導 論
一、國有企業與公司治理結構
1.國有企業及其治理情況
聯合國、歐洲經濟共同體、國際貨幣基金組織等機構或組織都對國有企業的概念有過界定，其中，認識比較一致的是經濟合作與發展組織（OECD）對國有企業的定義：國有企業（state-owned enterprise，SOE）是指“占有全部、多數所有權或重要的少數所有權、由國家掌握控制權的企業”。
國有企業作為提供公共服務、彌補市場失靈、干預經濟生活的一種特殊的宏觀經濟政策工具，承載著在私人不能或不願投資的基礎設施等領域穩定產業基礎、防止外來資本控制、維護國家安全、承擔社會性負擔等多種職能，發揮著一般私營企業不能或難以發揮的作用。
1929年，市場失靈導致世界經濟危機爆發，凱恩斯主義興起，政府積極干預經濟成為各國普遍的政策選擇，西方許多國家，如意大利、德國、西班牙、法國等都開始了國有化運動。第二次世界大戰後直到20世紀70年代，西方一些國家接管了交通基礎設施和能源領域的企業，國有企業迅速發展。在當時的發展中國家，印度、埃及、韓國等也普遍實行了國有化政策，且比重大都高於發達國家。20世紀80年代後，市場經濟不斷成熟和完善，國有企業因其機制相對僵化，顯現出經營效率低下等弊端，各國又開始了國有企業的私有化運動，比如，到1997年，英國經濟中已經幾乎不存在國有企業。進入21世紀後，原實行私有化的國家對部分產業又重新實行了國有化，比較典型的有俄羅斯、南美三國對石油產業的再國有化，英國政府對鐵路工業的再接管，甚至日本在2003年也提出了對不良銀行進行國有化的方案。據經濟合作與發展組織公布的統計數據，截至2015年底，全球40個主要國家的中央政府共有2467家國有企業，資產價值超過2.4，雇傭人數920萬人。
多年來，社會上流行一種說法：國有企業是低效率的，虧損嚴重，對經濟發展帶來了不利影響。這個問題在經濟學界被長期研究和爭議，哈耶克、斯蒂格利茨、科斯等著名學者都參與其中，但至今並沒有得出一個普遍認可的結論。斯蒂格利茨認為，國有企業並非天然地沒有效率，隻需要對這種企業進行現代企業制度建設，做好激勵機制設計，那麼不需要產權明晰，就可以達到同樣的效率。朱安東收集建立了包含近60個國家、跨越近40年的數據庫（1970年至1996年），以此為基礎，對資本主義國家的國有企業財務相關情況進行分析，提出了“認為國有企業天生就是沒有效率，從而總是虧損、總是增加政府財政負擔並導致通貨膨脹的說法缺乏實證根據”的結論。
從發展情況看，中國國有企業的表現比西方更為耀眼。2021年8月2日，《財富》官方發布了最新的世界500強排行榜。中國大陸（含香港）上榜公司數量達到135家，加上中國臺灣地區企業，中國共有143家公司上榜，連續兩年位居世界各國首位。在這些公司中，國有企業達到95家，占比近70%。
2.中國國有企業的改革歷程
中國的國企改革已進行了近40年，其貫穿始終的核心內容是建立現代企業制度，總的邏輯是由政府計劃管控下的行政型治理，向以市場機制為主的經濟型治理轉型。40年來，通過三個階段的改革，賦予了國有企業“三個身份”。
第一階段，從1978年到2002年，是以確立國有企業經營主體身份為主要目標而進行的改革。國有企業改革的最初目標，就是使企業成為市場主體，通過“兩權分離”、“利改稅”和《全民所有制工業企業法》三大基石，分別確立了國有企業在政治上、經濟上、法律上的定位，構建並確立了國有企業的經營主體身份。
第二階段，從2001年中國加入WTO開始，國有企業改革進入了以資本市場主體身份為主導的改革階段。股權分置改革、國企上市潮、“管資產”轉向“管資本”等標志性事件，表明國有企業法人治理結構及現代企業制度逐漸完善，對資本市場的運作和駕馭能力在實踐中顯著提升，其“資本性”屬性和價值更加明顯和突出。
