內容簡介
審計和政府績效評估的關繫和機制問題，是政府績效管理與和諧社會建設研究的前沿問題。本書從政府與社會的關繫出發，依據審計與政府績效評估動因理論和價值取向，分析審計與政府績效評估的關繫理論，比較國內外審計參與型政府績效評估實踐，構建政府績效評估概念框架，並據此設計政府四重績效要素的具體評估準則，作為評估者遵循的技術標準。評估主體根據具體評估準則實施政府績效的評估程序和方法，獲取政府四重績效實際信息，並與四重績效目標比較分析評判四重績效的達標程度及組合狀態：不和諧、半和諧、和諧等。從而確定社會的和諧程度，並決定政府流程是否需要改進。在整個評估及其結果所引導的和諧社會建設分析框架得以有效的應用，必須得到審計與評估動力機制、審計評估質量和風險控制機制、報告規範和公告問責機制以及激勵機制等所構成的政府績效審計評估機制的支撐。本書遵循規範（分析性）研究與實證研究相結合的研究範式。包括演繹和歸納法理論分析，調查實證分析和博弈分析及案例分析等方法相結合。本書的主要觀點和創新點如下：審計和政府績效評估的關繫和機制問題，是政府績效管理與和諧社會建設研究的前沿問題。本書從政府與社會的關繫出發，依據審計與政府績效評估動因理論和價值取向，分析審計與政府績效評估的關繫理論，比較國內外審計參與型政府績效評估實踐，構建政府績效評估概念框架，並據此設計政府四重績效要素的具體評估準則，作為評估者遵循的技術標準。評估主體根據具體評估準則實施政府績效的評估程序和方法，獲取政府四重績效實際信息，並與四重績效目標比較分析評判四重績效的達標程度及組合狀態：不和諧、半和諧、和諧等。從而確定社會的和諧程度，並決定政府流程是否需要改進。在整個評估及其結果所引導的和諧社會建設分析框架得以有效的應用，必須得到審計與評估動力機制、審計評估質量和風險控制機制、報告規範和公告問責機制以及激勵機制等所構成的政府績效審計評估機制的支撐。本書遵循規範（分析性）研究與實證研究相結合的研究範式。包括演繹和歸納法理論分析，調查實證分析和博弈分析及案例分析等方法相結合。本書的主要觀點和創新點如下：
（1）審計與政府績效評估的動因在於受托責任關繫。其發展取決於審計與評估的理論基礎和實踐需求。即公共受托責任理論為評估的社會基礎，以民主政治理論為政治基礎，以新公共管理理論為學科基礎，以儒家思想為文化基礎等。這些特定的評估理論基礎決定了我國政府績效審計評估的特定的動力機制的形成與機理。政府績效審計評估的價值取向在於公眾滿意與社會和諧。具體體現為：和諧社會建設需要高質量的績效審計評估；政府績效審計評估促進民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會建設。
（2）從審計的本質觀探討審計與評估，評估與評價本源的關繫。認為審計的本質是一種評價過程。由此推斷，政府績效審計尤其是政府內部績效審計的本質是一種政府績效評價過程。審計免疫繫統論更強調政府績效審計的事前、事中和事後全過程審計評價，有別於政府績效評估的結果導向性。一般意義上，政府績效評估是指對一定時期內特定政府的成績和效益的測量和評析。政府績效評估包含政府績效評價，而政府績效審計著眼於經濟陛、效率性和效果性的價值性判斷，更接近於政府績效評價，甚至有稱政府績效審計評價。據此可認為政府績效審計評價是政府績效評估的組成部分。政府績效審計與政府績效評估交互發展，共同內在於政府績效管理。政府績效審計無論是外部審計或是內部審計，對政府績效管理或績效評估均具有制約性（批判性）和建設性作用，兩者是相輔相成，相互作用的關繫。
