了得網管理_我國金融監管架構重構研究

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本書是2016年國務院發展研究中心研究叢書之一。本書對中國金融監管架構的改革提出了一些建議，如金融監管架構改革應樹立階段性目標並嚴格遵循基本原則，綜合考量現有方案，提出一套適合中國國情的有效風險管理體繫，重塑金融監管理念等。

內容簡介

2016年國務院發展研究中心研究叢書之一。中國金融監管架構確立以來，金融體繫發生了巨大的變化，現有金融監管體制的不適應性凸顯。而從國際經驗來看，2008年國際金融危機之後，各主要國家紛紛對原有金融監管體制進行了改革。本書對中國金融監管架構的改革提出了一些建議，如金融監管架構改革應樹立階段性目標並嚴格遵循基本原則，綜合考量現有方案，提出一套適合中國國情的有效風險管理體繫，重塑金融監管理念等。

作者簡介

張承惠，經濟學博士。國務院發展研究中心金融研究所所長、研究員。陳道富，國務院發展研究中心金融研究所副所長、研究員。

總報告一、我國金融發展和金融監管面臨的問題/二、金融監管框架的爭論/三、主要國家金融監管架構的變遷與特點/四、我國金融監管架構改革設想/
分報告一對我國金融控股集團管理的若干思考一、非經營型金融控股集團與經營型金融控股集團的比較/二、我國的特殊性/三、對金融控股集團相關法律調整的若干思考/
分報告二金融控股公司發展模式及其監管的國際經驗一、境外金融控股公司的發展模式/二、金融控股公司的主要風險/三、國外對金融控股公司的監管模式與監管重點/四、對中國金融控股公司發展與監管的啟示/
分報告三關於互聯網金融風險的思考與建議一、互聯網金融活動監管缺失，道德風險巨大/二、有關問題分析/三、關於規範互聯網金融活動的若干建議/
分報告四我國地方金融監管的現狀、問題與對策一、我國地方金融監管現狀/二、地方金融監管存在的主要問題/三、提高地方金融監管有效性的對策建議/
分報告五中央與地方分層監管的美國做法一、聯邦一級的金融監管框架/二、州層級的監管框架/三、州一級金融監管的5個案例/
分報告六美國金融監管架構變革及經驗借鋻一、次貸危機美國金融監管框架的變革/二、美國金融監管的主要特點/三、對中國金融監管改革的經驗借鋻/
分報告七日本金融監管架構的變遷與啟示一、2008年金融危機前的日本金融監管體制/二、金融危機後加強金融監管的舉措/三、啟示與借鋻/
分報告八英國金融監管改革的借鋻與啟示一、危機對英國金融監管體繫的衝擊與反思/二、危機後英國金融監管體繫的重建及相關舉措/三、啟示與借鋻/
分報告九澳大利亞防範繫統性金融風險的經驗借鋻一、澳大利亞金融監管框架的主要特點/二、預防繫統性金融風險的主要機制/三、維護消費者利益的主要做法/四、經驗啟示/
分報告十“金磚四國”金融監管架構的變遷與啟示一、金融危機前後“金磚四國”金融監管體制變遷/二、啟示與借鋻/
分報告十一從國際經驗看我國金融監管改革應遵循的四點原則一、堅持國情主導，避免拿來主義/二、堅持順勢而為，改革方案要集思廣益/三、明確監管目標，簡化監管機構職能/四、強化監管協調，構建信息共享機制/
分報告十二影響我國金融監管效率的主要因素一、監管環境有待改善/監管目標存在內在衝突/三、監管治理有效性不足/

在線試讀

中國金融監管架構確立的13年來，金融體繫發生了巨大的變化。一是機構種類增多，業務和規模快速增長，各類金融市場也有了長足的發展。這不僅意味著中國金融業和金融市場對經濟的影響力加大、貢獻度提升，也帶來潛在金融風險加大和金融管理難度增加的問題。二是隨著金融業務活動的擴大，我國金融機構在業務層面早已打破過去分業經營的壁壘。金融混業經營活動不斷增加，跨業協同形式趨於多樣化。三是近十年來，正規金融體繫之外的類金融機構快速發展，在改進金融服務的同時，也帶來了大量風險隱患。在金融體繫發生巨大變化的同時，現有金融監管體制的不適應性凸顯。一是分業監管體制與混業經營模式不相適應。