章 緒論

節 研究背景及意義

一、研究背景

二、研究對像及其特點

1、概念清理

2、研究對像及特點

三、研究目的與意義

1、課題的預期成果

2、研究目的與意義

第二節 文獻綜述

一、國外相關研究綜述

二、國內相關研究綜述

1、法律法規層面

2、政府管理層面

3、PPP模式設計層面

4、綜合管廊的規劃設計技術層面

5、綜合管廊的建設運營層面

第三節 研究方法及框架

一、研究思路與方法

1、文獻研究

2、理論研究與實際調研相結合

3、定性研究和定量研究相結合

4、技術路線

二、研究的創新與局限

第二章 國內外城市地下綜合管廊的發展狀況及其特征

節 國外城市地下綜合管廊的發展狀況及特點

第二節 國內城市地下綜合管廊的發展演變與階段特征

一、1978年前城市地下綜合管廊建設狀況

二、20世紀90年代以來轉型期的城市地下綜合管廊建設狀況

1、臺灣地區城市地下綜合管廊發展狀況

2、國內城市地下綜合管廊建設狀況

三、引入PPP模式以來國內城市地下綜合管廊的發展態勢

1、PPP政策及其應用於綜合管廊領域的助推力度

2、PPP模式應用於綜合管廊領域後的發展狀態

第三節 國內外城市地下綜合管廊不同投資模式建設效果比較

一、國外城市地下綜合管廊的不同投資模式及其效果

1、法國、英國等歐洲國家建設運營綜合管廊的投資模式

2、日本建設運營綜合管廊的投資模式

二、國內城市地下綜合管廊投資模式的變化及效果比較

1、臺灣地區綜合管廊投融資模式的發展變化

2、我國內陸城市在各歷史時期地下綜合管廊投融資模式發展變化

3、部分典型城市地下綜合管廊投資、建設的特點分析

三、我國應用PPP模式建設綜合管廊的市場潛力

第三章 我國城市地下綜合管廊PPP模式應用的現狀分析

節 我國城市地下綜合管廊工程技術現狀分析

一、綜合管廊的工程技術現狀

1、綜合管廊工程設計領域的技術狀況

2、綜合管廊工程施工領域的技術狀況

二、綜合管廊工程技術領域存在的問題及成因分析

1、綜合管廊工程設計方面存在的問題

2、綜合管廊工程施工方面存在的問題

第二節 PPP模式應用於城市地下綜合管廊的現狀調查與評價

一、現狀調查及PPP模式應用狀態評價

1、調查工作策劃

2、調查結果

3、現狀評價

二、當前應用PPP模式建設綜合管廊存在的問題及生成原因分析

1、法律法規欠缺對應用PPP模式的影

2、PPP模式下政府職能及其運作機制方面的問題

3、PPP模式下投融資機制革新與政府支持措施落實問題

第四章 國外城市地下綜合管廊投資、建設、運營管理的經驗借鋻

一、在綜合管廊投資、建設方面的經驗借鋻

二、在綜合管廊運營管理方面的經驗借鋻

三、不同表現形態下的PPP模式對我們的啟發

四、國外在PPP模式應用方面值得借鋻的經驗

第五章 制約我國PPP模式下建設城市地下綜合管廊發展問題的破解思路

節 適宜的融投資模式選擇及PPP操作建議

一、綜合管廊資產可經營性分析

1.、綜合管廊資產形成過程的分析

2、綜合管廊經營特性分析

二、適宜的投融資模式建議

1、準經營性項目常用的投融資模式分析

2、PPP模式的適用性分析

3、綜合管廊的投融資模式及融資方式建議

4、綜合管廊PPP項目的融資策略及建議

三、PPP模式下實施方案優化建議

1、風險分配框架構建

3、合同體繫構建

4、交易結構設計

四、綜合管廊PPP項目政府支持措施有效落實的方法建議

1、投融資機制革新建議

2、加大政府投入建議

3、信貸支持

五、綜合管廊項目公司清算與涉稅問題建議

1、項目公司解散和清算