（3）發達國家獨立的專業審計機構不僅參與政府績效評估，而且像英美的審計署的績效審計是一種主導型的政府績效評估。美國首創績效審計之先河；英國的績效審計20年的探索和實踐，在方法和內容上都已比較成熟；其他國家的績效審計也成了政府績效評價的主要方式之一。這些國家的審計參與型的政府績效評估共有特點：獨立的專業審計機構設置的獨立性；有法律依據；有完善的審計準則體繫；隸屬於立法機關的審計機構評估、政府內部的評估、民間評估機構及公民評議有機結合，形成360。評估組織體繫，確保評估的質量，促進政府績效的改善。我國審計機關作為政府績效評估主體，同美國、加拿大等國家相比，我國政府績效審計還處於剛剛起步階段，對各級政府組織的成本收益分析評估機制還沒有建立起來。但是，我國審計署的績效審計評估實踐和五年規劃以及深圳市和浙江省的績效審計評估的探索，均表明我國政府績效審計在政府績效評估和政府績效管理中發揮越來越大的作用。同時，為了更好地發揮審計在政府績效管理中的作用，必須在體制機制方面創新，發展和完善政府部門內部審計評估，增強審計參與政府績效評估的程度，提升政府績效，服務於和諧社會建設。
（4）從政府績效評估的含義及其派生的概念如評估的對像、評估的基本方式、評估的分類、評估的目的、原則和評估的局限性與影響因素等方面，初步構建了政府績效評估的概念框架；從政府績效評估繫統的構成、績效評估委托者、一績效評估主體、評估客體和評估環境等方面，分析政府績效評估繫統的運行規律和基本特征。從政府績效的復合概念角度，對政治績效、經濟績效、社會績效和生態績效評估內容的構成和特點進行剖析，繫統闡釋政府績效評估內容及其指標的基本構成。並根據政府四重績效要素和績效評估的概念框架制定具體要素的評估準則，從而形成績效評估準則體繫和評估指標體繫，指導政府績效評估實務。
（5）科學合理的政府績效評估指標體繫的設計，需要在績效評估概念框架的指導下，解決各個重要因素的選擇與確定，如評價指標、指標權重、不同評價指標類型之間的平衡等。具體到構建和諧社會建設的審計參與型政府績效評估指標體繫，在分析政府績效評價指標的動因與目標、綜合傳統與非傳統計量的基礎上，綜合考慮政府的層級省一市一縣一鄉鎮一村的職能分工等特征，考慮政府績效要素構成，考慮指標設計的先進思想如平衡計分卡、關鍵業績法等，考慮指標體繫的效度和信度，考慮指標的可審性及可靠性，考慮可操作性，隻有如此，纔能達到政府績效評估的目標。據此，政府績效評估指標體繫的構建，按政府層級分為省、市、縣、鄉政府績效評估指標體繫；按繫統觀分為政府整體績效評估指標和部門績效和公務員個人績效評估指標體繫；按政府行為過程分為投入經濟性、運行的效率性、效果性以及環境性和公正性評估值指標體繫；按評估主體分為內部評估、外部評估和內外結合評估指標體繫；按政府職能分為政治績效、經濟績效、社會績效和生態績效評估指標體繫；按評估方法分為關鍵業績評價指標體繫和平衡計分卡評價指標體繫等。無論何種評估指標體繫，確保評估目標的實現，離不開對這些指標體繫的真實性、可靠性、相關性等審計認定。本研究在研究不同的評價指標體繫的基礎上，構建了蘊涵和諧社會特征和政府行為過程以及政府職能和審計參與的政府績效平衡計分卡評價指標（80）綜合體繫。
（6）公共治理理念下政府績效審計評估報告準則。作為“免疫繫統”的國家審計，監督和評估政府重大投資項目和政府行為績效信息是國家治理或公共治理的重要工具。公共治理理論倡導滿足公共需要，政府績效審計評估報告的出具和績效信息的審計公告是適應社會公眾需要的結果，審計評估信息的供求會存在差距，審計評估期望差距理論較好地解釋了這一現像。我們調查研究發現：從當前的現實特征看，審計評估信息的供求關繫不平衡，存在政府績效審計評估期望差距。政府績效審計評估報告準則的出臺能夠縮小與彌合信息使用者的審計期望差距。政府績效審計評估報告準則的具體內容，要明確報告的目的，考慮審計評估人員提供績效審計評估信息的影響因素以及審計評估報告重點披露的內容。針對政府績效審計評估供需雙方的期望差距較大，我們提出以準則建設為切入點的縮小差距措施。
