了得網經濟_農村經濟調查與研究（第2部）

編輯推薦

《農村經濟調查與研究》繫列叢書，是中國農村經濟研究*智庫的智慧結晶，是打開中國農業經濟領域的鑰匙。從這裡，纔可以真正認識客觀真實的中國農村經濟問題。

內容簡介

本書收集了近期以國務院發展研究中心農村經濟研究部研究人員為主撰寫的部分農村經濟調查研究報告。內容包括六大部分：一是現代農業，如提出實施農業邊際產能退出戰略、構建以競爭力為導向的農業政策體繫等新觀點；二是鄉村治理，如提出創新鄉村治理機制、探索符合農村實際的村民自治有效實現形式等新主張；三是精準扶貧，如對扶貧面臨的失能人口占比高、產業扶貧風險大等突出問題進行新思考；四是農村改革，如在建立內在激勵機制、促進農業轉移人口市民化等方面提出新思路；五是糧食安全，如通過改進預測方法、引入人口年齡和城鄉結構變化等新因素，對我國糧食需求峰值作出新預測等；六是其他方面，通過對巴西、印度、日本等國的農業投資和貿易或者產業發展政策的調研，豐富了對我國農業發展戰略調整的新認識。

作者簡介

葉興慶，國務院發展研究中心農村經濟研究部部長、研究員，清華大學中國農村研究院學術委員會委員，中國農業大學中國農村政策研究中心研究員、博士生導師。著有《中國邊緣地帶的經濟增長》《現代化與農民進城》等學術著作。多次參與起草中央關於農業農村工作的政策文件，包括2004~2016年的13個中央1號文件。多次獲中央國家機關工委、農業部、國務院研究室、國務院發展研究中心優秀調研成果獎。

目錄
部分現代農業“十三五”時期農業要做好四道減法題 / 農業現代化的核心是提高勞動生產率 / 建立競爭力導向的農業政策體繫 / 服務規模化是實現農業現代化的重要途徑 / 為農業綠色發展注入新動力 / 加快培育農業發展新動力 / 農產品價格支持政策迫切需要改革 / “十三五”時期農產品價格支持政策改革總體思路 / “互聯網 ”是發展農村六次產業的有效途徑：山東博興的經驗 / 發展農村電商面臨的突出問題及建議 / ——江西省於都縣調查
第二部分鄉村治理提高村民自治效果的實踐探索與政策建議 / 浙江省完善村民自治的探索與思考 / 廣東清遠“自治下移、服務上浮、治管分離”的調查與思考 / 河南省新鄉市新型農村社區治理調查 /
第三部分精準扶貧新時期扶貧開發的問題、挑戰與建議 / “十三五”做好扶貧工作的思考 / 進一步健全失能貧困人口的社會安全網 / 河北省實施《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》情況調查 / 陝西省實施《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》情況調查 / 貴州省實施《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》情況調查 /
第四部分農村改革準確把握農村集體產權制度改革的方法論 / 以產權制度改革提高資源配置效率 / ——六盤水“資源變股權、資金變股金、農民變股民”調查賦予農民集體以土地發展權，建立征地拆遷長效增收模式 / ——上海市吳涇鎮改革案例調查第三方經營者土地經營權的權利性質與權能內涵 / 農村土地集體所有制的理論新解 / 嘉興市破解結構探索及啟示 / 從制度性排斥到制度性爭奪 / ——構建把流動人口留下來的激勵機制“十三五”應以省內就近吸納為主推進農業轉移人口市民化 /
第五部分糧食安全我國糧食需求峰值估算及應對策略 / 樹立綜合性糧食安全觀 / 新疆小麥產業發展調研報告 / 成就輝煌挑戰嚴峻 / ——新中國成立以來我國糧食生產回顧和展望目錄
部分現代農業“十三五”時期農業要做好四道減法題 / 農業現代化的核心是提高勞動生產率 / 建立競爭力導向的農業政策體繫 / 服務規模化是實現農業現代化的重要途徑 / 為農業綠色發展注入新動力 / 加快培育農業發展新動力 / 農產品價格支持政策迫切需要改革 / “十三五”時期農產品價格支持政策改革總體思路 / “互聯網 ”是發展農村六次產業的有效途徑：山東博興的經驗 / 發展農村電商面臨的突出問題及建議 / ——江西省於都縣調查
第二部分鄉村治理提高村民自治效果的實踐探索與政策建議 / 浙江省完善村民自治的探索與思考 / 廣東清遠“自治下移、服務上浮、治管分離”的調查與思考 / 河南省新鄉市新型農村社區治理調查 /
第三部分精準扶貧新時期扶貧開發的問題、挑戰與建議 / “十三五”做好扶貧工作的思考 / 進一步健全失能貧困人口的社會安全網 / 河北省實施《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》情況調查 / 陝西省實施《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》情況調查 / 貴州省實施《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》情況調查 /
第四部分農村改革準確把握農村集體產權制度改革的方法論 / 以產權制度改革提高資源配置效率 / ——六盤水“資源變股權、資金變股金、農民變股民”調查賦予農民集體以土地發展權，建立征地拆遷長效增收模式 / ——上海市吳涇鎮改革案例調查第三方經營者土地經營權的權利性質與權能內涵 / 農村土地集體所有制的理論新解 / 嘉興市破解結構探索及啟示 / 從制度性排斥到制度性爭奪 / ——構建把流動人口留下來的激勵機制“十三五”應以省內就近吸納為主推進農業轉移人口市民化 /
第五部分糧食安全我國糧食需求峰值估算及應對策略 / 樹立綜合性糧食安全觀 / 新疆小麥產業發展調研報告 / 成就輝煌挑戰嚴峻 / ——新中國成立以來我國糧食生產回顧和展望
第六部分其他繫統謀劃投資戰略，深化與巴西、阿根廷農業合作 / 把握印度農業發展機遇，深化中印農業合作 / 深挖中泰農業合作潛力，完善我國農產品的全球供應鏈 / 日本“六次產業”發展的政策經驗 / 國外農產品目標價格制度的主要做法及對我國的啟示 /

在線試讀

第1部分現代農業
第1部分現代農業