第三階段，從2012年黨的十八大以後，國有企業的精細化改革拉開帷幕，國務院國資委開始對國有企業進行分類管理，中央企業集團層面和子企業分為商業類、公益類兩大類別，商業類又分為主業處於充分競爭行業和領域的商業類國有企業（“商業一類”）和主業處於關繫國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業（“商業二類”）。地方政府將這三類企業分別稱之為：競爭類、功能類、公益類。國有企業又有了自己的分類主體身份。
縱觀中國國有企業的改革歷程，無論是改革初期的“放權讓利”，還是後來的“利改稅”“撥改貸”，以及承包經營責任制等，國有企業改革均側重於政府控制的放松，而不是產權制度的變遷。這樣造成的結果是：下放給企業的經營自主權事實上都落到了經營者手中，出現了經營者權力迅速增大，而對其監督與約束力度大大減小的趨勢，以經營者為首的企業“內部人控制”問題日益突出。而未下放的權力仍然掌握在各級行政部門手中，政府部門以所有者身份對國有企業進行過多干預的問題仍然嚴重。
3.國有企業黨組織作用的演進
隨著國有企業改革的持續推進和深化，國有企業黨組織在國有企業中的作用也經歷了從“領導本單位工作”到“政治核心作用”，再到“領導作用”的轉變過程，這一轉變突出體現在黨的歷次代表大會黨章修訂的相關內容，以及出臺的相關政策制度。
1956年修訂的八大黨章確立的“（企業黨組織）討論和決定單位的工作問題&rdqu化領導模式，一直延續到改革開放。直到十二大黨章，關於企業黨組織的定位仍然是“領導本單位的工作”。
1986年《中國共產黨全民所有制工業企業基層組織工作條例（試行）》出臺，將國有企業領導體制從化領導，轉變為“廠長（經理）負責制”。1987年，十三大黨章相應作了調整。
1992年修訂的十四大黨章使用了“發揮政治核心作用”的提法。
2008年出臺的《企業國有資產法》，則完全沒有提到黨組織參與國有企業決策的問題。
2010年《關於進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》（簡稱《意見》）是個轉折點。《意見》要求，所有國有和國有控股企業（含國有和國有控股金融機構）實施“三重一大”決策制度，即凡屬重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作（簡稱“三重一大”）事項須由領導班子集體作出決定，這裡的領導班子包括黨委（黨組）、董事會及未設董事會的經理班子。
2012年修訂的十八大黨章提出“發揮政治核心作用，圍繞企業生產經營開展工作”。
2017年修訂的十九大黨章明確提出“國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項”，沒有再使用“政治核心作用”的表述。
2021年出臺的《關於中央企業在完善公司治理中加強黨的領導的意見》提出“中央企業黨委（黨組）是黨的組織體繫重要組成部分，在公司治理結構中具有法定地位，在企業發揮把方向、管大局、促落實的領導作用”，將“保落實”的提法改為“促落實”。
4.黨組織作用融入公司治理結構的問題及解決方案
國有企業黨組織參與公司治理的作用和方式，主要是研究決定事項（作出決策）和前置討論事項（參與決策）兩個方面。
2019年實施的《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》（簡稱《條例》）第十一條規定“國有企業黨委（黨組）發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，依照規定討論和決定企業重大事項”，並對黨組織研究決定的8個方面事項進行了明確。《條例》第十五條規定“國有企業重大經營管理事項必須經黨委（黨組）研究討論後，再由董事會或者經理層作出決定”，規定了6個方面的研究討論事項。2021年5月出臺的《關於中央企業在完善公司治理中加強黨的領導的意見》，規範了黨委（黨組）前置研究討論重大經營管理事項的要求和程序，明確了黨委（黨組）在董事會授權決策和總經理辦公會決策中發揮作用的方式。2021年9月出臺的《中央企業董事會工作規則》對黨委前置研究討論程序作出了進一步的規定。
