周馮琦，經濟學博士，上海社會科學院生態與可持續發展研究所所長，研究員、博士生導師，哈佛大學訪問學者，上海市生態經濟學會會長、中國生態經濟學會副理事長，《上海資源環境發展報告》主編。主要從事低碳綠色經濟、環境保護政策等領域研究。國家社科基金重大項目《我國環境績效管理體繫研究》、重點項目《主要國家能源戰略以及我國新能源產業制度研究》首席專家。曾獲上海市哲學社會科學優秀成果一、二等獎，上海市決策咨詢二等獎，中國優秀皮書一等獎等獎項。

程進，人文地理學博士，上海社會科學院生態與可持續發展研究所副研究員、自然資源與生態城市研究室主任。主要從事自然資源資產管理、生態城市、區域環境協同治理等領域研究。主持國家、省部級科研項目多項，參與國家社科基金重大項目並擔任子課題負責人。出版專著1部、合著2部，發表CSSCI論文10餘篇。曾獲中國皮書優秀報告獎。

陳寧，經濟學博士，上海社會科學院生態與可持續發展研究所循環經濟與綠色發展研究室主任。主要從事循環經濟、產業綠色發展、環境經濟政策等領域研究。參與國家社科基金重大項目並擔任子課題負責人，主持上海市哲學社會科學規劃課題2項、上海市區級政府決策咨詢課題4項，參與各級決策咨詢課題研究多項。決策咨詢成果曾獲省部級領導肯定性批示。

劉新宇，經濟學博士，上海社會科學院生態與可持續發展研究所副研究員、能源經濟與低碳發展研究室主任，蘇黎世大學訪問學者。主要從事低碳經濟、新能源發展和環境管理等領域研究。參與國家社科基金重大項目並擔任子課題負責人，主持上海市哲學社會科學規劃課題2項，發表CSSCI論文多篇。