從INTOSAI的ISSAI框架和美國政府審計框架可以看出，審計準則以公共治理為基礎，績效審計報告以滿足信息使用者的需要為特征，既滿足了治理需要又規範了績效信息報告和披露的行為。我國的地方政府的績效審計經驗及績效審計報告看，存在審計依據不足、審計報告形式比較隨意、報告用語不夠規範、責任範圍不明確等問題，根本原因在於尚未確立公共治理的理念。為此，根據新公布的《國家審計準則（2009）》征求意見稿的內容，具體分析和構建了績效審計報告準則要素和內容，以便指導審計評估者的報告行為。
（7）政府績效審計評估的風險控制機制是政府績效評估的關鍵之一。風險的存在意味著不和諧因素的存在。因此，對評估不和諧因素的預防、揭示和控制等，實質上是對績效評估風險的預防與控制。政府績效審計評估風險可分為內生性風險和外部環境所產生的風險。在對政府績效評估風險分析的基礎上，在政府績效評估的不同階段，針對不同的評估風險進行相應的控制。在風險導向的評估計劃階段，應遵循重要性原則和可行性原則，降低評估風險；在經濟性和效率性評估過程中，對確定績效評估項目面臨的風險和績效評估技術方法所帶來的風險，實施相應的風險控制措施；在評估報告階段，主要針對由外部環境所帶來的風險，績效評估人員應保持應有的職業謹慎。在效果性評估中針對來自外部環境的風險，應加大政府績效評估的宣傳力度，營造一個良好的外部環境。為了有效應對政府績效評估的風險，在政府績效評估的指標體繫設計和應用，綜合考慮政府績效指標和風險延伸績效或不和諧指標，達到提高評估質量之目的。
（8）政府績效審計評估結果披露或公告，是績效評估透明性的重要體現。評估機構在出具的評估報告中，應披露政府及其相關部門對社會公共資源進行代理的經濟性、效率性和效果性情況，應披露政府工作中存在的不經濟、低效率、效果差和不和諧的問題，並提出相應的適當的改進建議。針對評估報告披露的結果由不同機構給予激勵、整改和問責，有效利用評估結果。評估與不評估、作為與不作為、整改與不整改、問責與不問責、後續評估與不後續評估的博弈分析表明，為確保政府績效的提高和改進，政府績效審計評估必須進行整改、後評估，必須實施問責機制。
（9）政府績效評估結果的有效運用，意味著績效評估價值的體現。對政府績效評估的結果可能存在的情況：四重績效均未達標，我們稱其不和諧態；四重績效至少有一項未達標，我們稱其半和諧態；四重績效均達標，我們稱其和諧態。不同的評價結果，意味著對政府執政責任的追究和激勵的不同以及政府流程的改進方向和程度不同。評價結果四重績效均達標的和諧態，意味著我國政府績效人民滿意，社會處於民主法制健全有效、公平正義、誠信友愛、安定有序、充滿活力、人與自然和諧相處的和諧社會。“青島模式”、“杭州模式”的實證表明政府績效評估結果的運用，引導、激勵、推動政府流程的改進和績效的提高，有力地促進和諧社會的發展。根據政府績效理論的分析和國內外的政府績效評價和審計的實踐總結，在現有評估模式的基礎上，實施強化審計評價的“四位一體”綜合考評模式，將更加有利於和諧社會建設。
因此，本書建議政府績效評估參與主體在強化公民參與的基礎上，加大內外部政府績效審計評價的權重，在現有的審計機關專設績效評估部門，履行政府績效評價功能，合理保證政府績效信息的可信性。隨著我國行政體制的深入改革，大部制的運營，適時建立評估法規或修訂績效審計法規，按照國際審計機關的設置模式，改革目前我國審計機關行政模式為立法模式的審計體制，統領全國的政府績效評估和審計工作，既體現大部制設置原則，又保證政府績效評估的獨立性和權威性，更加有利於政府績效的改進，有利於和諧社會建設。
本書的創新點：