2、項目公司涉稅問題及處理建議

六、健全退出機制的建議

第二節 法律法規建設

一、綜合管廊與地下空間權立法的對接問題與建議

1、地下空間權屬不確定對綜合管廊建設的影響

2、國內外相關地下空間權立法現狀

3、過渡性強制入廊的實現方式建議

二、綜合管廊工程規劃與規劃法對接問題的探討與建議

1、綜合管廊工程規劃的法源基礎和法律地位

2、在執行綜合管廊工程規劃方面存在的問題

3、改進城市地下綜合管廊工程規劃工作的幾點建議

三、綜合管廊入廊費、運維費計價及與價格法的對接和建議

1、綜合管廊入廊費收繳方法和計價研究及建議

2、綜合管廊運營維護費收繳方法和計價研究及建議

3、綜合管廊收費價格與價格法對接問題的探討和建議

四、綜合管廊PPP項目合同管理及與相關法規對接問題的研究和建議

1、PPP項目合同體繫及關聯的法律法規

2、綜合管廊PPP項目合同與《合同法》對接問題的研究與建議

第三節 綜合管廊PPP項目管理對應的政府職能轉變及管理機制創新

一、綜合管廊PPP項目政府管理的基本特點

1、PPP項目中的主體定義

2、PPP項目管理中的政府職能與管理責任

3、綜合管廊PPP項目的特點和關鍵管理事項

二、對綜合管廊PPP項目政府管理機構的組成建議

1、政府管理機構層級構成分析與建議

2、各級管理機構的構建建議

三、綜合管廊PPP項目呼喚政府管理創新

1、綜合管廊工程設計管理工作的創新要求與實施建議

2、關於入廊費和運營管理費有效落地的工作機制建議

3、構建政府方項目造價管理機制的建議

4、構建綜合管廊項目EPCO方式政府管理機制的建議

5、構建綜合管廊新型運維管理方式的建議

6、綜合管廊特許經營期滿後的移交工作建議

第四節 綜合管廊PPP模式下采購社會資本的深度解析與建議

一、采購社會資本的方法論證與推薦意見

1、PPP項目政府采購方式梳理

2、綜合管廊的技術因素對采購方式選擇的影響

3、不同的前期成果對采購方式選擇的影響

4、適宜的PPP模式下綜合管廊項目社會資本采購方式建議

二、對綜合管廊規劃設計能力的匹配要求與建議

1、對綜合管廊工程規劃單位的匹配要求與建議

2、對綜合管廊工程設計單位的匹配要求與建議

三、對社會資本方建造能力的匹配要求與建議

1、當前活躍在綜合管廊領域內的社會資本分析

2、對綜合管廊建造能力的匹配要求

3、對建造單位匹配綜合管廊項目需要的幾點建議

四、對社會資本方運營能力的匹配要求與建議

1、綜合管廊運營管理現狀分析

2、PPP模式下綜合管廊運營的管理要求

第六章 結論

一、綜合管廊PPP模式應用現狀和存在的問題

1、綜合管廊建設運營采用PPP模式是必然選擇

2、當前綜合管廊PPP模式應用領域存在的硬傷

二、實現PPP模式建設城市地下綜合管廊的繫統性優化建議

1、順應PPP基本理念，選擇適宜的PPP投融資模式，構建總體實施框架

2、建立和完善利於綜合管廊PPP模式建設運營的法制環境

3、要順應綜合管廊PPP項目的管理需要，實現政府管理機制創新

4、綜合管廊PPP項目中采購社會資本方時的匹配度建議

正值本書交付印刷之時，《PPP模式在城市綜合管廊工程中的應用研究》課題成果驗收會議於二〇一六年十一月二十四日在京舉行。住建部科技與產業化發展中心作為驗收組織單位，邀請了陳淮、杜峰、吳冰、李平、李超建等五位專家組成驗收委員會。經對由住建部政策研究中心和北京中建政研信息咨詢中心聯合承接的2016年度住建部的軟科學課題——PPP模式在城市綜合管廊工程中的應用研究成果嚴肅而認真地評審，驗收委員會一致同意該課題研究成果通過評審驗收。