總序

前言

篇  總論

章  環境績效管理體繫研究概論

節  研究背景與意義

第二節  研究主要內容和框架

第三節  研究思路和研究方法

第二章  環境績效管理理論研究進展

節  國內外環境績效管理研究進展

第二節  生態繫統可持續性績效評估研究進展

第三節  污染防治績效評估與管理研究進展

第四節  水資源績效評估與管理研究進展

第五節  國內外環境績效管理流程研究進展

第三章  我國環境績效管理的理論基礎

節  概念界定及相關理論基礎

第二節  我國環境績效管理體繫理論框架

第四章  我國環境績效管理發展評價與提升

節  改革開放以來我國環境績效管理體繫的演進

第二節  我國環境績效評估

第三節  我國環境績效管理體繫存在的問題

第四節  我國環境績效管理體繫優化提升策略

第二篇  生態繫統可持續性績效評估管理體繫

第五章  生態繫統可持續性績效評估管理理論框架

節  生態繫統可持續性績效評估理論內涵

第二節  生態繫統可持續性績效管理的空間轉向

第三節  我國生態繫統可持續性績效管理存在的問題

第四節  “三位一體”的生態繫統可持續性績效評估管理框架

第六章  我國生態繫統可持續性績效管理的產權制度

節  生態繫統可持續性績效管理的產權制度現狀

第二節  生態繫統可持續性績效管理的產權制度問題

第三節  生態繫統可持續性績效管理的權責體繫重構

第七章  我國生態繫統可持續性績效管理的空間規劃支撐

節  我國生態繫統可持續性績效管理的空間規劃概況

第二節  國外空間規劃體繫建設的啟示

第三節  我國生態繫統可持續性績效管理面臨的空間規劃困境

第四節  強化我國生態繫統可持續性績效管理的空間規劃支撐

第八章  生態繫統可持續性績效差異化考核管理

節  生態繫統可持續性績效考核框架

第二節  生態繫統可持續性績效評估指標體繫

第三節  生態繫統可持續性績效考核管理流程

第四節  崇明生態繫統可持續性績效評估實證分析

第五節  提升生態繫統可持續性績效管理水平的對策建議

第三篇  污染防治績效評估與管理體繫

第九章  污染防治績效評估的理論淵源

節  污染防治績效評估的時代意義

第二節  污染防治績效評估的概念內涵

第三節  污染防治績效評估的研究思路

第十章  污染防治績效評估指標體繫

節  區域資源環境問題的差異分析

第二節  污染防治績效評估差異化指標體繫構建

第十一章  污染防治績效的空間關聯性分析——以城市群大氣污染治理為例

節  污染防治績效空間關聯性研究方法

第二節  城市間大氣環境治理績效空間聯繫特征分析

第三節  我國省會城市大氣環境治理績效社會網絡分析

第四節  大氣環境治理績效空間聯繫對管理績效提升的啟示

第十二章  污染防治績效管理的現狀及問題

節  我國污染防治績效評估的現狀

第二節  我國污染防治及績效管理的現狀

第三節  我國污染防治績效管理存在的問題

第十三章  污染防治績效管理體繫研究

節  基於繫統分解和重構的構建思路

第二節  構建依據和基礎——政府績效管理體繫構成

第三節  構建重點和方向——污染防治繫統的特殊性

第四節  污染防治績效管理體繫的構成

第五節  重構污染防治績效管理體繫的對策建議

第四篇  資源績效評估與結果導向的資源績效管理體繫

第十四章  資源績效評估與資源績效管理體繫理論內涵

節  水資源績效評估與資源績效管理體繫的研究背景

第二節  水資源績效與資源績效管理相關內涵界定

第三節  水資源績效評估與水資源績效管理體繫主要研究內容

第四節  基於“IADSES”框架的理論研究框架

第十五章  我國水資源開發利用與管理制度演進

節  我國水資源開發利用格局

第二節  我國水資源管理體制與管理制度沿革

第十六章  水資源管理環境績效評估

節  構建水資源管理環境績效評估指標體繫的依據

第二節  結果導向的水資源管理環境績效評估

第三節  基於DEA和Malmquist指數的水資源利用效率分析

第十七章  影響水資源管理環境績效提升的制度因素分析

節  水資源邊界不清晰

第二節  水資源分配與當地條件不一致

第三節  水資源的真正價值未能發現

第四節  水資源監測及統計能力尚待提升

第五節  水資源管理環境績效分級監督和問責機制不完善

第六節  多層級的水資源管理體繫未能清晰界定

第十八章  水資源環境績效管理體繫研究

節  水資源環境績效管理體繫國際經驗借鋻

第二節 水資源環境績效管理體繫重構

第三節  重構水資源環境績效管理體繫的配套政策

第五篇  環境績效管理的標準化流程研究

第十九章  環境績效管理流程的結構與特征

節  環境績效管理流程的內涵特征

第二節  多板塊構成的閉環流程特征

第三節  環境績效管理流程的特征

第二十章 我國環境績效管理流程的現狀與問題

節  我國環境績效管理流程現狀

第二節  我國環境績效管理流程的特征

第三節  我國環境績效存在的主要短板

第四節  環境績效管理流程存在的問題

第二十一章  中國環境績效管理的標準化流程研究

節  環境績效管理標準化流程構建

第二節  我國環境績效管理流程的再造

第三節  環境績效管理流程的組織體繫與制度保障

附件： 杭州環境績效管理的經驗與啟示

參考文獻

後記

前  言

長期以來，我國實行政府主導的環境績效管理模式，這種單維環境績效管理模式難以保證環境質量持續改善，盡管我國環境治理各項投入不斷增長，但我國環境質量並未呈現出持續穩定的提升；且這種自上而下的環境績效管理模式存在缺乏自我調適、自我約束機制，缺乏有效的法律約束，尤其是環境公眾參與成為環境績效管理的短板，進而容易出現績效管理不穩固、重眼前問題輕長遠目標等問題。環境績效管理作為生態文明體制機制改革的重要內容，也是打贏環境污染防治攻堅戰的重要手段。黨的十九大提出“加快生態文明體制改革”“完善生態環境管理制度”，全國生態環境保護大會提出堅決打好污染防治攻堅戰，推動著我國生態文明建設邁上新臺階。新時代下環境績效管理迎來變革之時機，我國亟待建立制度化、法治化、現代化的環境績效管理體繫。