“十三五”時期農業要做好四道減法題葉興慶“十三五”農業發展勢必遭遇一繫列嚴峻挑戰，價格天花板、成本地板、補貼黃燈、生態紅燈等等不一而足，高齡農民工返鄉、務農勞動力老齡化、農業自給率下降、農民增收減速等等接踵而至。這樣一個時間節點上，考慮中國農業的中長期發展問題，確實需要冷靜思考，需要稍微超脫一些。對中長期農業發展確實應該有一個頂層考慮。“中國要強，農業必須強”，這已成為大家的共識。在我們這種資源稟賦下，農業真正要強，不光要做加法，還要善於做減法。要以退為進，做好四道減法題。一、減農業勞動力盡管改革開放以來農業勞動力大量轉向非農部門就業，目前農業勞動力總量已不及農民工總量，農業勞動力約2.4億人，農民工約2.7億人，但國家統計局的數據表明，農業就業人員占比仍高達30%左右（對此有不同看法，有專家估計為20%左右），農業增加值占比隻有9.2%。這帶來三大問題：一是城鄉居民收入差距難以從根本上縮小。30%的勞動力隻創造了9%的社會財富，農民收入不可能達到社會平均水平。農業的比較勞動生產率和城鄉居民收入差距基本上是對應的，3∶1的收入差距，是3∶1的比較勞動生產率差距的本質反映。二是農產品成本難以降下來。盡管我國主要農產品的物質費用成本明顯低於美國，但人工成本和土地成本比美國高得多，導致總成本大大超過美國。三是影響新常態下的經濟增長。發展經濟學認為，勞動力資源從低生產率的農業部門向高生產率的非農部門再配置，是經濟增長的重要源泉。據日本經濟學家昌木青彥研究，農業勞動力占比下降到20%的臨界點後轉移速度會放緩。日本和韓國的農業部門就業比重分別於1970年和1990年下降到20%左右，此前農業勞動力轉移速度很快、對經濟增長的貢獻度很高，過了這個臨界點後，兩國農業部門在總就業中的比重下降過程變得相當平緩、農業勞動力轉移對經濟增長的貢獻率明顯下降。中國的情況更為特殊。一方面，農業剩餘勞動力轉移到目前這種程度，留在農業中的勞動力多為“4050”人員，上有老下有小，很難像年輕人那樣向外轉移。另一方面，在農村集體所有制和體制下，退出農村的成本和進入城鎮的門檻都很高，已經轉移出去的代農民工在逐步返鄉。據國家統計局監測數據，2014年41~50歲的農民工為7200多萬人、占26.4%，50歲以上農民工為4600多萬人、占17.1%。這些人中的大多數很難在城市安家落戶。高齡農民工返鄉，會使農業就業占比下降的過程變得更加平緩，對新常態下的經濟增長極為不利。就業占比高、經營規模小、勞動生產率低是我國農業的軟肋。“十三五”期間要把提高農業勞動生產率作為優先目標，放在突出位置。一要發揮土地集體所有制的長處，審慎界定所有權、承包權、經營權的權利邊界。促進土地流轉和集中，僅靠市場機制是不夠的。應從日本、韓國、中國臺灣農地流轉僵局中吸取教訓。二要推進農村集體產權制度改革，在鎖定成員邊界的基礎上，建立成員權益的有償退出機制，防止地權進一步細碎化。三要提高農村社會保障水平，使土地承載的生計保障功能逐步淡出，生產要素功能逐步彰顯。四要準確把握一二三次產業融合的出發點，提高農業就業增收密度，但要處理好產業分工促進效率提高與產業融合促進農民就業增收的平衡。五要加大力度推進“三個1億人”的新型城鎮化戰略，加快戶籍制度改革、促進農民工市民化，引導工業化城鎮化向中西部地區、向縣域轉移，為目前農業中的“4050”人員和今後將要返鄉的高齡農民工提供就地就近非農就業機會。二、減邊際產能長期以來，農業生產的資源環境代價沒有充分反映在農業生產成本中。如果把農業生產導致的資源透支、生態退化、環境破壞等外部成本內部化，部分農業產能就失去了存在的經濟合理性。與邊際土地類似，這類產能可稱之為廣義的邊際產能。據國務院發展研究中心農村部課題組測算，按現在的治理思路，僅退耕還林、退耕還濕、重金屬污染治理和地下水超采治理，預計減產糧食3919.5萬噸（見表1）。要利用目前國際市場糧價低、國內庫存壓力大的機遇，把邊際產能的退出放在非常重要的位置。一要加大退耕還林力度，在2014年500萬畝、2015年1000萬畝的基礎上，從2016年開始，用3年時間把剩下的6744萬畝全部退完。二要加快重金屬污染耕地和地下水超采地區治理進度，湖南和河北的試點範圍可以更大些，北京已大幅度調減高耗水作物的種植，天津甚至河北也應該這樣。三要推進化肥和農藥減量，全國的目標是2020年零增長，東部地區應爭取率先實現減量，提高科學施用水平，做到減量不減效。三、減比較劣勢產品2001年加入WTO以來，我國農產品進出口貿易快速發展。2001~2014年，農產品出口從16增長到72，年均增長12.2%；農產品進口從11增長到122，年均增長19.7%。總體而言，出口水產品、蔬菜、水果等勞動和資金密集型農產品，進口大豆、棉花、食糖等土地密集型農產品，這種靠市場機制而非主觀願望形成的進出口結構符合我國資源稟賦特征。目前農產品價格倒掛問題非常嚴重，這既與石油價格下降、國外農業生產豐收導致國際市場農產品價格大幅下降等短期因素有關，也與我國農產品生產成本步入快速上升通道等長期因素有關。面向未來，隻要我國工業化城鎮化速度快於主要農產品出口國，我國農產品成本的上漲速度就會快於這些國家，農產品價格倒掛的品種範圍會越來越寬、價差幅度會越來越大。目前我國農業政策體繫中，有些政策工具與這一客觀趨勢在邏輯上不能自洽，導致高產量、高收購、高庫存。要盡快落實2015年中央1號文件“科學確定主要農產品自給水平，合理安排農業產業發展的優先序”的要求，用資源稟賦這個定位儀校正我國農業生產結構。在遵循“谷物基本自給、口糧安全”的原則下，有些東西要保、要優先發展，但是有些東西不一定保、不一定要去追求。日本給人的印像是實行高度保護以維持主要農產品高自給率，實際上大多數農產品的自給率非常低，這種有保有放的排序應能給我們以啟發（見表2）。當前，首當其衝的是要對農產品托市性收購政策進行大幅度調整。在缺乏比較優勢、國內生產成本大幅度高於進口到岸完稅價格的情況下，實行目標價格補貼改革的宗旨，應當是為當地農民調整種植結構提供一個過渡期，在保護他們既得利益的同時，要讓他們盡快面向市場調整種植結構。建議重新界定農產品目標價格補貼改革的出發點，政策目標應該是促進國內外價格並軌（減輕庫存壓力和加工企業成本）、讓市場決定農民種什麼（調整優化農業結構）。2014年，新疆棉花目標價格補貼改革實現了個目標，目前國內外棉花價格已完全並軌；但補貼與當期生產行為掛鉤，沒有實現第二個目標。應盡快調整補貼的發放辦法，不宜長期與當期生產掛鉤，可考慮以2014年補貼額為基數，2015年補100%，2016年補2/3，2017年補1/3，2018年不再補貼。在“價補分離、市場定價”的體制下，要接受和容忍棉花產能下降的客觀趨勢。廣西的甘蔗遲早也要走這條路子。四、減黃箱支持與價格天花板已非常明顯、形成了實質性約束不同，黃箱天花板總體而言還隻是個概念。非特定產品黃箱支持空間還很大。需要注意的是，以價格支持為主要表現形式的黃箱支持，部分產品已超過上限。面向未來，從農業政策可持續性、合規性的角度考慮，要對我國的農業支持保護體繫進行重新構造。要把黃箱支持空間盡可能留給必保的口糧、生鮮食品等敏感產品。做好這四道減法題，是農業的一場深刻革命。必須減掉不合時宜的增產觀念、自給觀念、安全觀念。隻有這個減法做好了，前面四個纔可以做好。