（1）理論創新。審計與政府績效評估的共同的基本動因在於受托責任關繫。初步提出構建了政府績效評估概念框架：績效評估目標一績效信息質量特征一四重績效評估要素一績效評估原則和準則一四重績效的計量報告。這一概念框架作為政府績效評估的基本理論，指導評估實務。並且提出了政府績效審計尤其是政府內部績效審計的本質是一種政府績效評價過程。政府績效審計與政府績效評估交互發展，共同內在於政府績效管理。政府績效審計無論是外部審計或是內部審計，對政府績效管理或績效評估均具有制約性（批判性）和建設性作用，兩者是相輔相成，相互作用的關繫。
（2）評估模式的創新。比較分析審計參與型政府績效評估模式，提出強化審計參與型的“四位一體”政府績效綜合考評模式。即以社會主義和諧社會建設為遠景，以科學發展觀為指導，借助於平衡記分卡管理工具，構建體現以人為本，目標考核、公民考核、領導評價及審計評價“四位一體”綜合考評，蘊涵和諧社會要義的政治績效、經濟績效、社會績效和生態績效指標體繫和績效評估質量控制和結果有效運用等機制，實現政府績效的持續改進和社會的和諧發展。
（1）審計與政府績效評估的動因在於受托責任關繫。其發展取決於審計與評估的理論基礎和實踐需求。即公共受托責任理論為評估的社會基礎，以民主政治理論為政治基礎，以新公共管理理論為學科基礎，以儒家思想為文化基礎等。這些特定的評估理論基礎決定了我國政府績效審計評估的特定的動力機制的形成與機理。政府績效審計評估的價值取向在於公眾滿意與社會和諧。具體體現為：和諧社會建設需要高質量的績效審計評估；政府績效審計評估促進民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的和諧社會建設。
（2）從審計的本質觀探討審計與評估，評估與評價本源的關繫。認為審計的本質是一種評價過程。由此推斷，政府績效審計尤其是政府內部績效審計的本質是一種政府績效評價過程。審計免疫繫統論更強調政府績效審計的事前、事中和事後全過程審計評價，有別於政府績效評估的結果導向性。一般意義上，政府績效評估是指對一定時期內特定政府的成績和效益的測量和評析。政府績效評估包含政府績效評價，而政府績效審計著眼於經濟陛、效率性和效果性的價值性判斷，更接近於政府績效評價，甚至有稱政府績效審計評價。據此可認為政府績效審計評價是政府績效評估的組成部分。政府績效審計與政府績效評估交互發展，共同內在於政府績效管理。政府績效審計無論是外部審計或是內部審計，對政府績效管理或績效評估均具有制約性（批判性）和建設性作用，兩者是相輔相成，相互作用的關繫。
（3）發達國家獨立的專業審計機構不僅參與政府績效評估，而且像英美的審計署的績效審計是一種主導型的政府績效評估。美國首創績效審計之先河；英國的績效審計20年的探索和實踐，在方法和內容上都已比較成熟；其他國家的績效審計也成了政府績效評價的主要方式之一。這些國家的審計參與型的政府績效評估共有特點：獨立的專業審計機構設置的獨立性；有法律依據；有完善的審計準則體繫；隸屬於立法機關的審計機構評估、政府內部的評估、民間評估機構及公民評議有機結合，形成360。評估組織體繫，確保評估的質量，促進政府績效的改善。我國審計機關作為政府績效評估主體，同美國、加拿大等國家相比，我國政府績效審計還處於剛剛起步階段，對各級政府組織的成本收益分析評估機制還沒有建立起來。但是，我國審計署的績效審計評估實踐和五年規劃以及深圳市和浙江省的績效審計評估的探索，均表明我國政府績效審計在政府績效評估和政府績效管理中發揮越來越大的作用。同時，為了更好地發揮審計在政府績效管理中的作用，必須在體制機制方面創新，發展和完善政府部門內部審計評估，增強審計參與政府績效評估的程度，提升政府績效，服務於和諧社會建設。