本書綜合運用環境績效管理理論研究方法、環境績效評估研究方法以及文獻調研與數據收集方法等構建環境績效管理理論框架，從生態繫統可持續性管理、污染防治、資源可持續利用等方面構建環境績效指數評估體繫，對我國30個省份2007—2016年環境績效管理綜合指數和分領域指數進行評估，分析中國環境管理與環境績效管理進展與存在問題，並探究我國環境績效管理的發展現狀、問題瓶頸及優化策略，通過理論研究與實踐總結提出適應新時代要求的環境績效管理的標準化流程設計。本書的主要理論觀點有以下六個方面：

一、環境績效具有生態繫統可持續性，環境污染防治、資源可持續利用等多維度、綜合性特征

本書認為環境績效是政府為實現環境目標所采取的生態繫統建設、環境污染防治、資源可持續利用的環境管理行為的效果；環境績效從內涵上包括生態繫統可持續性績效、環境污染防治績效和資源可持續利用績效，而環境管理流程是三項績效的方法基礎。環境績效管理是指以改善環境質量為目標，在實施環境政策後，對實現環境效果的評估和再提升的過程。中國特色社會主義生態文明新時代下環境績效管理具有制度化、法治化、現代化特征，更加強調統一部門管理、山水林田湖草整體保護和綜合治理以及發揮政府主導和企業主體作用及多主體共同治理。

二、我國環境績效水平存在空間異質性、動態波動性和發展不平衡性

從環境績效總體水平來看，我國上海、廣東、福建、浙江、江西、海南等東南沿海省份，以及內蒙古、北京、吉林等北方省份自然生態環境良好、環境質量優良、經濟發展水平較高，其環境績效水平也高於全國其他地區，但部分省份也存在環境問題突出、生態退化、海洋開發保護不合理等問題。而西北地區（新疆、甘肅、青海）、華北地區（河南、河北），以及安徽、廣西、重慶等環境績效水平相對較低，是環境績效水平的“窪地”。從環境績效水平排名來看，2007—2016年我國環境績效水平排名呈現出較大的波動性，上海、廣東、福建、浙江等東南沿海省份、北京、內蒙古長期位居前列，而西藏、廣西、青海、重慶排名快速上升，陝西、遼寧、山西、寧夏等出現明顯退步。從環境績效指數及其排名來看，資源可持續利用績效和環境污染防治績效指數相對較高，這也是環境管理容易產生實際效果的領域，而生態繫統可持續性績效相對較差，這反映出各省市長期以來環境績效管理主要關注能源資源可持續利用和環境污染防治，而忽視生態繫統修復與保護。以前環境管理部門也主要強調環境治理（如各地區環境部門掛牌為環境保護部/局/廳），而忽視生態建設。隨著生態環境部成立，這將推動各地方政府增強對生態繫統保護的重視。

三、我國環境績效管理取得較大進步但環境績效管理體繫依然有待優化

改革開放以來，中央和地方政府在環境績效管理方面進行了積極探索實踐，我國環境績效管理體繫不斷完善，環境績效管理走向法治化和制度化，環境績效管理更加共治，環境保護問責等體制機制不斷健全。但我國環境績效管理體繫依然存在諸多問題，表現為： 一是各級政府重環境治理、輕生態繫統保護；二是中央要求與地方推進不力存在顯著矛盾；三是科學規範的政府環境績效評估體繫依然缺乏；四是環境績效評估過程缺乏自下而上的群眾需求響應；五是環境績效評估激勵與約束機制不足；六是環境績效重結果輕過程現像明顯；七是環境績效評估信息管理機制不健全等。