當前，PPP大潮洶湧而至，而城市綜合管廊應用PPP模式卻頻頻陷入困境。此時此刻完成的課題成果，應時地為相關政府決策機構、地方政府主管部門、各路社會資本和金融機構提供了較為全面的綜合管廊、PPP以及二者交互影響的眾多信息，提出了繫統化解決問題的思路與建議，受到驗收委員會各位專家的一致贊賞和高度評價。驗收委員會主任委員陳淮特別指出，我國改革開放30多年來，綜合經濟實力顯著提升，但是在城市的發展和管理方面仍面臨四大短板，一是城市基礎設施落後，二是政府公共產品供給不足，三是城市管理繫統化尚有很大發展空間，四是對城市基礎設施建設影響深遠的金融與產權制度改革遠沒有到位。本課題研究內容恰恰全面觸及到了上述四個方面的問題，研究成果確實具有很好的現實意義。

驗收委員會認為：

PPP模式作為一種新的融資建設模式具有其獨有的優勢，它能夠很好解決政府作為單一投資主體模式存在的投資總量不足、融資渠道狹窄和資金效率不高的缺點。

該課題通過對城市綜合管廊工程中應用PPP模式相關法律、政策、方法、路徑、舉措等的研究，發現問題並提出戰略性、前瞻性、可實施性的政策建議，為下一步在城市綜合管廊工程中大規模應用提供了重要依據。

該課題全方位地揭示目前我國在利用PPP模式建設城市綜合管廊工程中遇到的障礙、難題、和潛藏的風險，可為後續類似項目提供借鋻；課題提出了實現PPP模式建設城市地下綜合管廊的繫統優化建議。一是順應PPP基本理念，選擇適宜的PPP投融資模式，構建總體實施框架；二是建立和完善利於綜合管廊PPP模式建設運營的法制環境；三是順應綜合管廊PPP項目的管理需要，實現政府管理機制創新；四是提出了綜合管廊PPP項目中采購社會資本方式的匹配度建議。

該課題邏輯清晰、結構合理、結論明確。研究提出的政策措施切實可行。課題研究達到了委托方的要求。

參與課題研究的一眾編者在得到驗收委員會專家認可而萬分欣慰的同時，更感責任重大。編者認為，課題通過驗收隻是下一步工作的起點，綜合管廊PPP模式的有效應用仍面臨很多挑戰，其中綜合管廊的全部工程一次性完成設計、廊內管線和環境監視監控實行集成化構建、采用EPC0建設運營管理方式實現項目建造、廊內管線及環境監視監控集約化運營管理等運作方式的革新將是綜合管廊PPP模式應用方面的戰略性攻堅戰役。

編者

2016年11月25日

在被調查的項目中，幾乎全部采用了PPP 模式下的BOT 方式吸引社會資本合作建設運營綜合管廊。雖然尚沒看到哪家綜合管廊項目簽訂了PPP 項目合同，但從對PPP 項目實施方案的認可情況來看，都計劃成立SPV ，項目資本金占總投資比例一般為20%~30% ，社會資本融資一般占總投資比例的70%~80% 。在SPV 資本金構成中，代政府方出資的企業出資占比10%~30% 。比較特別的有，其中一家政府方以&ldqu金股”的方式加入SPV ；一家政府方以地下空間權作價的方式向SPV 投放資本金；一家政府方為表示政府誠意和提升話語權，在投入規定的資本金的基礎上，還承諾向SPV 另外投入資金；還有一家政府方因項目龐大且地域成規制的分散，故從政府方利於籌措資本金的角度考慮將項目拆分為6 個，中央項目由市政府牽頭，組建大SPV ，各子項目在發揮高新區、經開區、科技園區等園區政策優勢的同時成立小SPV 。

