益[40]，地票價格形成機制應該考慮市場定價和政府管制相結合的原則[41]。地票生產價格加上農村土地發展權補償價格，形成成本價格[42]。
（2）地票收益。地票兼顧了漲價歸公和漲價歸農[43]，從地票利益分配機制來看，農民所得的實惠有限[44]，政府在制定相關政策時減少盲目性，可保障政策的公平性[45]。
（3）地票的利

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