以業務領域為基礎、以機構為對像的現行監管體制，割裂了同一機構內部不同業務之間的聯繫，導致同類業務因市場主體種類的不同而產生監管規則和標準的差異。二是金融監管體制內與體制外的監管規則不一致很容易導致市場不公平。例如，融資租賃行業現有金融租賃、外資租賃、內資租賃三種公司形態。盡管經營內容毫無差別，卻因公司形態的不同，在監管主體、注冊資本、融資便利、監管指標等方面存在巨大差異。三是低效、碎片化，同時存在各自為政、缺少配合的問題。四是不能有效應對新型金融機構、類金融機構快速發展帶來的風險，特別是在中央和地方政府的監管職能配置方面，存在金融監管權力和能力與風險處置責任不對稱的嚴重問題，在“發展”和“規範”上也較大的職能衝突。從國際經驗來看，2008年國際金融危機之後，各主要國家紛紛對原有金融監管體制進行改革。例如，盡管美國仍沿用了分業多頭監管模式，但在原有監管框架下通過成立金融穩定監督委員會和強化美聯儲宏觀審慎監管職能，加強了繫統性風險監管的統籌機制；英國則推翻原有框架，強化央行的監管責任和權力，並成立金融行為監管局，采用了“雙峰監管”模式；日本進一步強化了金融廳和央行在宏觀審慎監管機構中的合作機制；俄羅斯將金融監管權力集中於央行，形成了混業統一監管模式；南非借鋻英聯邦國家經驗，采用“雙峰”監管模式；巴西、印度則沿用原有的混業監管模式，在此基礎上完善本國繫統性風險防範、控制機制。各國金融監管架構改革的重點，一是加強宏觀審慎監管，提高繫統性風險防範能力，特別是加強了對繫統重要性金融機構的監管；二是加強市場行為監管，強化金融消費者保護。危機後加強金融消費者保護已經成為國際金融監管體繫改革的重要趨勢。如美國依法成立了獨立的消費金融保護機構——金融消費者保護局；英國由金融行為監管局專門負責行為監管和消費者權益保護等工作；南非在金融服務理事會中成立零售銀行市場服務監管機構；俄羅斯多次修訂《自然人銀行存款保險法》，不斷提升金融消費者的市場地位和保障標準等。本書對於中國金融監管架構的改革有如下構想。1金融監管架構改革應樹立階段性目標近期目標（1~2年）：理順宏觀審慎和微觀審慎管理框架，搭建繫統性金融風險的應對框架，建立對創新性和綜合性金融業務的管理和協調機制。中期目標（3~5年）：通過建立宏觀審慎、微觀審慎、市場行為、金融中小投資者和消費者保護等四個支柱，建立職能清晰、分工合作、兼顧安全、發展和效率的現代金融監管體繫，實現我國的金融監管從金融分割走向合理分工，從行政數量管控轉向市場價格調控。2金融監管改革應遵循以下基本原則一是要以金融體繫穩健、高效、包容式發展作為金融監管體繫設計的終目標。二是要區分利益協調、政策決策和政策實施，將政府對金融業的多重目標協調、政策決策和政策實施分層落實和考核。三是監管機構的調整要以監管理念轉變為基礎，合理確立風險管理的水平分工和垂直分工。四是要保證充足的監管資源。五是在願景清晰的情況下采取問題導向的分步改革策略。3綜合考量現有方案目前市場上主要存在三類改革方案。這三類改革方案都有一定的合理性，但均存在一些不足之處——基本都是“外科手術”，改革主要聚焦於組織架構的調整，基本沒涉及監管理念的變革。但我國金融監管改革的難點，恰恰在於我國尚未提出一套被各方普遍接受、適合我國國情的、基於金融現實運行的有效風險管理的理論體繫。4方案設計和改進建議（1）重塑金融監管理念在價值觀層面，要扭轉“唯有政府直接掌控金融資源纔會帶來利益化”的舊意識，樹立“隻有建設高效的金融體繫纔能帶來國家利益，而政府隻有放手讓市場機制發揮作用纔能真正提升金融效率”的新理念。在技術層面，要改變過去幾十年以數量的增長來衡量金融改革和發展的成效並以此為政策導向的做法，將金融發展質量的提升作為今後的監管政策取向。要處理好經濟發展、社會穩定和金融風險的關繫。從“守住不發生繫統性、區域性金融風險的底線”的防守型思維，轉向“用小震釋放應力、主動化解風險，防止出現大震”的進取型思維，通過加快結構調整、促進金融機構重組和優勝劣汰等措施，積極防範繫統性金融風險。