上述運作方式各有特色，尤其是部分有特點的操作方式已在實踐中反映出了優劣，分析得出以下意見。

①&ldqu金股”模式相關優缺點分析。

&ldqu金股”入股SPV ，地方政府作為項目發起人，用項目未來的收益（經營性或準經營性項目）作為抵押，即可在項目初期不用投資即可啟動項目，使當地政府在資金缺乏和新預算法的嚴苛要求下實現增加供給的目的。另外，地方政府利用PPP 項目協議賦予的權力，在SPV 重大事項決策上具有一票否決權，一定意義上可以保護民眾的基本利益，避免了政府方的風險。

但是該模式包含了幾項與市場經濟主流理念相抵觸的問題，與市場經濟倡導的按要素分配相應利益的基本原則不符；使SPV 蘊藏較大缺陷，可能會導致公司產生AB 股現像，為未來公司的運營埋下不和諧的伏筆；由於政府方面在SPV 中沒有實際股份，又缺乏相應正常的管理費用，因而政府實施方管理乏力，難免出現怠工現像，導致效率低下。

② 以地下空間權作價投入資本金方式的優缺點分析。

采用這種方式目前還隻是試探。雖然這樣操作可解政府方資本金籌措之急，但因為我國地下空間立法還處於空缺狀態，地下空間權屬不確定，使得政府方單方面以強制性出讓權利（到底是所有權還是使用權尚不明確）的方式作價入股，會受到社會資本嚴重質疑。由於參與該項目的社會資本方為民營企業，所以政府的這種做法尤其被對方詬病。另外，空間權作價入股，並沒有形成實際現金流，相當於融資總額中缺少了這一塊，這將會在資金緊張的建設期帶來負面影響。

③除了資本金外，再向SPV 另外注資方式的優缺點分析。

首先，有這種底氣的肯定是已經得到了中央關於綜合管廊試點財政補貼的地方政府，顯然這樣的大氣舉措對吸引社會資本非常有利。但是畢竟PPP 模式的初衷是想更多地獲得社會資本的融投資，以減輕政府資金壓力，類似該地方政府如此高規格出資除了表明政府在綜合管廊建設方面的支持力度外，對其他地方政府的借鋻作用並不大。

④大小SPV
模式的優缺點分析。

該方式提出的背景是為了解決政府在綜合管廊SPV 中的資本金籌措，通過市政府主導的大SPV 的強大融資能力，可降低政府融資成本，並能夠及時解決小SPV 中的融資問題，提高了項目運作效率。同時，可以相應分散政府方對於項目的管理強度，利於政府內部的風險分配。可以做到6 個片區的綜合管廊工程相對自成體繫，由各SPV 自擔其責，責任明確。由於各小SPV 實現目標的時間不同，後來者可以借鋻前行者的經驗，降低再次發生錯誤的風險。

因為這種模式是地方政府的一種融資手段，有一定分解政府風險的效果，同時也破壞了該市地下綜合管廊作為一個項目群集中管理的優勢格局，不利於項目集約化管理效益的發揮。

（3）入廊費和運營管理費問題。

入廊費和運營管理費是各地綜合管廊PPP 示範項目面臨的共同難題。據了解，各地政府為爭取當地綜合管廊PPP 項目能加入到財政部PPP 示範項目庫，均與當地相關管線單位進行了充分的溝通，也都得到了管線單位的理解和支持，大多數城市的管線單位均與市政府簽訂了入廊協議和支付相關費用的承諾。

從政府實施機構提供的各自項目計劃收繳的入廊費和運營管理費的額度來看，上述兩項費用之和占項目的總投資的多少，並沒有一個確切的比例，收取費用的城市，按其項目實際中標價計算，隻占3.7% ；有兩個城市計劃收繳的比例也都在5% 以下；有三個城市計劃收繳比例為20% ；的想收取到40% ，但是政府人員表示這是不可能的。