總的來看，在國有企業經營管理重大事項中，黨委不作決策，而是通過前置研究討論程序，對其他治理主體的決策事項把關，作出政治性判斷和合規性判斷，參與商業價值判斷。
黨組織作用融入國有企業“三會一層”（股東會、董事會、監事會、經理層）公司治理結構，需要明確兩個問題。
第一，黨委前置討論事項是否會干擾“三會一層”的工作？
這個問題的重點是：由黨組織討論的問題，在決定權不在黨組織的條件下，黨組織與董事會、經理層等治理主體意見不一致時怎麼辦？
從經理層角度看，國有企業黨委（黨組）成員與經理層成員是高度重合的，除董事長同時擔任黨委書記外，其他黨委成員一般也都是經理層成員。因此，二者的意見也幾乎是一致的，現實中基本不會出現黨委與經理層意見衝突的情況。
從董事會角度看，國有企業黨委（黨組）成員與董事會成員雖有交叉，但大多數是不同的。一般來講，進入黨委的董事會成員隻有執行董事，而執行董事在董事會成員中的比例一般不過半，很多上市國有企業董事會成員中，執行董事比例甚至低於三分之一，因此，黨委與董事會意見不一致的情況是極有可能出現的。針對這個問題，中共中央組織部在《中國共產黨國有企業基層組織工作條例（試行）》發布時答記者問中專門指出，國有企業黨委（黨組）前置研究討論不能代替其他公司治理主體決策，進入董事會的黨組織領導班子成員必須落實黨組織決定。對於董事會提出異議的事項，黨委（黨組）要加強分析研究，加強與董事會協調溝通並及時調整完善；溝通協調達不成一致的，應當向上級黨組織或者出資人報告。也就是說，針對這種情況也有解決方案的制度安排，即“向上級報告”。這裡的“上級”是“大出資人”代表，重大爭議由“大出資人”之間協商解決，符合公司治理的原則。
第二，黨委決策事項是否會影響“三會一層”的正常工作？
《黨章》明確黨委（黨組）的決策事項，可以分為三個方面：第一，黨組織自身建設的工作，適用於全社會各類組織、人民團體，不影響企業董事會和經理層的決策。第二，意識形態方面的工作，在企業決策時要遵守這個價值判斷標準。任何社會都有自己的價值標準，中國當然也有，中國企業遵循中國社會的價值判斷標準是一個常識，這裡不存在衝突。第三，黨管干部、黨管人纔，其中，董事的選用與股東權力有關，經理層的選用與董事會權力有關，字面上看似乎權力發生了重疊。但具體到一個特定的企業，根據自身股權結構以及黨委的身份定位，這些問題是可以被界定清楚的。後面在中鐵十七局的案例中將會作出具體分析。
二、黨組織與公司治理體繫的相容性和一致性分析
1.現代企業制度公司治理結構並不完美
生產力的發展帶來了社會分工，進一步使古典企業的所有權和控制權發生分離，為現代企業公司治理結構的建立奠定了基礎，但也隨之帶來了委托代理問題，企業的所有者與經營者圍繞利益歸屬展開博弈。
委托代理問題（principal-agent problem）是指：由於委托人和代理人之間信息不對稱，導致出現道德風險與逆向選擇問題，代理人作出不利於委托人的行為選擇，使委托人的利益受損。
現實生活中，我們不僅看到所謂產權不明確的國有企業存在委托代理問題，同樣看到產權明確的私有企業，包括建立了現代企業制度的西方企業也存在委托代理問題，比如，美國安然公司和為其做假賬的安達信會計師事務所就是典型的例子。國際經驗表明，無論是發達國家還是發展中國家，現代企業制度公司治理結構都面臨著一些艱難的挑戰。
然而，即使都存在委托代理問題，國有企業與私有企業的程度也是不一樣的，委托代理問題被普遍認為在國有企業領域更為嚴重。這一現像被解釋為國有企業存在“所有者缺位”。由於失去了所有者的監督與制衡，經營者的權力增大，加劇了委托代理問題，造成國有資產流失和管理中的一繫列問題。
2.國有企業“所有者缺位”及影響分析