調整政府行為模式需要改變目前金融管理部門管得過多、過細、過嚴的“父愛”式做法，將自上而下“管”金融機構和“管”市場的行政官員心態，轉變為尊重市場和金融家的合作式心態。加強決策前與市場的溝通，提高監管的專業能力。切實下放行政權力，降低金融機構的監管成本。（2）近期改革重點：問題導向的職能重設和監管協調①做實金融監管協調辦公室職責，強化過渡期的金融監管協調和監管理念的重構工作；②明確貨幣政策、宏觀審慎和微觀審慎的邊界；③構建監管信息共享機制；④劃分中央和地方金融監管職能。（3）中期改革重點：組織機構的重構①組建綜合的金融監管委員會。在未來3~5年內將目前的銀監會、證監會、保監會合並，設立綜合的金融監管委員會。並打散現有的三會設置，下設微觀審慎管理局、市場和行為管理局；②將分散於各個監管部門的中小投資者和消費者保護機構統一為中小投資者和消費者保護局。章我國金融發展和金融監管面臨的問題一、我國金融監管架構確立以來的金融發展與變化我國現行金融監管架構形成過程長達二十餘年。20世紀80年代，金融監管職責全部由人民銀行承擔。由於金融業和市場剛剛起步，當時的金融監管是十分粗放和簡單的。1992年國務院證券委員會（簡稱“國務院證券委”）和中國證券監督管理委員會（簡稱“中國證監會”）宣告成立，標志著中國證券市場統一、專業化監管體制開始形成1995年3月，國務院確定中國證監會為國務院直屬副部級事業單位，是國務院證券委的監管執行機構。1997年8月，國務院將上海、深圳證券交易所統一劃歸中國證監會監管；同年11月召開的中央金融工作會議決定對全國證券管理體制進行改革，對地方證券監管部門實行垂直領導，並將原由中國人民銀行監管的證券經營機構劃歸中國證監會統一監管。1998年4月，將國務院證券委與中國證監會合並組成國務院直屬正部級事業單位。。1998年11月，中國保險監督管理委員會（簡稱中國保監會）成立，將保險監管職能從人民銀行（通過所設人民保險公司實現其監管職能）剝離出來，提高了保險監管的獨立性與權威性。2003年，根據人大批準的國務院改革方案，國務院將中國保監會由國務院直屬副部級事業單位改為國務院直屬正部級事業單位，相應增加職能部門、派出機構和人員編制。同時，設立中國銀行業監督管理委員會（簡稱“中國銀監會”），為國務院直屬正部級事業單位，從中國人民銀行劃入銀行業金融機構的監管職責。中國人民銀行不再承擔對銀行業金融機構的監管職能之後，除繼續履行貨幣發行、外彙管理、國庫經理、支付清算等職責外，還突出了“一個強化、一個轉換、兩個增加”：強化與制訂和執行貨幣政策相關的職能；將過去對銀行業金融機構直接管理的方式轉變為防範和化解繫統性金融風險、維護國家金融安全；增加反洗錢和管理信貸征信業兩項職能。至此，“一行三會”分業監管的格局得到確立，並沿襲至今。中國金融監管架構確立的13年來，金融體繫發生了巨大的變化。這種變化主要表現在以下方面。1金融機構種類、業務和規模快速增長13年前，我國金融機構種類相對單一，金融機構數量和金融資產規模都相當有限（表1）。根據《中國金融統計年鋻2004》提供的數據，2003年末我國共有3萬餘家銀行業金融機構（其中大多為農信社）和300餘家非銀行業金融機構，包括證券公司、信托公司、財務公司、金融租賃公司、基金管理公司等，金融機構資產約5。上市公司1287家，股票市值424，債券市值40。而到2015年末，盡管因農信社改制導致銀行業法人機構大幅度減少，但金融機構種類增加。金融機構資產合計超過21。從存貸款情況看，2003年末人民幣存款餘額20，貸款15；2015年末存貸款分別達到135和93。2015年末，中國A股上市公司2827家，市值531萬億。在保險市場，2003年收入保費38，保險資金運用8738；2015年保費收入2，成為全球第三大保險市場，保險資金運用11。保險業總資產2003年為09，2015年達到1。表112003~2014年金融機構數量、結構變化情況中國銀監會年報僅出至2014年。證券業和保險業數據為2015年末。