（4）從政府績效評估的含義及其派生的概念如評估的對像、評估的基本方式、評估的分類、評估的目的、原則和評估的局限性與影響因素等方面，初步構建了政府績效評估的概念框架；從政府績效評估繫統的構成、績效評估委托者、一績效評估主體、評估客體和評估環境等方面，分析政府績效評估繫統的運行規律和基本特征。從政府績效的復合概念角度，對政治績效、經濟績效、社會績效和生態績效評估內容的構成和特點進行剖析，繫統闡釋政府績效評估內容及其指標的基本構成。並根據政府四重績效要素和績效評估的概念框架制定具體要素的評估準則，從而形成績效評估準則體繫和評估指標體繫，指導政府績效評估實務。
（5）科學合理的政府績效評估指標體繫的設計，需要在績效評估概念框架的指導下，解決各個重要因素的選擇與確定，如評價指標、指標權重、不同評價指標類型之間的平衡等。具體到構建和諧社會建設的審計參與型政府績效評估指標體繫，在分析政府績效評價指標的動因與目標、綜合傳統與非傳統計量的基礎上，綜合考慮政府的層級省一市一縣一鄉鎮一村的職能分工等特征，考慮政府績效要素構成，考慮指標設計的先進思想如平衡計分卡、關鍵業績法等，考慮指標體繫的效度和信度，考慮指標的可審性及可靠性，考慮可操作性，隻有如此，纔能達到政府績效評估的目標。據此，政府績效評估指標體繫的構建，按政府層級分為省、市、縣、鄉政府績效評估指標體繫；按繫統觀分為政府整體績效評估指標和部門績效和公務員個人績效評估指標體繫；按政府行為過程分為投入經濟性、運行的效率性、效果性以及環境性和公正性評估值指標體繫；按評估主體分為內部評估、外部評估和內外結合評估指標體繫；按政府職能分為政治績效、經濟績效、社會績效和生態績效評估指標體繫；按評估方法分為關鍵業績評價指標體繫和平衡計分卡評價指標體繫等。無論何種評估指標體繫，確保評估目標的實現，離不開對這些指標體繫的真實性、可靠性、相關性等審計認定。本研究在研究不同的評價指標體繫的基礎上，構建了蘊涵和諧社會特征和政府行為過程以及政府職能和審計參與的政府績效平衡計分卡評價指標（80）綜合體繫。
（6）公共治理理念下政府績效審計評估報告準則。作為“免疫繫統”的國家審計，監督和評估政府重大投資項目和政府行為績效信息是國家治理或公共治理的重要工具。公共治理理論倡導滿足公共需要，政府績效審計評估報告的出具和績效信息的審計公告是適應社會公眾需要的結果，審計評估信息的供求會存在差距，審計評估期望差距理論較好地解釋了這一現像。我們調查研究發現：從當前的現實特征看，審計評估信息的供求關繫不平衡，存在政府績效審計評估期望差距。政府績效審計評估報告準則的出臺能夠縮小與彌合信息使用者的審計期望差距。政府績效審計評估報告準則的具體內容，要明確報告的目的，考慮審計評估人員提供績效審計評估信息的影響因素以及審計評估報告重點披露的內容。針對政府績效審計評估供需雙方的期望差距較大，我們提出以準則建設為切入點的縮小差距措施。
從INTOSAI的ISSAI框架和美國政府審計框架可以看出，審計準則以公共治理為基礎，績效審計報告以滿足信息使用者的需要為特征，既滿足了治理需要又規範了績效信息報告和披露的行為。我國的地方政府的績效審計經驗及績效審計報告看，存在審計依據不足、審計報告形式比較隨意、報告用語不夠規範、責任範圍不明確等問題，根本原因在於尚未確立公共治理的理念。為此，根據新公布的《國家審計準則（2009）》征求意見稿的內容，具體分析和構建了績效審計報告準則要素和內容，以便指導審計評估者的報告行為。