農業現代化的核心是提高勞動生產率葉興慶同步推進新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，薄弱環節是農業現代化。實現農業現代化，短板是經營規模小、勞動生產率低。這一短板，導致農業生產成本居高不下、農業競爭力不斷下降，農民收入難以達到全社會平均水平，經濟增長過早失去勞動力再配置的庫茲涅茨效應即勞動力從低生產率的農業部門向高生產率的城市部門轉移對經濟增長的貢獻，見青木昌彥（2015）。。人多地少的資源稟賦和體制的制度條件，使提高我國農業勞動生產率面臨特殊的難題。“十三五”期間，應下決心把推進農業適度規模經營、提高農業勞動生產率，作為加快農業現代化步伐的核心。一、勞動生產率低是我國農業的短板經過多年努力，我國農業現代化建設取得明顯成就。2014年，全國農業科技進步貢獻率達到56%，農作物耕種收綜合機械化率達到61%，農田有效灌溉率超過51%，農作物良種普及率超過95%，三種糧食作物包括稻谷、小麥和玉米，下同。平均商品率超過86%。我國農業的良種化、水利化、機械化、商品化程度有很大提高，今日之農業遠非傳統農業可比。總體而言，我國已進入農業現代化實現階段的中後期（見表1）。即便就農業勞動生產率而言，隨著農業剩餘勞動力轉移和農業機械化發展，也有明顯提高。農業全員勞動生產率產業增加值（按不變價計算）與全部產業就業人員的比率。的年均增長率在穩步提高（見圖1）。由於畝用工量減少和畝產量提高，以實際用工量和產品產量衡量的農業勞動生產率提高的速度更快。據全國農產品成本收益調查，1990~2013年，平均每個勞動工日生產的主要農產品，稻谷年均提高9.9%，小麥年均提高12.3%，玉米年均提高10.3%，大豆年均提高14.3%，棉花年均提高8.7%（見圖2）。但與先行國家比較，我國農業不同領域的現代化進展差異較大，農作物單產接近甚至超過世界先進水平，農業就業占比和農業勞動生產率則遠低於世界先進水平，呈現“一條腿長、一條腿短”的畸形局面。據中國科學院中國現代化研究中心發布的《中國現代化報告2012：農業現代化研究》，盡管我國水稻和小麥單產達到發達國家水平、玉米單產達到中等發達國家水平，但我國農業勞動生產率約為世界平均值的47%、高收入國家平均值的2%、美國的1%。這種局面無論對我國農業發展還是對整個經濟增長而言，都是不利的。，農業勞動生產率低導致農產品價格缺乏國際競爭力。2001年加入WTO以來，由於農業勞動力價格起點低，盡管農業勞動生產率低，我國糧食等大宗農產品的成本和價格仍具有國際競爭力。隨著農業剩餘勞動力轉移邁過“劉易斯拐點”，盡管農業生產的用工量減少，但農民工工資開始明顯上漲，帶動農業勞動力價格上漲，進而推動農業生產的人工成本快速上漲。2008~2013年，全國三種糧食平均畝總成本年均增長12.78%，其中畝人工成本年均增長19.68%。目前我國主要農產品價格已全面高於進口農產品到岸稅後價，國內農產品價格上漲遭遇“天花板”制約。這種局面的出現固然與國際市場農產品價格下降有關，但更為深層的原因是國內農產品成本特別是人工成本已大大高於國外水平。2013年，我國稻谷、小麥、玉米、大豆、花生、棉花每50公斤總成本比美國高40%~80%，其中人工成本比美國高6~20倍，土地成本比美國高10%~170%，物質與服務費用比美國低5%~55%（見表2）。生產成本高、特別是人工成本高是我國農產品價格競爭不過美國的主要原因。第二，農業勞動生產率低導致農民收入無法達到全社會平均水平。城鄉居民收入差距大是我國的結構性問題之一。按國家統計局原口徑計算，2014年城鄉居民收入比為2.97∶1。盡管調整統計口徑後，城鎮居民人均可支配收入比原口徑計算的要低，農村居民人均可支配收入比原口徑計算的要高，但2014年城鄉居民收入比仍高達2.75∶1國家統計局實行了城鄉一體化住戶調查改革，按改革前口徑，2014年城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入分別為29和9；按改革後口徑，2014年城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均可支配收入分別為28和10。。這在全世界範圍都是少見的。在工農產品價格已市場化、“剪刀差”不復存在的情況下，城鄉居民收入差距大的根本原因在於勞動生產率差距大。2014年產業就業人員占比為29.5%根據現行統計口徑，農村戶籍勞動力從事非農產業滿6個月纔計入農民工範疇，其他從事非農產業不滿6個月、但從事農業也可能不滿6個月的農村戶籍勞動力計入了產業就業範疇，這在一定程度上導致產業就業人數“虛胖”、就業占比“虛高”。、增加值占比為9.2%，近3/10的勞動力隻創造了近1/10的增加值，這從根本上決定了產業就業人員的收入無法達到全社會平均水平。第三，農業勞動生產率低導致經濟增長過早失去庫茲涅茨效應。在工業化進程中，勞動力從低生產率的農業部門轉向高生產率的城市部門，是經濟增長的重要貢獻因素。據青木昌彥（2015）研究，在日本1955~1970年、韓國1970~1990年的經濟高速增長期，庫茲涅茨效應在人均GDP增長中發揮了重要作用。日本和韓國的農業就業占比分別於1970年和1990年下降到20%左右，過了這個臨界點後，兩國農業就業占比下降的過程變得相當平緩，庫茲涅茨效應明顯減弱，經濟高速增長期隨之結束。在我國1982年以來的經濟高速增長期，大規模、快速度的庫茲涅茨過程，即勞動力從農業向非農產業轉移，同樣在人均GDP增長中發揮了重要作用。問題在於，我國經濟發展已進入新常態，農業剩餘勞動力向非農產業轉移的步伐將會明顯放緩。這很有可能導致我國在農業就業占比還未下降到20%左右，就提前出現庫茲涅茨效應減弱、經濟高速增長期結束。二、對提高我國農業勞動生產率的難度要有充分估計在工業化進程中，隨著農業剩餘勞動力轉移，農業勞動生產率會逐步提高。從國外情況看，這個過程順利與否，取決於土地制度、農業政策等多方面因素。