“所有者缺位”被認為是國有企業治理最突出的問題，主要表現為兩點：一是政府過多插手公司的經營活動；二是主體缺位造成國有資產流失及企業治理中的一繫列問題。《OECD國有企業公司治理指引》指出，明確國家所有權的宗旨及其在國有企業治理中的作用，規範國家執行所有權政策的方法，以及政策執行過程中所涉政府機構各自的角色與職責，是國家行使所有權的必要條件。這些問題在中國國有企業改革中尤為突出，產權主體缺位成為影響整個國企改革成效的最大障礙之一，同時也是導致國企資本結構不合理的主要原因之一。
過去普遍認為，國有企業治理結構的問題主要是“所有者缺位”引起的。但不管從理論上看，還是現實的制度安排，國有企業的所有者都是非常明確的。以中國國有企業為例，其所有者為全體人民，這點是毋庸置疑的。這就形成了一個多層次的委托鏈，即“人民代表大會→政府→（地方政府）→國資委→（國有資產運營機構）→經營者”，其中，地方國有企業由中央政府授權地方政府，再授權地方國資委管理；中央及地方國資委還授權一些國資運營機構對國有企業進行管理；特大型央企還需要對多達3～5級的下屬單位逐級授權委托，導致國有企業的委托代理關繫異常繁冗和復雜。除所有者和處在末端的經營者外，任何一個環節的主體既是上一級委托關繫的受托人，又是下一級委托關繫的委托人。
由此可以得出，國有企業的所有者並不缺位，隻是與私人企業相比，委托代理關繫過多、代理鏈條過長，造成責任不清晰、信息不透明等問題，從而帶來了一繫列治理問題。基於這一判斷，國有企業治理結構的問題，實質上是所有者的過程缺位問題——所有者已經把公司委托給董事會管理了，再去管就屬於越權，如果不介入又搞不清楚狀況，從而在過程中不能發揮有效作用，所有者對國有企業的控制權就無法有效行使。
“所有者過程缺位”帶來了4個方面的企業治理問題。
一是問責機制缺失。引入恰當的問責機制，是國家制定所有權政策的出發點。但國有企業公司治理的受托責任涉及一繫列復雜的代理鏈條（各級政府、所有權主體、董事會、經理層等），缺乏清晰可確認的責任人。如何構築復雜代理鏈條上不同主體的責任體繫，明確清晰的責任人，是多年來各國國企改革一直沒能解決好的問題。
二是信息不對稱。《OECD國有企業公司治理指引》第五章建議：“按照《OECD公司治理原則》，國有企業應遵循高標準的透明度。”經濟合作與發展組織專門發布了《公司治理問責與透明度：國家所有權指南》。在提高國有企業透明度方面，許多國家已經積累了大量經驗，國外的國有企業都建立有比較健全的信息披露制度。在中國，國有資產管理報告制度的建立也已經開始，但信息披露的完整性、真實性、有效性等差距還很大。
三是逆向選擇。國有企業激勵機制的設計和完善，對於基層是有作用的，但在高層則難以達到激勵效果，從而造成企業經營者采取短期行為來達到利己目標，主要表現在：其一，人為操縱財務信息，難以真實反映企業經營業績；其二，為追求自身利益而損害公司利益，造成國有資產流失。
四是繫統風險。由於所有者缺位（實際是過程缺位），導致企業運行期間一些不易觀察的戰略性、根本性、政策性的風險無人去揭示，問題不能改正、制度不能完善、考核不能客觀，企業長期帶病運轉。當不得不面對問題的時候，問題往往已經發展到誰也無法解決的地步。由於解決問題的成本過大，沒人能夠承擔；時間跨度太大，也沒人有資格和意願獨自承擔，從而轉嫁為政府負擔，造成國有資產損失。
3.黨組織在公司治理結構語境中的定位與作用
從抗日戰爭時期根據地的兵工廠、被服廠到今天的世界500強企業，在中國國有企業中，黨組織一直是企業治理的主體或主體之一，這一點是始終不變的。而股東會、董事會、監事會、經理層等“三會一層”公司治理結構，則是從外部引入進來的新生事物。那麼，黨組織在現代企業制度公司治理結構中的使命和作用是什麼？與“三會一層”治理體繫是否具有相容性和一致性？