類型金融機構名稱2003年（家）2014年（家）銀行業金融機構政策性銀行33大型商業銀行55股份制商業銀行1112城市商業銀行112133農村商業銀行3665農村合作銀行089信托公司7468財務公司74196農村信用社339791596郵儲01金融資產管理公司04外資銀行法人機構041金融租賃公司1230貨幣經紀公司05汽車金融公司018消費金融公司06村鎮銀行01153貸款公司014農村資金互助社049民營銀行05信托業保障基金公司01證券業證券公司125公募資產管理機構34112期貨公司186150保險業保險公司61174金融機構數量、種類不斷增加和金融資產規模不斷擴大，不僅意味著中國金融業和金融市場對經濟的影響力加大、貢獻度提升，也意味著潛在金融風險加大和金融管理的難度增加。2金融混業經營活動不斷增加，跨業協同形式趨於多樣化隨著金融業務活動的擴大，我國金融機構在業務層面早已打破過去分業經營的格柵。一些金融機構或實業機構通過設立金融專業子公司、與金融機構合作等方式，事實上已經進入了以前不能進入的金融領域。從現實情況看，這種混業經營有如下多種形式。一是以資本滲透方式進入銀行、證券、保險、信托等領域，如中信、光大、平安等中信已改制為純粹型控股公司，母公司不再經營業務。2014年12月8日，中國光大（集團）總公司由“國有獨資企業”改制為“股份制公司”。該模式的突出特征是非銀行金融機構控股商業銀行等金融機構。金融機構，和寶鋼、新希望等實業公司。二是在業務整合和拓展新業務的過程中逐步實現跨業。如四大資產管理公司在前一輪處置銀行不良資產的使命基本完成後，開始利用自身業務優勢向投資銀行、金融租賃、信托、團體險等領域延伸。三是地方政府通過設立金融控股公司搭建統一平臺，將區域內的銀行、證券、保險、信托、財務、擔保、小貸等機構重新整合，實現跨業經營。四是金融機構之間、金融機構與非金融機構之間通過合作，進入本經營領域之外的範疇。特別是隨著互聯網金融的發展，利用互聯網平臺，很多企業實現了跨專業領域（例如信貸、信托、保險、基金、租賃、征信與信用評估、資產交易）的業務拓展。與金融混業經營相對應的，是金融分業監管體繫的不適應性。目前的法律和部門規章都未明確金融控股公司的法律地位，但在現實中已經存在不同模式的金融控股公司，對金控公司的監管已經形成盲點。3正規金融體繫之外的類金融機構快速發展隨著地方經濟的快速發展，正規金融體繫的服務能力和水平遠遠不能滿足實體經濟的需求。在中央政府的認可或默許下，在地方政府的積極推動下，各種類金融機構在近十年內得到快速發展。下面介紹幾種比較典型的類金融機構。（1）小額貸款公司截至2015年末，小貸公司機構數和貸款餘額分別為8910家和94。盡管受經濟下行壓力加大、小貸公司行業風險不斷暴露等因素的影響，小貸公司行業擴張速度已顯著放緩（參見圖11），但行業秩序混亂的問題仍很突出。超利率上限放貸、財務造假、賬外經營和抽逃資本金等行為相當普遍，一些小貸公司還存在非法吸儲、變相集資和暴力催債行為。圖112010~2015年小貸公司機構數及貸款餘額資料來源：中國人民銀行。中國金融監管架構確立的13年來，金融體繫發生了巨大的變化。一是機構種類增多，業務和規模快速增長，各類金融市場也有了長足的發展。這不僅意味著中國金融業和金融市場對經濟的影響力加大、貢獻度提升，也帶來潛在金融風險加大和金融管理難度增加的問題。二是隨著金融業務活動的擴大，我國金融機構在業務層面早已打破過去分業經營的壁壘。金融混業經營活動不斷增加，跨業協同形式趨於多樣化。三是近十年來，正規金融體繫之外的類金融機構快速發展，在改進金融服務的同時，也帶來了大量風險隱患。在金融體繫發生巨大變化的同時，現有金融監管體制的不適應性凸顯。一是分業監管體制與混業經營模式不相適應。以業務領域為基礎、以機構為對像的現行監管體制，割裂了同一機構內部不同業務之間的聯繫，導致同類業務因市場主體種類的不同而產生監管規則和標準的差異。二是金融監管體制內與體制外的監管規則不一致很容易導致市場不公平。