目錄

新型城鎮化

堅持從流出地和流入地兩端發力 著力提高農業轉移人口市民化質量

全面把握人口變動特征、挑戰和應對 加快轉變超大城市發展方式

守邊固邊興邊亟須關注三大挑戰 多措並舉強化邊境城鎮建設是關鍵

順應趨勢 把握特征 差別化推進四類縣域城鎮化發展

推動縣市改區要審慎而行

推動縣城高質量發展 亟須加快完善縣城評估工作

發揮“生活”“數字”“綠色”新就業引擎作用 培育接續有力的就業新動能

新時期京津冀高質量協同發展直面三大挑戰 以更大力度改革激活增長
動力源

城市“隨遷老人”問題亟須關注——以北京市為例

“高知女性”低生育拉低總體生育率 亟須出臺針對性措施有效應對

扭轉低生育率趨勢須避免“添油戰術” 應抓住窗口期，未病先治、整體謀劃、分類施策——韓國的教訓及啟示

都市圈培育

客觀準確把握1小時通勤圈內涵特征 引領支撐我國現代化都市圈穩步發展

借鋻發達國家經驗 提升我國都市圈範圍劃定的科學性可行性

以專業服務深度共享、價值提升為突破口 促進都市圈要素市場一體化

做實“科技創新共同體” 促進都市圈協同創新

借鋻國際經驗 補齊體制機制短板 促進都市圈城際公交可持續發展

城市更新

以城市更新投融資為突破 激發城市有效投資新動能

應充分重視城市更新作為拉動經濟增長新引擎的重要角色

城市更新投融資的國際經驗及啟示

以盤活存量空間為核心推動超大特大城市更新——基於北京市的調研

通過“三個減少”解決“三個堵點” 破解城市更新市場化難題
——馬鞍山“創客 ”文創產業園項目經驗啟示

新型城市建設

著力強化數字化賦能 加快推動智慧縣城建設

高溫或對城市運行帶來繫統衝擊 應積極推動高溫適應的
韌性城市建設

加強統籌指導和動態監測評估 完善新型城市建設推進機制

從2022年兩會看“兒童友好城市”建設

拓展提升兒童之家功能 夯實兒童友好社區建設基礎

綠色低碳技術推廣應用遭遇困境 應加快完善“雙碳”目標下政策體繫

能耗“雙控”下資源型地區短期困難隱含的長期性、全局性風險值得關注

探索實施“碳均論英雄”改革 繪制“碳畫像五色圖” 精準推進
工業企業低碳轉型發展——以浙江省樂清市為例

戰術性復興城市自行車交通 巧促進城市“雙碳”目標實現

創新項目全生命周期管理發揮有效投資對穩經濟的支撐作用

城市無人配送或快速進入規模運營應緊抓機遇推動有序高質協同發展

首個鐵路客站TOD項目“失敗”的啟示——以廣州凱達爾廣場被拍賣為例

審慎功能定位 控制開發時序 促進中小城市高鐵站區“站城融合”發展

鄉村振興和城鄉融合

創新農業經營模式 完善利益聯結機制 惠及廣大小農戶
——國家城鄉融合發展試驗區的創新探索

探索破解三大難題 積極推動“物業進鄉村”助力城鄉融合發展
——基於國家城鄉融合發展試驗區的調研

破解“縣管協同、共建融合、配套銜接”三難問題 推動優質教育醫療資源
向鄉村覆蓋——基於國家城鄉融合發展試驗區的調研

緊盯薄弱環節 打通三個“一公裡” 推動農村基礎設施有效覆蓋

應對全球糧食危機 宜長短兼顧牢牢把住食物安全主動權

四大因素影響農民種糧積極性 需精準施策夯實糧食安全根基
——以山東A鎮為例

扶貧資產運營存在三方面突出問題 亟須管好用活
確保持續發揮效益

中小型易地扶貧搬遷城鎮安置區 後續發展面臨急難愁盼新問題

易地扶貧搬遷安置區後續發展還存難題 保障搬遷群眾安居樂業仍需發力

因勢利導優化預制菜產業發展 促進食物供應減損增效

鉀肥供需短期面臨緊張局面 宜構建長期鉀肥保供機制

城市疫情防控

適應國際取消全面防疫措施新形勢 推動超大特大城市疫情防控
精細化、高效率、低成本

健康碼宕機事件頻發 強化數字化防疫平臺韌性是關鍵

精準抓好校園疫情防控 進一步織密扎牢疫情防控網

疫情防控既要加大力度也要更有溫度 關停零售藥店務必謹慎

“運得進、備得足、穩得住、送得到” 促進城市重點生活物資
保供暢通、價穩、安全

疫情下老年人應急管理服務包容性不足問題突出 亟須加強服務供給精準性

首都疫情防控形勢膠著 多方著手強化“戰備思維”