據對墨西哥土地制度改革的案例研究，1993年以前，農民從政府手中分配到的土地不能出售、出租和撂荒，要靠自己經營來維持土地產權，導致大量小農為守住土地而不得不留在農業，農業經營規模細小、勞動生產率低下；1993~2006年墨西哥進行了大規模的土地確權改革、為農戶提供土地產權證，並允許土地自由交易，大量農民得以進城務工，農業經營規模和農業勞動生產率得以提高（王紹達，2015）。從我國情況看，受“地”和“人”兩方面特殊因素的牽制，提高農業勞動生產率的過程尤為艱難。從“地”的因素看，特殊的資源稟賦、產權制度和配置偏好不利於提高農業勞動生產率。我國人均耕地面積僅為世界平均值的40%、巴西的1/3、美國的1/6，我國戶均經營規模約為日本的1/4、歐盟的1/40、美國的1/400，人多地少的資源稟賦使種植業特別是糧棉油糖等土地密集型農產品生產的勞動生產率難以提高。我國農村土地實行集體所有、農戶平均承包，所有權不能買賣使所有權主體以村（組）為界畫地為牢、不能做大，承包權在集體成員中平均分配使地塊進一步細碎化，經營權流轉期限短使租地經營者缺乏擴大經營規模、增加農業基礎設施投資的穩定預期。以色列、荷蘭在人多地少的資源稟賦下，沒有糧食自給率的包袱，充分發揮比較優勢，發展資本和技術密集型農業，農業勞動生產率很高，農產品價格競爭力很強。但我國由於對糧食自給率有特殊要求，大量土地資源配置於缺乏比較優勢的糧食生產，使按價值量計算的農業勞動生產率也難以提高（樓繼偉，2015）。從“人”的因素看，特殊的體制和城鎮化路徑不利於提高農業勞動生產率。以戶籍制度為核心的體制，導致大量從農業中轉移出去的青壯年勞動力未能實現市民化，家中的老人、婦女、兒童不得不留在農村生活，家中的高齡勞動力、輔助勞動力不得不留在農業中謀生，甚至部分轉向非農產業就業的青壯年勞動力在農忙季節不得不回家務農。需要引起高度重視的是，由於不能市民化，代農民工開始返鄉。據國家統計局監測結果，50歲以上的農民工占比，從2010年的12.9%上升到2014年的17.1%。據此推算，2014年50歲以上農民工已達4685萬人。這些人戶籍仍在農村，今後落戶城鎮的可能性較小。據典型調查，部分返鄉的高齡農民工不得不繼續從事農業。這種勞動力轉移軌跡，使我國擴大農業經營規模、提高農業勞動生產率面臨著比其他國家更為復雜的體制難題。三、用改革創新的辦法提高農業勞動生產率發展農業適度規模經營、提高農業勞動生產率，急不得，也等不得。應吸取日本、韓國、中國臺灣地區在工業化城鎮化進程中固守20世紀50年代初期的土改成果，喪失促進農用地流轉與集中、擴大農業經營規模的時機的教訓，根據農民就業和收入結構的變化，與時俱進地創新戶籍、土地等制度安排，盡快補齊農業現代化的短板。（一）以新型城鎮化吸納農業轉移人口永久定居城鎮、徹底離開農村，從根本上改善農村人地關繫由於戶籍制度改革進展緩慢、城鎮公共服務覆蓋不足、就業不穩定，農業轉移人口難以實現市民化。2億多人處於遊移不定的就業和生活狀態，既不利於擴大消費需求、提高城鎮產業工人素質，也不利於農村土地資源的流轉與集中。推進新型城鎮化，核心是促進農業轉移人口市民化。應從三個方面加大力度：一是消除落戶城鎮的隱形障礙。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》根據現有人口規模提出了差異化的放開落戶限制的要求，農業轉移人口落戶城鎮的制度門檻大大降低。但各種隱形障礙依然存在，落戶大門開而未放。實行積分制的地方，應降低積分標準，取消落戶指標控制。二是加快剝離附著在戶籍上的各種公共服務。禁止新出臺任何與戶籍掛鉤的城市公共服務政策。對已經與戶籍掛鉤的各種公共服務政策進行全面清理，從易到難排出脫鉤的路線圖和時間表。三是加快實施“人錢掛鉤”和“人地掛鉤”。為調動城市政府開放戶籍、擴大公共服務覆蓋面的積極性，應盡快制定財政轉移支付、新增建設用地指標與吸納農業轉移人口數量掛鉤的操作辦法。（二）以“三權分置”改革促進農用地流轉與集中，加快農業適度規模經營發展步伐自1984年中央1號文件發布後，承包到戶的農用地實行有償流轉在政策上是許可的。但30多年過去了，農用地的流轉與集中並不順利，副業化農業、兼業化農戶占主導地位的格局沒有根本改觀。這固然與城鎮化政策有關，與農村土地制度也有密切關繫。盡管承包期從15年延長到30年，並作出了長久不變的政治承諾，但在集體所有、成員承包的體制下，大部分農業轉移人口需要以“在村”來證明其成員身份和維持其成員權，農業在家庭總收入中的比重很低但仍要留守部分家庭成員務農，住房長期空置但仍要保留宅基地和住房。實行所有權、承包權、經營權“三權分置”改革，有望打破這一僵局。需要強調的是，農用地的各項權能在所有權、承包權、經營權之間的分配，應有利於農用地的流轉與集中，而不能成為新的桎梏。應適當擴大集體所有權在占有、使用、處分方面的權能，鼓勵有條件的地方，集體經濟組織在股份合作、反租倒包、委托流轉、土地整治、水利建設等方面發揮更積極的作用。在當前農村土地承包經營權確權登記頒證工作中，應鼓勵探索“確權確股不確地”等承包權的多種有效實現形式，鼓勵全家已在城鎮穩定生活的承包戶有償退出承包權。在所有權和承包權不能買賣的情形下，實現適度規模經營的途徑是經營權流轉，對與承包權分離、向家庭農場等新型經營主體集中的經營權應予以充分保護，以穩定經營者預期，調動其增加農業長期投資的積極性。（三）以三次產業融合發展促進農業勞動力勞動時間的均衡利用農業生產具有明顯的季節性，農業勞動力如果全年隻從事產業、特別是種植業，勞動時間的有效利用率就非常低。對這些就業不充分、又難以完全從農業中脫身的勞動力，要想辦法讓他們在農閑時間有事可做。促進農村一二三產業融合發展是提高農業勞動力就業充分程度的出路之一。關鍵要在融合上下工夫，以農戶或農民合作社為融合的平臺，以產業為融合的起點，以把二三產業的就業和增值空間留給農民為融合的根本出發點。對三次產業融合發展的農戶或合作社而言，生產經營範圍既包括農業也包括非農產業，產業邊界不清晰導致政策適用困難。建議本著有利於促進農民就業增收的原則，將三次產業融合發展的新型業態視作農業，在用地、稅收、貸款、保險等方面適用扶持農業的政策。參考文獻［1］青木昌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建立競爭力導向的農業政策體繫葉興慶中國經濟發展進入新常態後，核心任務是提質增效、轉型升級。農業作為國民經濟的基礎產業、農業現代化作為“四化同步”的短板，同樣也面臨提質增效、轉型升級的課題。