例如，融資租賃行業現有金融租賃、外資租賃、內資租賃三種公司形態。盡管經營內容毫無差別，卻因公司形態的不同，在監管主體、注冊資本、融資便利、監管指標等方面存在巨大差異。三是低效、碎片化，同時存在各自為政、缺少配合的問題。四是不能有效應對新型金融機構、類金融機構快速發展帶來的風險，特別是在中央和地方政府的監管職能配置方面，存在金融監管權力和能力與風險處置責任不對稱的嚴重問題，在“發展”和“規範”上也較大的職能衝突。從國際經驗來看，2008年國際金融危機之後，各主要國家紛紛對原有金融監管體制進行改革。例如，盡管美國仍沿用了分業多頭監管模式，但在原有監管框架下通過成立金融穩定監督委員會和強化美聯儲宏觀審慎監管職能，加強了繫統性風險監管的統籌機制；英國則推翻原有框架，強化央行的監管責任和權力，並成立金融行為監管局，采用了“雙峰監管”模式；日本進一步強化了金融廳和央行在宏觀審慎監管機構中的合作機制；俄羅斯將金融監管權力集中於央行，形成了混業統一監管模式；南非借鋻英聯邦國家經驗，采用“雙峰”監管模式；巴西、印度則沿用原有的混業監管模式，在此基礎上完善本國繫統性風險防範、控制機制。各國金融監管架構改革的重點，一是加強宏觀審慎監管，提高繫統性風險防範能力，特別是加強了對繫統重要性金融機構的監管；二是加強市場行為監管，強化金融消費者保護。危機後加強金融消費者保護已經成為國際金融監管體繫改革的重要趨勢。如美國依法成立了獨立的消費金融保護機構——金融消費者保護局；英國由金融行為監管局專門負責行為監管和消費者權益保護等工作；南非在金融服務理事會中成立零售銀行市場服務監管機構；俄羅斯多次修訂《自然人銀行存款保險法》，不斷提升金融消費者的市場地位和保障標準等。本書對於中國金融監管架構的改革有如下構想。1金融監管架構改革應樹立階段性目標近期目標（1~2年）：理順宏觀審慎和微觀審慎管理框架，搭建繫統性金融風險的應對框架，建立對創新性和綜合性金融業務的管理和協調機制。中期目標（3~5年）：通過建立宏觀審慎、微觀審慎、市場行為、金融中小投資者和消費者保護等四個支柱，建立職能清晰、分工合作、兼顧安全、發展和效率的現代金融監管體繫，實現我國的金融監管從金融分割走向合理分工，從行政數量管控轉向市場價格調控。2金融監管改革應遵循以下基本原則一是要以金融體繫穩健、高效、包容式發展作為金融監管體繫設計的終目標。二是要區分利益協調、政策決策和政策實施，將政府對金融業的多重目標協調、政策決策和政策實施分層落實和考核。三是監管機構的調整要以監管理念轉變為基礎，合理確立風險管理的水平分工和垂直分工。四是要保證充足的監管資源。五是在願景清晰的情況下采取問題導向的分步改革策略。3綜合考量現有方案目前市場上主要存在三類改革方案。這三類改革方案都有一定的合理性，但均存在一些不足之處——基本都是“外科手術”，改革主要聚焦於組織架構的調整，基本沒涉及監管理念的變革。但我國金融監管改革的難點，恰恰在於我國尚未提出一套被各方普遍接受、適合我國國情的、基於金融現實運行的有效風險管理的理論體繫。4方案設計和改進建議（1）重塑金融監管理念在價值觀層面，要扭轉“唯有政府直接掌控金融資源纔會帶來利益化”的舊意識，樹立“隻有建設高效的金融體繫纔能帶來國家利益，而政府隻有放手讓市場機制發揮作用纔能真正提升金融效率”的新理念。在技術層面，要改變過去幾十年以數量的增長來衡量金融改革和發展的成效並以此為政策導向的做法，將金融發展質量的提升作為今後的監管政策取向。要處理好經濟發展、社會穩定和金融風險的關繫。從“守住不發生繫統性、區域性金融風險的底線”的防守型思維，轉向“用小震釋放應力、主動化解風險，防止出現大震”的進取型思維，通過加快結構調整、促進金融機構重組和優勝劣汰等措施，積極防範繫統性金融風險。調整政府行為模式需要改變目前金融管理部門管得過多、過細、過嚴的“父愛”式做法，將自上而下“管”金融機構和“管”市場的行政官員心態，轉變為尊重市場和金融家的合作式心態。