前面講到，由於國有企業出資人缺位（實際是過程缺位），導致公司治理出現了問責機制缺失、信息不對稱、逆向選擇、繫統風險等4個方面的問題。這些問題對於西方國有企業來說是無法解決的，因為“三會一層”這4個治理主體都承擔不了這個責任，而且也沒有其他主體可以引進來解決問題，隻能通過資本結構中的債務結構、外部審計等技術手段，以最大程度減小不利影響。
但是，對於中國國有企業來說，黨組織已在其中，體繫完整、組織高效。如果把“維護國有出資人利益”的過程監管職能和責任委托給黨組織，隻要其與公司治理結構具有相容性和一致性，就可以解決出資人缺位（實際是過程缺位）問題。
現行體制下，國家出資人的利益是由股東（大）會行權保護的，股東（大）會把權責委托給董事會後，過程中再沒有其他辦法獲取更多信息，以監督董事會的行為。因此，國家出資人可以將維護自身利益的工作分成兩個部分來安排：一部分賦予股東（大）會，主要是“做事”；另一部分賦予黨委（黨組），主要是“監督做事”，以維護出資人利益。國家的社會主義屬性和國有資產的公共屬性，決定了黨組織有資格代表國家出資人實施監督職能，以保證國有資產的安全。將這一任務賦予黨組織，既符合黨組織的宗旨使命，又完善了中國特色的現代企業治理結構。
也就是說，在中國特色國有企業治理結構中，黨組織作為國有出資人代表，維護國家出資人利益；因其工人階級政黨屬性，在利益相關者中維護員工利益。這樣定位清楚後有三個意義：一是在西方市場經濟語境下，理直氣壯地解釋清楚了黨組織的使命與作用，避免國有企業受到市場歧視；二是對解決國有企業所有者缺位（過程缺位）提供了一套符合中國國情的解決方案；三是為解決黨組織作用“融入”和“嵌入”公司治理結構的問題提供了法理依據。
黨組織作為出資人代表，可以有效完善現代企業制度中公司治理結構的先天缺陷：一是黨的組織橫向到底、縱向到邊，貫穿企業各個層級和領域，基層黨組織和黨員通過獨立渠道向上級黨組織報告重大情況，能夠有效解決信息不對稱問題。二是黨組織設置獨有的紀檢工作繫統，黨組織書記被賦予“第一責任人”身份，在信息相對充分的條件下，可以及時解決問責機制缺失的問題。三是黨組織作為出資人代表參與討論生產經營中的“三重一大”問題，能夠揭示和防範國有企業面臨的戰略性、根本性、政策性風險，防止短期行為和利己主義對國有資產造成損害。四是與監事會對經營集體行為的監督不同，黨組織的監督主要以黨章、黨規為依據，針對黨員干部個人，監督約束和責任追究不受任期制影響，能夠更有效地制衡和防止經營者“內部人控制”。
因此，黨組織不是企業治理問題的制造者，而是問題的解決繫統。有的企業家前期不贊成現代企業制度改革，認為設董事會是多了一個“婆婆”；現在又不理解黨組織內嵌到法人治理結構，認為是“重復決策”，這並不是一種科學的、實事求是的態度。
4.黨組織嵌入公司治理結構的模式選擇
黨組織內嵌於公司治理結構主要有兩種模型，即“個體內嵌”和“組織內嵌”。
“個體內嵌”模型，就是在“三會一層”［股東（大）會、董事會、監事會、經理層］治理主體保持不變的情況下，通過“雙向進入、交叉任職”的干部配置方式，把黨的領導融入到董事會、監事會、經理層各環節，“一身兩責”參與企業經營管理決策，實現黨的領導與現代公司治理的有機融合。
“個體內嵌”在中國國有企業治理的現實中被規定為“進入董事會、經理層的黨組織領導班子成員，必須全面落實黨組織的決定，充分表達黨組織的意見和建議，並將相關情況向黨組織報告”的模式。這一模式在實踐中暴露出一些突出問題：第一，董事會和經理層人員在向市場化選用、契約化管理的方向發展，所選用的人員既要是管理專家和商業精英，同時還要在黨組織內具備相應能力和資歷，這樣的人並不多，無法滿足常態化管理的要求。第二，在“三會一層”中，個人意見僅代表個人，僅承擔個人行為責任，無法保證能實現黨委決策目標，可能造成黨組織作用缺位。第三，從監督角度看，這種模式實質上是在“三會一層”中監督“三會一層”，缺乏獨立性，“自己監督自己”使得黨組織的監督作用難以有效發揮。