常態化核酸檢測已覆蓋我國過億人口 四大挑戰仍需著力應對

國土空間治理

全面把握新發展階段優化重大生產力布局的內涵特征、方向任務
和對策舉措

國土空間總體規劃環境影響評價應穩慎實施

以有效銜接推動發展規劃與國土空間規劃形成合力
——韓國的經驗做法及啟示

國家公園建設背景下生態移民工作的問題和建議——對汪清縣調研的思考

盤活工業園區閑置低效用地亟須處理好“三對關繫”
——基於天津市靜海區的調研

集體經營性建設用地入市“同權”難落地 亟須進一步加強政府引導
和制度供給

園藝類特色農產品優勢區面臨園地流失挑戰 亟須建立健全園地流出
分級管控機制

國際合作

發揮城市合作牽引作用 推動共建“一帶一路”高質量發展取得實質性突破

高水平國際經貿規則提出新挑戰 我應穩妥有序推進數據跨境制度建設

中歐大通道作用顯化 成渝樞紐地位亟待加強

借鋻國際組織項目監測與評價“六個準則” 以“三個導向”改進完善
政策評估工作

抓住新一輪信息技術革命戰略契機 立足廣電快速形成通信業對美競爭優勢

前言

《城鄉改革發展前沿》（原稱《城鄉改革發展動態》）創辦於2019年，是中國城市和小城鎮改革發展中心（以下簡稱“城市中心”）內部刊物。《城鄉改革發展前沿》依托城市中心全體研究人員，通過深入調查研究，追蹤城鄉改革發展熱點問題，分析研判難點痛點堵點及其根源，總結提煉地方典型經驗，以尊重事實和體現專業為原則撰寫研究報告，為有關部門政策制定提供參考，是全面反映城市中心研究成果和建言獻策的重要窗口。

為使城市中心研究成果與更多專業人士分享交流，擴大城市中心在新型城鎮化、鄉村振興、城鄉融合發展等領域影響力，現將2022年65期報告刪節處理後結集出版《中國城鄉改革發展前沿報告（2022）》。作為城市中心一年來集體智慧的結晶，本書成果選題內容涵蓋廣，論證分析角度新，決策參考意義大，是一部學理研究與實證分析相融合的專業化成果集萃。本書如能對相關領域研究者和地方實踐者有所啟發，則全體編寫人員與有榮焉。

全書分為新型城鎮化、都市圈培育、城市更新、新型城市建設、鄉村振興和城鄉融合、城市疫情防控、國土空間治理、國際合作八個板塊。“新型城鎮化”板塊包括11篇報告，從農業轉移人口市民化、超大城市發展、縣城發展、邊境城鎮建設等方面，提出深入實施新型城鎮化戰略的政策建議。“都市圈培育”板塊包括5篇報告，從範圍劃定、設施聯通、協同發展等角度，為培育發展現代化都市圈提供借鋻參考。“城市更新”板塊包括5篇報告，著重從增強市場化可行性和發揮經濟帶動能力等方面，促進城市更新可持續實施。“新型城市建設”板塊包括13篇報告，從政策機制、發展趨勢、地方實踐等角度，進一步推動宜居、韌性、智慧等新型城市建設。“鄉村振興和城鄉融合”板塊包括11篇報告，聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興、建立健全城鄉融合發展體制機制，著重通過實踐案例剖析，為相關戰略實施提供參考。“城市疫情防控”板塊包括8篇報告，緊盯城市新冠疫情防控形勢，提出優化防控的舉措建議。“國土空間治理”板塊包括7篇報告，重點從優化重大生產力布局、建立國土空間規劃體繫、推進土地管理制度改革等方面，推動空間治理體繫進一步建立健全。“國際合作”板塊包括5篇報告，圍繞共建“一帶一路”高質量發展，以及經貿、信息等領域國際競爭合作提出相關政策建議。

在本書出版過程中，中國市場出版社給予鼎力支持,宋濤、許寒等同志承擔了本書的編審工作，特此致謝。因時間、能力有限,書中難免錯漏之處,敬請讀者不吝指正。

以城市更新投融資為突破 
激發城市有效投資新動能

城市更新是新時期我國推動城市向內涵式發展的重要路徑，也是激發投資活力、擴大有效投資的重要抓手。當前，我國城市更新的投融資機制不順暢，存在融資規模小、投資意願低、投資收益少、運營能力弱等現像，影響了城市更新的速度和質量，亟待通過創新投融資機制，調動社會資本參與城市更新的積極性，進而擴大城市有效投資。

