對於農民而言,“換”的初始對像並不是使用土地的開發商和企業,而是先轉給地方政府和國家,然後再由國家和地方政府轉讓給用地一方。相比之下,轉讓過程中,農民處於弱勢,沒有討價還價的權力,所能獲得的補償費明顯偏低,而後對征地所進行的項目和商業開發纔是土地增值的過程,卻與他們無關。低價使用或征用補償不合理,使集體和農民得到的補償與建設用地所獲得的高額利潤對比懸殊,收益在二者之間的分配明顯不公。農民和集體組織對此產生了極大的抵觸情緒,於是集體土地所有者、承包者、經營者之間及國家、集體、農民之間在土地增值收益分配上的矛盾十分突出。