距第二批示範項目公布到研究團隊實地調查期間已有半年，各地的入廊費和運營管理費的具體收繳數額以及收繳辦法還沒有一家能夠終確定。入廊費和運營管理費收不上來成了被調查的政府實施機構頭痛的問題，這關繫到他們到時候怎麼向社會資本支付可行性缺口補助，甚至關繫到如何繼續維繫PPP 合同關繫。

（4）社會資本構成問題。

示範項目的政府實施機構有普遍追求社會資本高大上的傾向，不僅在資格預審時強調資質等級，而且希望大型央企的總公司（而不是具備獨立法人的二級公司）參加投標，使本來就畸形的社會資本成員構成更加單一化。這個現像若發展下去，將影響綜合管廊PPP 項目可持續發展。

很難得的是，在研究團隊調查的項目中，有一家民營企業成了綜合管廊PPP 示範項目的社會資本方，這可能是到目前為止的綜合管廊項目民營性質的社會資本。實際表現是，這家社會資本在項目公司資本金籌措過程中比任何一家央企都來得及時和到位，凸顯了民營企業的管理效率和資本實力。

表3.2.5
政府對社會資本方選擇意願

社會資本方選擇

項目 央企 地方國企 上市公司 普通民企

擇定數量
6 2 3 1 

二、當前應用

PPP模式建設綜合管廊存在的問題及生成原因分析

1. 法律法規欠缺對應用PPP 模式的影響

從向管線單位收取入廊費和運營管理費的難度來看，僅僅想依靠管線單

位的覺悟實現相關管線入廊是極不可靠。這是被調查的政府實施機構官員普遍擔心的問題，不配合繳費實際上就是不願意入廊，而要真正實現強制入廊必須法制先行。這個問題涉及規劃法、地下空間的獨立權屬、政府定價或政府指導價等價格法的完善。

2.PPP 模式下政府職能及其運作機制方面的問題

（1）政府機構設置和人員配置問題。

在過去和當前一個時期，作為城市地下綜合管廊的政府實施機構，在各地出現了多種表現形式。據不完全統計，有住房和城鄉建設委（局）及與它相同級別的園林綠化管理局、公用事業局、園區管理委員會、新區土地開發中心等。而在住房和城鄉建設委（局）下面授權的實施機構又有：地下綜合管廊辦公室、管道處、科研處、城市建設管理科、公用工程科等多種不同的職能部門，而且編制不能很快到位甚至沒有編制，形成事實上的政府方管理缺人、缺位。

鋻於綜合管廊特有的地下空間開發屬性、區域規劃與管線專業規劃的高度結合性、涉及與多個垂直管理行業的配合協調，業務範圍已經跨越傳統的住建口範疇，因此設置合理且有效的綜合管廊實施機構勢在必行。

（2）項目前期工作管理方式問題。

經過起步階段的磨合和相關政府部門連續發文指導，加強規範和約束，綜合管廊采用PPP 模式建設運營的前期工作基本都能在PPP 咨詢機構的輔佐下合法合規地展開。

值得注意的是，結合示範項目推進緩慢的情況來看，PPP 模式下的綜合管廊項目進行到政府采購這個環節時還是存在問題的，可能性有三個方面。

① 實施方案建議的采購方式不當。

② 實施方案提出的諸如交易結構、股權結構、特許經營、回報機制、監管考核等設計偏於理想化。

③ 政府實施機構加設了高門檻。

（3）項目建設管理方式選擇問題。

采用PPP
模式建設綜合管廊到目前還隻有六盤水項目進入到了施工期。結合相關城市計劃開工的綜合管廊可知，目前國內綜合管廊工程建設管理方式基本為“設計 施工總承包”方式。經分析，這可能緣於政府方對風險的認識誤區，即擔心將設計交給社會資本可能會導致項目出現不可控制的風險，認為政府方對某項工作的控制力越強所承受的風險就越低，所以纔會在完成施工圖設計後纔將項目主導權交與社會資本。