四、生態繫統可持續性績效管理需要構建差異化的績效考核管理機制

生態繫統可持續性績效考核是提高生態繫統質量的有效手段，生態繫統類型多樣，保護要求和標準差異較大，需要構建差異化的績效考核管理機制。在考核管理框架方面，生態繫統可持續性績效考核框架由考核主體、考核客體、考核內容、考核周期等構成。其中，考核主體包括政府主管部門、生態環保專家、社會公化主體，考核客體即接受生態繫統可持續性績效考核的部門，考核內容包括生態繫統的功能、面積、性質三個方面，考核周期可采取固定周期和非固定周期兩種不同方式。在考核評估體繫方面，生態繫統可持續性績效評估體繫總體上可以從生態空間面積、生態環境質量、生態保障能力三個方面加以考慮，根據評估結果將生態繫統可持續性績效管理水平分為“好”“較好”“一般”“差”“較差”等級，以便於生態繫統相關管理部門和社會公眾對評估結果的理解和使用。在考核管理流程方面，生態繫統可持續性績效考核管理是一個包含多個環節的管理行為，總體上可以分為設定管理目標、釐清管理職責、選擇考核模式、確定考核標準、反饋考核結果等環節。

五、水資源環境績效管理體繫重構需要多措並舉和繫統推進

本書提出應以水資源與經濟社會協同發展為基礎，以新型水市場政策為依托，重構我國水資源環境績效管理體繫，多措並舉和繫統推進水資源環境績效管理體繫重構。一是水資源環境績效管理體繫的構建必須重視、完善水資源規劃的層級和流程；二是建立法定的水資源使用權制度，形成與市場經濟體制和水資源供需關繫相適應的水資源權屬管理模式；三是建立智能化的水資源及用戶端監測計量繫統；四是強化水資源環境績效責任機制，使各級政府切實為水資源管理環境績效負責；五是實現水資源和經濟社會增長的一體化，提升水資源管理地位，推動水資源環境績效管理；六是建立明晰的多層級水資源行政管理體繫；七是探索多樣化經濟政策，促使水市場成為全面提升水資源繫統績效的有效機制。

六、環境績效管理標準化流程設計的關鍵在於構造良性反饋機制

我國環境績效管理的標準化流程設計，包括保障其運行的組織體繫和制度體繫，關鍵在於構造良性反饋機制。首先，要監督和公眾參與的流程再造。在計劃環節，需要注重公眾意願和公眾參與，對計劃制定部門產生監督效力；在績效監測環節，引入大區環保督察局作為相對獨立的監督者；在督察環節，引入大區環保督察局負責中央環保督察後問題整改反饋的常態化監督；在考核環節，由省級人大常委會等負責公眾聽證程序，核實省級政府年度環境工作報告等的真實性。其次，要增強制度剛性的流程再造，由大區環保督察局和省級乃至國家監察委聯動，重點加強對環境績效信息弄虛作假、考核不嚴、責任追究不嚴等違法違紀行為的懲處。再次，增強能力建設的流程再造，在問題診斷環節，增強對省級政府推進生態文明建設與綠色發展的能力評估功能；在跟蹤輔導環節，就短期內提高環境管理能力的舉措提出政策建議；在輔助決策環節，增強促進環境管理能力建設的“政策工具包”設計功能；在計劃環節，依靠智庫支持，制訂並實施支持省級政府增強環境監管能力和綠色發展新動能培育能力的計劃；在資源配置環節，為省級政府的此類能力建設提供更多資金或資源支持；在組織學習和能力建設環節，由中央層面的培訓類、研究類等機構，支持省級政府的此類能力建設。