實現這個目標，必須深刻反思增產導向的現行農業政策框架，在“十三五”時期加快建立競爭力導向的農業政策體繫。一、我國農業發展面臨需求增長與比較優勢消退的雙重壓力30多年來，我國農業發展的政策思路是非常清晰的，發展成就也是非常明顯的。以糧食產量為例，1978年為30477萬噸，2014年為60710萬噸，幾乎翻一番。尤其是2004年以來，糧食生產實現“十一連增”。2003年我國糧食產量為43070萬噸，與之相比，2014年的糧食產量多出了17640萬噸。這11年間，我國農業勞動力減少了1億多人，耕地面積減少了1億多畝，糧食產量卻增加了1億多噸。可以說，改革開放以來，特別是2004年以來的農業政策，是非常有效果的。所以，我國到目前為止還是非常自豪地講，中國人的飯碗端在自己手裡。從全球範圍來看，目前我國所達到的糧食安全狀況也是不錯的。據英國經濟學人智庫發布的《全球糧食安全報告》，以包括食品價格承受力、食品供應能力、質量安全保障能力等3方面27個定性和定量指標構成的指數衡量，中國在107個國家中位居第42位，是為數不多的糧食安全水平大幅超越其社會富裕程度的國家之一。雖然目前我國糧食安全狀況得到了很好的保障，但展望未來，我們必須清醒地看到，我國食品消費峰值還沒有到來。2014年，我國人均GDP僅700，城鎮化水平僅54.77%。我國仍處在從中等收入向高收入國家邁進、從城鎮化中期向城鎮化成熟期邁進的關鍵階段，食物消費結構轉型升級將持續進行。我國的糧食、動物性產品能不能得到很好的供給保障？這是需要深入考慮的問題。之所以有這個擔心，是基於三個因素決定的未來前景不容樂觀。是人口增長。2014年末全國人口總量是13.68億人。對我國未來人口峰值究竟是多少，學術界有很多預測。有的研究報告認為是14億人，有的研究報告認為是15億人。無論哪種預測，今後一個時期我國人口總量都是會增長的。增加一個人就是增加一張要喫飯的嘴。人口增長是影響未來糧食需求非常重要的因素。第二是城鎮化。研究表明，人口從農村轉移到城市，對食物消費有明顯影響。農村人口的食物消費與城市居民有較大差異，城市居民直接消費的口糧要少一些，但消費的肉蛋奶等動物性產品要多一些，總體上人口從農村向城市轉移會放大對糧食的需求。第三是收入水平。目前我國無論城市還是農村，隨著收入水平提高，膳食結構還在變化。根據日本、韓國、中國臺灣地區經驗，人均GDP到的時候，膳食結構纔能夠基本穩定下來。在此之前，無論城市還是農村，居民收入水平增長後對動物性產品的需求都會增長。而動物性產品是糧食轉化過來的，隨收入水平提高而產生的膳食結構變化會增加對糧食的總需求。從上述三個因素來看，未來我國糧食需求還有很大的增長空間。問題在於，我國農業比較優勢已開始減退，未來我們能不能滿足全社會對糧食不斷增長的需求？2004年以來，雖然我國農業產量大幅增加，但我國對谷物、油料、動物產品的進口都在增長，農產品貿易已連續11年出現赤字，且赤字規模在逐步擴大。可以說，今後農產品貿易赤字是一個常態。這種格局對我國未來糧食安全的戰略目標會帶來很多挑戰。我們關心的當然是谷物，尤其是谷物當中的三大品種。長期以來，我國稻谷、小麥、玉米是緊平衡，多數年份還能夠有少量的淨出口。但是，2011年以來，我國三大谷物品種連續4年出現淨進口；稻谷，以前有少量淨出口，近年來開始出現淨進口；小麥，因為有結構性問題，我國缺少強筋小麥，歷來要進口一些，近幾年仍然是淨進口；玉米，以前我國曾經是出口國，近4年也開始淨進口了，而且玉米的替代品高粱、DDGS（玉米酒糟蛋白）的進口大幅度增長。從畜產品貿易看，以前我國出口少量豬肉、禽肉，進口一些羊毛、皮革，總體上有少量貿易順差。但是，近幾年我國畜產品貿易逆差快速擴大。在2008年三聚氰氨事件以後，中國人在全世界搶購奶粉。這兩年牛羊肉進口增長也很快。近幾年中國企業收購境外豬肉、奶粉等畜產品加工企業的案例明顯增多。企業家的邏輯是，中國發展到目前這個階段後，很難再繼續快速地發展畜牧業以滿足國內不斷擴大的畜產品需求，加強境外並購、提高資源掌控能力勢在必行。農產品貿易出現赤字與價格倒掛有關。國內外價格比較有多種方法，但國內批發市場價格與進口農產品交易價格的比較，能準確反映國內農業生產面臨的國際競爭壓力。國際市場離岸價格，加了運費、保險、進口增值稅、關稅、港雜費等以後的到岸稅後價格，纔是實際可以在我國市場上交易的價格。到岸稅後價格有兩種情況，一個是按關稅配額內的低關稅計算，一個是按關稅配額外的高關稅計算。從我們關心的稻谷、小麥、玉米等敏感產品看，按配額以內1%的低關稅計算，目前我國已經沒有價格優勢。近這兩年，國際市場大宗農產品價格在下降，而國內市場價格受收購價和臨時收儲價支撐在提高，從而出現了價格倒掛。有些人認為，這種價格倒掛是暫時現像，當國際市場價格上升後就會消失。我們認為，從我國這種自然稟賦和發展階段來看，未來我國農產品成本，包括人工成本、土地成本和物質費用，隻會上升不會下降，從長遠看我國農業確實沒有比較優勢，價格倒掛將是常態。二、現行農業政策不足以應對未來農業發展面臨的嚴峻挑戰盡管2004年以來的“十一連增”證明了現行農業政策很有效果，但面對農業發展已經和將要遭遇的嚴峻挑戰，必須對現行農業政策框架進行深刻反思。我國現行農業支持政策體繫基本上是從2004年開始建立的。2004年在我國經濟發展和農業發展上，是一個很重要的拐點性年份。從這一年開始，我國農業剩餘勞動力轉移出現了劉易斯拐點，沿海地區開始出現“民工荒”，農民工工資開始持續性上升。從農業本身看，也是從這一年開始，出現了糧食產量“十一連增”和農產品貿易“十一連赤”，出臺了21世紀以來聚焦“三農”的連續11個中央1號文件，出臺了種糧直補、良種補貼、農機購置補貼和農資綜合補貼，出臺了糧食收購價和重要農產品臨時收儲政策，出臺了《農村土地承包法》和《農民專業合作社法》。這樣一套農業政策，跟日本、韓國和中國臺灣地區20世紀60年代和70年代開始形成的農業政策極為類似。日本、韓國和中國臺灣地區在工業化、城鎮化發展到一定階段後，小規模農業也沒有比較優勢了。在如何應對上，有三種思路：一是促進農民全方位合作，通過合作社在產前和產後環節的規模化服務克服單家獨戶的規模不經濟；二是建立以價格支持為核心的農業支持保護政策，既實施國內價格干預，又實施邊境保護；三是促進土地流轉、發展規模經營。總的來說，日本、韓國、中國臺灣地區在合作社方面做得很好，在支持保護方面做得有些過頭，非常遺憾的是在農地流轉和集中方面沒有做好，其結果就是農業勞動生產率難以提高、農業競爭力不斷下降。2004年以來，我國也面臨工業化、城鎮化發展到一定階段後農業比較優勢下降的問題。