一、當前我國城市更新投融資的基本特征

（一）融資規模小，融資渠道尚待拓寬

一是政策性金融規模小。當前，我國政策性銀行的城市更新融資剛剛起步。二是商業銀行支持方式有限。目前，城市更新項目隻能沿用拆遷貸、開發貸等貸款方式，城市更新專項貸款尚未普及。三是債券融資規模小。2021年1月至今，我國新發行城市更新相關債券僅20隻，總規模126.，僅占同期市政建設債券5.76萬億的0.22%。四是直接融資剛剛起步。截至2022年4月，設立城市更新基金的城市僅6個。此外，資產證券化（ABS）、基礎設施公募基金REITs等融資方式在城市更新領域尚無成功案例。

（二）投資意願低，社會資本尚待激活

一是社會資本參與公益性和準公益性項目的意願很低。比如，老舊小區、生態修復、防洪排澇等項目由於收益來源不清，社會資本參與的積極性主要在於承接工程，對投資和運營興趣不大。二是金融機構創新意願不強，存在大量資金沉澱現像。當前，金融資本參與城市更新的壁壘尚未打破，導致金融機構對參與城市更新的積極性不高。三是成功案例主要集中在商業價值高的項目。國內一些比較成功的城市更新案例主要集中在城中村改造、工改居、工改商等商業價值明顯的領域。

（三）投資收益少，財政投入依賴度高

一是部分城市更新項目高度依賴財政資金。在住房和城鄉建設部21個城市更新試點城市工作方案中，8個城市的資金保障渠道依舊是財政投入、爭取中央資金、爭取政策行貸款等“老路”。二是運營收益相對偏低。當前，城市更新中運營類企業的投資收益率一般在5%～8%，運營周期在10～20年，相比於房地產開發的高收益、短周期，城市更新運營收益不高。三是融資成本與更新收益倒掛。目前，城市更新市場化融資成本一般在8%左右，與當前運營企業的收益率相比隻高不低，導致單純依靠運營很難平衡成本收益。

（四）經營能力弱，運營思維尚需引導

一是房地產企業、施工企業參與積極但缺乏運營能力。施工央企2021年新增城市更新訂單合計超40。地產企業和施工企業“包工隊”現像突出，運營能力不足。二是城市更新中公益類項目多、運營類項目少。21個城市更新試點的項目統計中，市政類項目有189個，占比高達62.79%，其中8個城市的市政類項目比例超過50%，市政類項目占比的達到88%。過多的公益類項目導致項目收益偏低，社會資本難以參與。

二、制約我國城市更新投融資健康發展的主要因素

（一）對城市更新的內涵認知不清

金融機構和監管機構的認識誤區：當前，各類金融機構尚未深入理解城市更新作為“改變城市拆建開發方式、盤活優化存量資產”的內涵和作用，依舊把城市更新當作新一輪“地產開發”或“政府投資”，存在“城市更新就是新增債務”的錯誤認識。

地方政府和企業的認識誤區：目前，部分地方政府在城市更新中依舊延續“地產”“棚改”的思維老路，還存在“土地財政路徑依賴”，還有不少“假更新、真地產”項目。企業沒有認識到城市更新在盤活存量資產、專業領域運營的潛在市場價值，依舊希望通過項目拆建出讓獲得一次性投資回報。

實際上，城市更新是以盤活存量的方式推動城市從粗放擴張到集約經營的轉型發展道路，絕不是房地產開發模式的延續。

（二）城市更新利益分配機制尚未理清

一是政府、企業缺少利益分配機制。土地財政模式下，政府通過投資帶動土地溢價進而可以獲得土地出讓金收益，企業通過土地開發、房地產銷售獲得收入。但在城市更新模式下，政府投資的收益方式尚不清晰，企業參與運營的收入來源不清晰且不穩定。

二是金融機構缺少對運營類項目的定價機制。傳統方式下，金融機構融資主要基於對項目資產的評估和抵押。在城市更新方式下，金融機構尚不具備對輕資產、重運營類項目的收益評估能力和風控能力，導致運營類項目難以獲得融資。

（三）城市更新投融資支持體繫還不完善

一是政策支持體繫尚未建立。目前中央尚未出臺城市更新的頂層制度設計，也缺乏項目對接、金融工具應用等支持政策，地方政府、金融機構和運營主體在實踐中缺少上位指導和政策鼓勵。

二是金融產品體繫尚未建立。匹配城市更新長周期、輕資產、重運營的銀行貸款、債券產品尚需設立，產業基金、資產證券化（ABS）、基礎設施公募基金REITs等新型金融工具尚需完善。