理論界對於綜合管廊項目的建設管理有一個呼吁——實行工程總承包。畢竟工程總承包代表著項目管理水平的提升，有利於實現工期、質量、費用的綜合控制目標。

在綜合管廊項目實行工程總承包的趨勢還沒有完全顯現前，已有政府實施機構弱化綜合管廊PPP 項目建設監管的跡像，有一種傾向，就是政府實施機構寄望於SPV 組建後，將項目建設管理的一應事務全部交由項目公司全權管理。其中一個典型現像就是把委托監理的職能下放給了項目公司，形成事實上的項目公司既當運動員又當裁判員，這是後期需要嚴肅對待的問題。

（4）項目運營管理方式選擇問題。

PPP 綜合管廊項目還沒有一個建設完成並進入運營期的，所以它的運營管理到底是個什麼狀況目前還不得知。從各地綜合管廊實施方案來看，均把綜合管廊的運營維護職能交給了承擔施工的社會資本，由於具有綜合管廊運營經驗的社會資本不多，所以有的還在PPP 項目合同中留有社會資本轉讓運營權條款或主動安排管線權屬單位聯合社會資本運營管理管廊的條款。

社會資本參與PPP 項目，一個重要的特點就是要具備提供在PPP 項目特許經營期內的運營維護管理服務，並通過服務績效回收投資和獲得合理回報。當前對這個問題的模糊處理會使在日後長時間特許經營期的運營管理中埋下隱患。3. PPP 模式下投融資機制革新與政府支持措施落實問題由於綜合管廊PPP 示範項目總體進展緩慢，使得在投融資機制革新與政府支持措施落實方面的信息嚴重短缺。

在示範項目調研中有幾個現像值得關注。

一是在政府采購期間，配合社會資本投標的金融機構表現不活躍，大多數政府實施機構甚至忽略了對與社會資本合作的金融機構的資格預審，從而給人一種錯覺，似乎社會資本不必在政府采購前與相關融資機構建立合作關繫，而是中標了以後再說。這種操作方式真讓人為社會資本能否及時、足量地融到資金而捏把汗！

二是某項目社會資本為大型央企上市公司，股市成為其SPV 資本金和項目融資的重要渠道。三是某項目的社會資本借助其行業內部的一個專項基金，為SPV
資本金和項目融資提供了一個很好的平臺，為實現融資提供了保障。

隨著PPP
各項目采購程序的逐漸完成，政府與社會資本完成簽約的越來越多。下一步，尋求融資支持將成為PPP 工作的重點之一。綜合管廊PPP 項目投資動甚至、，往往一個大的PPP 項目需要有幾個銀行財團聯合投資，纔有可能完成融資責任和融資過程。PPP 融資不同於以往抵押融資、擔保融資，項目融資主要依賴項目自身未來現金流量及形成的資產，而不是依賴項目的投資者或發起人的資信及項目自身以外的資產來安排融資，這一變化應該引起相關方的高度關注。

在綜合管廊投資、建設方面，法國、英國、德國等歐洲國家，由於其政府財力比較強，城市綜合管廊被視為由政府提供的公共產品，其建設費用都由政府承擔。日本共同溝建設的突出經驗可歸納為兩點：一是立法優先，如已建共同溝路段禁止開挖的規定，共同溝的產權問題、地下空間有償使用問題等都有規定；二是整體規劃，將共同溝與地鐵、地下綜合體等地下工程統一納入城市地下空間規劃，形成共同化、綜合化發展的特征，成為日本地下空間利用特征之一，並且不斷向地下利用的大深度化發展。日本在共同溝建設中，其建設資金由道路管理者與管線單位共同承擔。其中道路如果為國道，則道路管理者為中央政府，共同溝的建設費用由中央政府承擔一部分；當道路為地方道路時，地方政府承擔部分的共同溝建設費用，同時地方政府可申請中央政府的無息貸款用作共同溝的建設費用。日本在共同溝建設資金承擔比例方面沒有明確的法律規定，開始時政府方投入比例約40% ，管線單位承擔60%，隨著政府財力提升，在共同溝建設費用承擔比例上，政府占比逐漸提高。有消息指出，目前日本政府在共同溝建設投資比例中已經占到近90% 。