為了應對這一挑戰，在促進農民合作方面下過一些工夫，農民合作社得到一定程度發展，產前和產後環節的社會化服務有一定進展，特別是市場化的小麥收割機跨區作業舉世矚目。在農地流轉和集中問題上，政策立場比較糾結，政策舉措也比較慎重，盡管近這兩年步伐快了一些，但總體而言做得不是很夠。在農業支持保護方面，下的工夫，采取的舉措多，引發的爭議也激烈。現在需要反思的是，過去10多年努力構建起來的這套農業支持保護政策，其軟肋在哪裡？弊病在哪裡？我認為有兩點為突出。一是糧食收購價制度和重要農產品臨時收儲政策，已嚴重偏離當時政策的出發點，而且難以為繼。2004年實行糧食收購價的出發點是，正常情況下由市場定價，隻有在非正常情況下，國家纔對短缺的重點品種在重點產區實行收購價。市場定價應該是一個常態，國家按收購價托市收購應該是非常態。實際上，現在倒過來了，過去的這10年，收購價、臨時收儲變成常態，國家不啟動收購價、不啟動臨時收儲纔是非常態。這意味著收購價已經高於市場均衡價，必須用高於市場均衡價的價格把農民的產品收到國家庫裡。這麼做的結果，是加劇了價格倒掛和庫存積壓。二是主要補貼政策也已嚴重偏離初的出發點，開始觸及“黃箱”天花板。種糧直補、良種補貼和農資綜合補貼已演變為以承包權為依據的普惠式收入補貼，對提高農業生產力發展水平幫助不大。雖然“黃箱”天花板對我國農業的約束還不是一個現實問題，非特定產品的“黃箱”補貼空間還很大，但部分產品包括價格支持在內的“黃箱”補貼空間所剩無幾、未來操作空間明顯收窄。三、從增產導向轉向競爭力導向“十三五”期間我們究竟應該建立一套什麼樣的農業政策體繫？我認為，要促進農業政策從增產導向轉向競爭力導向。也就是說，要以提高競爭力為核心重構農業政策體繫。關於提高農業競爭力問題，實際上中央也已意識到了。2007年中央1號文件以建設現代農業為主題，明確提出要提高農業素質、效益和競爭力。2015年中央1號文件也強調要注重提高農業競爭力。應該說農業競爭力問題已開始得到重視，下一步要圍繞提高競爭力重新構造我國農業政策體繫。下面簡要談談初步想法。，農業經營方式問題。我認為應把促進土地的流轉和集中、新型經營主體的培育、農業勞動生產率的提高，作為下一步農業政策體繫的核心目標。2014年中辦國辦轉發的《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，罕見地對農業適度規模經營給出了一個量化概念，即對“土地經營規模相當於當地戶均承包面積的10~15倍、務農收入相當於當地二三產業務工收入”的要給予重點扶持。這是我們目前所追求的比較理想的一種經營格局。我國平均承包面積是7畝多，達到10~15倍這個目標，也就是80~120畝。在全世界範圍，這仍是小規模。但是，要達到這個目標，意味著10~15戶的農地交給1戶農民種，其他90%以上的農民要離開農地，這是一個很長過程。所以，培育和扶持新型主體應該有一個優先序。我認為農戶間自發流轉基礎上形成的“十戶變一戶”應該排順位，集體經濟組織委托流轉或返租倒包基礎上培育的家庭農場應該排第二順位，土地股份合作社應該排第三順位，再後面是專業大戶和工商企業。這5種新型經營主體都有其存在的必要性和發展空間。但是，從政策支持的角度還是要有一個優先序列。第二，結構調整問題。這是2015年中央1號文件的亮點，包括由“生產導向”向“消費導向”轉變，推動糧結構向糧、經結構轉變，由單純在耕地上想辦法到面向整個國土資源做文章，促進農村一二三次產業融合發展，利用信息化手段等。通過結構調整提高農業競爭力，是小規模農業的必由之路。第三，農產品價格問題。2014年和2015年國家對新疆棉花和東北大豆實行目標價格補貼改革試點。我認為，實行以“市場定價、價補分離”為核心的農產品目標價格補貼改革試點，檢驗成功與否有兩個標準。個標準是，這個產品的國內價格和國際市場價是不是並軌了？如果並軌了，說明目標價格補貼改革的個出發點達到了。第二個標準是，農民的農業生產行為、農民的農業資源配置是不是完全由市場決定？如果達到了，是由市場決定農民種植行為，那麼第二個目標也實現了。非常遺憾，我個人評價，2014年實行的棉花目標價格補貼改革試點，個目標達到了，第二個目標沒有達到，因為補貼要與農民當年的棉花種植面積或交售量掛鉤，農民生產這個環節仍然沒有實現市場化。下一步，要考慮怎麼達到第二個目標。第四，農業補貼問題。財政部和農業部剛剛作出決定，對種糧直補、良種補貼、農資綜合補貼進行改革，建立新的“農業支持保護補貼”，跟地力保護掛鉤。總的方向應予肯定。但我認為“農業支持保護補貼”很容易被當成“黃箱”政策，對新補貼政策名稱應仔細推敲和斟酌，使之更像一個“綠箱”政策。當然，是“黃箱”還是“綠箱”政策，要看一下步“農業支持保護補貼”是否與當期生產或貿易掛鉤。面向未來，應把握好提高“黃箱”支持空間利用率的節奏，並向敏感產品傾斜；提高“黃箱”與“綠箱”支持政策的協同性，充分發揮支持保護政策的效力。第五，利用兩個市場兩種資源問題。這其實是為我們國家大幅度或者放開手腳調結構、轉方式爭取空間。中央提出的新糧食安全戰略中把“適度進口”作為重要組成部分，這是構建開放型經濟新體制的重大戰略舉措。2015年中央1號文件明確要求，科學確定主要農產品自給水平、合理安排農業產業發展優先序。雖然這是原則性要求，但對完善農業政策，特別是完善財政支持農業政策，會從中得到很多啟發。財政支持農業政策要跟國家戰略結合起來。自給水平要求高、需要優先發展的產業和產品就是財政支持的重點，自給水平要求不高、非敏感產品就不應是財政支持的重點。培育真正的國際大糧商，對未來中國具有戰略意義，這方面財政政策也應積極作為。