（7）政府績效審計評估的風險控制機制是政府績效評估的關鍵之一。風險的存在意味著不和諧因素的存在。因此，對評估不和諧因素的預防、揭示和控制等，實質上是對績效評估風險的預防與控制。政府績效審計評估風險可分為內生性風險和外部環境所產生的風險。在對政府績效評估風險分析的基礎上，在政府績效評估的不同階段，針對不同的評估風險進行相應的控制。在風險導向的評估計劃階段，應遵循重要性原則和可行性原則，降低評估風險；在經濟性和效率性評估過程中，對確定績效評估項目面臨的風險和績效評估技術方法所帶來的風險，實施相應的風險控制措施；在評估報告階段，主要針對由外部環境所帶來的風險，績效評估人員應保持應有的職業謹慎。在效果性評估中針對來自外部環境的風險，應加大政府績效評估的宣傳力度，營造一個良好的外部環境。為了有效應對政府績效評估的風險，在政府績效評估的指標體繫設計和應用，綜合考慮政府績效指標和風險延伸績效或不和諧指標，達到提高評估質量之目的。
（8）政府績效審計評估結果披露或公告，是績效評估透明性的重要體現。評估機構在出具的評估報告中，應披露政府及其相關部門對社會公共資源進行代理的經濟性、效率性和效果性情況，應披露政府工作中存在的不經濟、低效率、效果差和不和諧的問題，並提出相應的適當的改進建議。針對評估報告披露的結果由不同機構給予激勵、整改和問責，有效利用評估結果。評估與不評估、作為與不作為、整改與不整改、問責與不問責、後續評估與不後續評估的博弈分析表明，為確保政府績效的提高和改進，政府績效審計評估必須進行整改、後評估，必須實施問責機制。
（9）政府績效評估結果的有效運用，意味著績效評估價值的體現。對政府績效評估的結果可能存在的情況：四重績效均未達標，我們稱其不和諧態；四重績效至少有一項未達標，我們稱其半和諧態；四重績效均達標，我們稱其和諧態。不同的評價結果，意味著對政府執政責任的追究和激勵的不同以及政府流程的改進方向和程度不同。評價結果四重績效均達標的和諧態，意味著我國政府績效人民滿意，社會處於民主法制健全有效、公平正義、誠信友愛、安定有序、充滿活力、人與自然和諧相處的和諧社會。“青島模式”、“杭州模式”的實證表明政府績效評估結果的運用，引導、激勵、推動政府流程的改進和績效的提高，有力地促進和諧社會的發展。根據政府績效理論的分析和國內外的政府績效評價和審計的實踐總結，在現有評估模式的基礎上，實施強化審計評價的“四位一體”綜合考評模式，將更加有利於和諧社會建設。
因此，本書建議政府績效評估參與主體在強化公民參與的基礎上，加大內外部政府績效審計評價的權重，在現有的審計機關專設績效評估部門，履行政府績效評價功能，合理保證政府績效信息的可信性。隨著我國行政體制的深入改革，大部制的運營，適時建立評估法規或修訂績效審計法規，按照國際審計機關的設置模式，改革目前我國審計機關行政模式為立法模式的審計體制，統領全國的政府績效評估和審計工作，既體現大部制設置原則，又保證政府績效評估的獨立性和權威性，更加有利於政府績效的改進，有利於和諧社會建設。
本書的創新點：
（1）理論創新。審計與政府績效評估的共同的基本動因在於受托責任關繫。初步提出構建了政府績效評估概念框架：績效評估目標一績效信息質量特征一四重績效評估要素一績效評估原則和準則一四重績效的計量報告。這一概念框架作為政府績效評估的基本理論，指導評估實務。並且提出了政府績效審計尤其是政府內部績效審計的本質是一種政府績效評價過程。政府績效審計與政府績效評估交互發展，共同內在於政府績效管理。政府績效審計無論是外部審計或是內部審計，對政府績效管理或績效評估均具有制約性（批判性）和建設性作用，兩者是相輔相成，相互作用的關繫。
（2）評估模式的創新。比較分析審計參與型政府績效評估模式，提出強化審計參與型的“四位一體”政府績效綜合考評模式。即以社會主義和諧社會建設為遠景，以科學發展觀為指導，借助於平衡記分卡管理工具，構建體現以人為本，目標考核、公民考核、領導評價及審計評價“四位一體”綜合考評，蘊涵和諧社會要義的政治績效、經濟績效、社會績效和生態績效指標體繫和績效評估質量控制和結果有效運用等機制，實現政府績效的持續改進和社會的和諧發展。