服務規模化是實現農業現代化的重要途徑葉興慶在各方面高度關注轉變農業發展方式的大背景下，有機會跟山東省供銷社的同志一起就“服務規模化與農業現代化”從理論與實踐的角度進行探討，非常有意義。實地考察了郓城、汶上、高密供銷社繫統的“農業服務中心”，深受啟發。下面，從三個方面談談自己的認識和體會。一、中國農業現代化處在重要的節點上，需要認真地汲取日本、韓國、我國臺灣地區在相同節點上應對農業現代化過程中出現的問題時所采取措施的經驗和教訓在前面的討論中，很多專家對我國農業發展到現在這個階段正在發生的一些重大變化，談了很深刻的認識。我也認為，我國農業現代化確實到了一個新的階段。2015年上半年我們就這個問題做了一些研究。根據我們構建的一個很簡單的指標體繫推算，某些方面我國農業現代化已進入了實現階段的中後期。例如，2014年農業占GDP的比重是9.2%，農業占就業的比重是29.5%，農業的科技進步貢獻率是56%，主要農作物耕種收綜合機械化水平是61%，農業的中間消耗率是40.7%。用這些指標衡量，我國現在確實已進入了農業現代化實現階段的中後期。不少人認為我國要實現“四化同步”，農業現代化是短版，是薄弱環節。這種說法有道理。但對這個話要一分為二地看。在有些方面，我認為我國農業的現代化程度並不比工業化、城鎮化差多少。但農業現代化也有它的短版，其中突出的是經營規模小、勞動生產率低。這是中國農業的軟肋。這個短板帶來以下三個問題。一是我國農業競爭力急劇下降。隨著工業化程度的提高，我國農業生產的人工、土地成本不斷上升。目前大宗農產品價格普遍出現倒掛，國內價格超過了國際價格。2001年我國加入WTO時，爭取到了對7個敏感產品實行關稅配額管理的邊境保護措施，配額內征收低關稅、配額外征收高關稅。但這個保護措施的“防火牆”作用在逐步減弱。從2013年開始到現在兩年多，包括稻谷、小麥、玉米三大糧食作物在內，按配額內1%的低關稅進口的到岸稅後價已低於國內批發價格。按配額外65%的關稅計算，玉米在2014年的某些時段和2015年4月15日之後的兩個月時間段內，進口到岸稅後價格也已低於國內批發價格。對2013年以來的價格倒掛問題，應當進行深入分析。這其中當然有短期因素的作用，如石油價格下降，美國對玉米的能源化利用和巴西對甘蔗的能源化利用下降，國際海運費也在下降，加上彙率變化，共同推動國際市場大宗農產品價格下跌。除了這些因素的影響外，更重要的是我國工業化城鎮化發展的長期趨勢。隨著我國工業化城鎮化的繼續推進，農業生產的人工和土地成本還會長期持續上升。我國這種資源稟賦，決定了農產品價格就是要比國際市場貴。二是農民增收很難。我國農業創造了9.2%的GDP，但農業從業人員占全社會從業人員的29.5%。算大賬，3個農業勞動力創造的GDP纔相當於全社會1個勞動力創造的財富。勞動生產率的倍差與城鄉居民收入倍差基本接近，並不是偶然的。要縮小城鄉居民收入差距，首先要縮小農業勞動生產率和非農產業勞動生產率的差距。三是影響經濟增長潛力。在工業化進程中，勞動力從低生產率的農業部門轉向高生產率的城市部門，是經濟增長的重要貢獻因素。據日本經濟學家青木昌彥研究，在日本1955~1970年、韓國1970~1990年的經濟高速增長期，庫茲涅茨效應（即勞動力從農業向非農產業轉移對經濟增長的貢獻）在人均GDP增長中發揮了重要作用。日本和韓國的農業就業占比分別於1970年和1990年下降到20%左右，過了這個臨界點後，兩國農業就業占比下降的過程變得相當平緩，庫茲涅茨效應明顯減弱，經濟高速增長期隨之結束。在我國1982年以來的經濟高速增長期，大規模、快速度的庫茲涅茨過程，即勞動力從農業向非農產業轉移，同樣在人均GDP增長中發揮了重要作用。問題在於，我國經濟發展已進入新常態，農業剩餘勞動力向非農產業轉移的步伐將會明顯放緩。這很有可能導致我國在農業就業占比還未下降到20%左右，就提前出現庫茲涅茨效應減弱、經濟高速增長期結束。農業經營規模小、勞動生產率低導致的這三個問題，有我國的特殊性，如體制。但在日本、韓國、我國臺灣地區也曾遇到過。他們在工業化、城鎮化、農業現代化發展的過程當中，也遇到了這樣的問題。在工業化初期，他們的農業也是可以的，農產品還可以出口創彙。隨著工業化城鎮化的發展，他們的農業競爭力、農產品自給率快速下降。在這個過程當中他們是怎麼應對的？無非是以下三種應對辦法。是實行很高的支持保護。日本、韓國、我國臺灣地區，農業的支持保護水平很高，包括財政性支付性補貼，也包括價格支持。通過很高的支持保護，應對農業面臨的國際競爭挑戰。但通過高水平支持保護，也使他們的農產品比國際市場貴很多。第二是合作化，就是農協、農會。通過合作的途徑來解決小規模農業競爭力下降的問題，來解決小規模農業在市場化過程中遇到的種種困難，包括共同作業、共同營銷等。20世紀50年代到60年代，農協、農會之所以有這麼大的發展，與很多因素有關，應對工業化進程中小農遭遇的重重困境是很重要的動機和出發點。第三是以土地制度變革促進農地流轉與集中。我認為這是日本、韓國、我國臺灣地區做得不太好的方面。20世紀50年代他們實行土改以後，建立起小塊土地私有制，保護了農民的利益。後來為了繼續保護農民利益，強調土地制度不能動，對土地的買賣、租賃嚴加限制。近10多年認識在變，土地制度也有一些微調，主要是促進土地流轉，擴大農戶經營規模，對法人農業更加包容。近安倍政府的“三支箭”中，就包括改革農協、促進土地流轉等措施，寄希望於以此提高日本農業競爭力。我覺得，我們在學習他們的應對之策。在農業支持保護方面，我們已經學習了10多年，從2004年開始已經在步這個後塵。學習了10多年以後，各種問題接踵而至。包括我們的農產品托市政策、農業補貼政策，都需要改革。棉花、大豆實行目標價格補貼，食糖和油菜籽調整臨儲辦法，都是改革農產品拖市政策的重要舉措。2015年開始，對種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合直補進行改革試點。在合作化方面，20世紀50年代也搞了，但走了另外一條道路，現在又想回頭學習走合作社的道路。現在全國農民合作社雖然說有100多萬家，但按照張曉山老師的判斷，大概1/3正常運作、1/3半死不活、1/3名存實亡。我們看到的很多合作社，隻留下了“合作社”3個字，除了這個真是與“合作”沒什麼關繫。在土地制度改革、農地流轉與集中方面，雖然理論界、實踐中都有爭論，但我認為我們的認識比日本、韓國、我國臺灣地區更早一些，實踐探索也比他們更豐富多彩一些。總之，對日本、韓國、我國臺灣地區在工業化城鎮化進程中應對小農遭遇的困境的歷史經驗要進行深入分析，尤其是要吸取過分重視支持保護、忽視提高農業自身競爭力的教訓，通過各種方式克服農業經營規模小、勞動生產率低的問題。在“十三五”時期，應將農業適度規模經營和農業社會化服務，作為推進中國農業現代化的兩個重要支點和兩個主要抓手。二、山東供銷社繫統“以服務規模化促進農業現代化”之所以成功的內在邏輯山東供銷社繫統創造的“土地托管”“以服務規模化促進農業現代化”的經驗，我是從2013年《人民日報》新聞報道知道的。後來汪洋副總理經常提到，特別是汶上縣的“土地托管”。對山東供銷社繫統“以服務規模化促進農業現代化”的實踐經驗，大家已經從很多方面進行了深入剖析和解讀。這兩天我一直在思考的是，山東供銷社繫統創造的“以服務規模化推進農業現代化”為什麼會成功，為什麼會有這麼好的效果？它的內在邏輯是什麼？我想從反問的角度，試圖解析它為什麼會成功。問：為什麼是現在而不是20年前？1989年之前，我國農業政策由原中央農研室主導。1993年春成立中央農村工作領導小組後，由其主導我國農業政策制定。在這兩個時期之間，我國農業政策一度由國務院研究室主導。那個時期，國務院研究室牽頭制定了關於建立農業社會化服務體繫的文件，明確提出完善“雙層經營體制”中“統”的層次，重點是建立包括國家在農村基層的經濟技術服務組織、龍頭企業、合作社在內的農業社會化服務體繫。當時社會上對“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”的批評聲音很多，特別是一些人認為“分”的層次建立起來了，“統”的層次沒了，必須重建“統”的層次。當時不少人對“統”的理解是要發揮集體經濟組織的作用。國務院研究室牽頭制定的關於建立農業社會化服務體繫的文件，把“統”拓展為社會化服務。這是一個質的變化，把“統”的主體大大拓展了。此後20多年來，中央一直在倡導建立農業社會化服務體繫，各地在創新農業經營體繫方面也積累了一些經驗，如土地股份合作社、四川崇州的“共營制”等。但總的來說效果不是太理想。山東供銷社繫統近年來創造的“土地托管”取得了明顯效果。這件事情如果在20年前就推進，能取得現在這樣的效果嗎？不會！這裡的經濟邏輯是，勞動力供需關繫發生了巨大變化，作業外包的經濟臨界點到來了。當農戶勞動力的機會成本沒有足夠高時，他是不會願意把部分作業環節外包出去、委托出去的。是自己做合算還是請人做合算，他要算賬。自己做，勞動強度要增加，休閑時間要減少；如果是外出務工的話，農忙時回來參加農業生產，打工的收入要減少，來回的路費要增加。這都是自己做的成本。自己做的收益是，農業生產的經營收益全部歸自己。以前一些地方搞“統”的時候，如生產隊的統一灌溉、統一農機作業、統一植保，都是以加重農民負擔為代價的。那時候農民負擔確實很重，還要交稅。農民現在願意把部分或全部作業環節交給別人，願意為此而付費，肯定也要算賬。就是說，請人完成可能代價更低，綜合收益更高。這是現在農戶願意把部分作業外包出的根本原因。第二問：為什麼服務對像既包括普通的小農戶，也包括家庭農場、大戶甚至農民專業合作社？郓城張營供銷社的材料講到，發展農業服務中心的一個重要措施，是培育重點服務對像，組織規模化種植大戶、家庭農場、合作社負責人觀摩。一些地方“土地托管”的服務面積中，這些“新型經營主體”經營的面積占2/3。這給我一個啟發：我們不是要解決農業規模經營問題嗎？家庭農場、大戶甚至合作社不是我們追求的規模經營的成果嗎？為什麼他們也需要有人為其提供社會化服務？我理解，這背後的經濟邏輯是，供銷社繫統的農業服務中心，以5~6公裡為半徑、5萬~6萬畝為服務範圍，能夠在部分作業領域更有效地捕獲規模經濟。我們在現場考察的時候看到，每個農業服務中心都有一個智能配肥機。家庭農場、農民專業合作社的規模不足以支撐這樣一臺機器的運轉。倉儲烘干、統防統治、機械深耕等作業，也是農業服務中心的規模優勢所在。農業服務中心之所以能夠在服務外包市場上競爭過其他主體，就是因為有了更大的規模。第三問：為什麼這件事情是供銷社在做，而不是其他組織在做？或者，為什麼供銷社做成功了，其他組織沒做成功？這中間又有什麼奧秘，背後有什麼經濟邏輯？我認為，可能有五個方面的因素決定了供銷社的成功。一是供銷社繫統在投入品采購方面有優勢。供銷社原來就從事農資采購，有這方面得天獨厚的優勢，能夠以更大的規模采購，在市場上有更大的談判能力，能拿到更大的率，能夠以更低的價格采購到化肥、農藥。農民專業合作社也可以集中采購、降低成本，但一般的農民專業合作社比不上供銷社繫統的談判能力。二是供銷社繫統在技術服務方面有人纔。長期以來，供銷社為了推進“技物結合”，開辦過“莊稼醫院”等技術服務，儲備了一些農業技術人纔。現在以農業服務中心的形式提供測土配方施肥、統防統治等技術服務，是有人纔基礎的。三是供銷社繫統在經營管理上有干部基礎。長期以來供銷社繫統培養了不少管理人纔，縣和鄉鎮兩級是有很多經營管理人纔的。隻不過後來流通體制變革了，受到很大衝擊，這些人纔沒有得到很好利用。但因為老底子還在，有干部做基礎支撐，所以現在做事情就比其他繫統有優勢。四是供銷社繫統在爭取政策方面有組織基礎。從上至下的推動力量很強。每一個農業服務中心的投資中都有財政項目資金，這說明供銷社繫統有強大的爭取政策的能力。如果沒有這個做基礎，農業服務中心這個模式很難搞起來。五是供銷社繫統的治理結構和治理機制有創新。從每一個農業服務中心的展板上可以看到，農業服務中心的產權關繫非常清晰，通過產權紐帶，與縣供銷社、農民專業合作社建立了緊密的利益聯結機制。每一個農民專業合作社背後都聯繫著上百、幾百個農戶，把農民專業合作社納入進來，就能夠大面積提供土地托管服務。如果由農業服務中心與分散的、小規模的農戶一對一地進行土地托管交易，成本高、效率低，很難開展業務。三、幾點建議，從理論層面深入研究“土地托管”與“土地流轉”到底是什麼關繫。中國農業現代化的短板是經營規模小、勞動生產率低，如何通過農業經營體繫變革解決這個問題是農業政策的焦點和核心之一。要解決好這個問題，土地流轉和土地托管都很重要，各有優勢，也各有適用條件。土地流轉需要很長的過程，取決於城鎮化的進展。土地托管在現階段有很強的普適性，但也有局限性，突出的是沒有解決好農民與土地的關繫。土地托管與城鎮化、農民離開農村這兩者怎麼耦合，怎麼匹配，需要深入研究。我有一個不成熟的想法，現在是土地托管，如果今後條件成熟了，比如說農民能夠在城市裡面穩下來，能夠穩定地在城市工作、生活，能不能從土地托管發展為土地收儲？農業服務中心有沒有可能變為法國農村土地收儲機構那樣，將自願離開農村的農戶的承包地收儲起來，經過整理後變成適度規模的田塊。第二，從政策層面需要研究的兩個現實問題。農業服務中心的用地，應該可以納入農用地管理範疇，應該積極與土地管理部門溝通。財政補助形成的資產的歸屬，也需要明確相關政策。第三，對農業服務中心的盈利模式和可持續性問題要做更深入的分析。特別是要做成本收益分析。在成本方面，有哪些特殊因素，如政府投資、土地劃撥等，特殊性會影響到普適性。在收益方面，有哪些階段性因素，現階段有利可圖，今後條件發生變化後是否還能產生收益，階段性影響到持久性。可對若干個農業服務中心做些案例分析。

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