加強決策前與市場的溝通，提高監管的專業能力。切實下放行政權力，降低金融機構的監管成本。（2）近期改革重點：問題導向的職能重設和監管協調①做實金融監管協調辦公室職責，強化過渡期的金融監管協調和監管理念的重構工作；②明確貨幣政策、宏觀審慎和微觀審慎的邊界；③構建監管信息共享機制；④劃分中央和地方金融監管職能。（3）中期改革重點：組織機構的重構①組建綜合的金融監管委員會。在未來3~5年內將目前的銀監會、證監會、保監會合並，設立綜合的金融監管委員會。並打散現有的三會設置，下設微觀審慎管理局、市場和行為管理局；②將分散於各個監管部門的中小投資者和消費者保護機構統一為中小投資者和消費者保護局。章我國金融發展和金融監管面臨的問題一、我國金融監管架構確立以來的金融發展與變化我國現行金融監管架構形成過程長達二十餘年。20世紀80年代，金融監管職責全部由人民銀行承擔。由於金融業和市場剛剛起步，當時的金融監管是十分粗放和簡單的。1992年國務院證券委員會（簡稱“國務院證券委”）和中國證券監督管理委員會（簡稱“中國證監會”）宣告成立，標志著中國證券市場統一、專業化監管體制開始形成1995年3月，國務院確定中國證監會為國務院直屬副部級事業單位，是國務院證券委的監管執行機構。1997年8月，國務院將上海、深圳證券交易所統一劃歸中國證監會監管；同年11月召開的中央金融工作會議決定對全國證券管理體制進行改革，對地方證券監管部門實行垂直領導，並將原由中國人民銀行監管的證券經營機構劃歸中國證監會統一監管。1998年4月，將國務院證券委與中國證監會合並組成國務院直屬正部級事業單位。。1998年11月，中國保險監督管理委員會（簡稱中國保監會）成立，將保險監管職能從人民銀行（通過所設人民保險公司實現其監管職能）剝離出來，提高了保險監管的獨立性與權威性。2003年，根據人大批準的國務院改革方案，國務院將中國保監會由國務院直屬副部級事業單位改為國務院直屬正部級事業單位，相應增加職能部門、派出機構和人員編制。同時，設立中國銀行業監督管理委員會（簡稱“中國銀監會”），為國務院直屬正部級事業單位，從中國人民銀行劃入銀行業金融機構的監管職責。中國人民銀行不再承擔對銀行業金融機構的監管職能之後，除繼續履行貨幣發行、外彙管理、國庫經理、支付清算等職責外，還突出了“一個強化、一個轉換、兩個增加”：強化與制訂和執行貨幣政策相關的職能；將過去對銀行業金融機構直接管理的方式轉變為防範和化解繫統性金融風險、維護國家金融安全；增加反洗錢和管理信貸征信業兩項職能。至此，“一行三會”分業監管的格局得到確立，並沿襲至今。中國金融監管架構確立的13年來，金融體繫發生了巨大的變化。這種變化主要表現在以下方面。1金融機構種類、業務和規模快速增長13年前，我國金融機構種類相對單一，金融機構數量和金融資產規模都相當有限（表1）。根據《中國金融統計年鋻2004》提供的數據，2003年末我國共有3萬餘家銀行業金融機構（其中大多為農信社）和300餘家非銀行業金融機構，包括證券公司、信托公司、財務公司、金融租賃公司、基金管理公司等，金融機構資產約5。上市公司1287家，股票市值424，債券市值40。而到2015年末，盡管因農信社改制導致銀行業法人機構大幅度減少，但金融機構種類增加。金融機構資產合計超過21。從存貸款情況看，2003年末人民幣存款餘額20，貸款15；2015年末存貸款分別達到135和93。2015年末，中國A股上市公司2827家，市值531萬億。在保險市場，2003年收入保費38，保險資金運用8738；2015年保費收入2，成為全球第三大保險市場，保險資金運用11。保險業總資產2003年為09，2015年達到1。表112003~2014年金融機構數量、結構變化情況中國銀監會年報僅出至2014年。證券業和保險業數據為2015年末。類型金融機構名稱2003年（家）2014年（家）銀行業金融機構政策性銀行33大型商業銀行55股份制商業銀行1112城市商業銀行112133農村商業銀行3665農村合作銀行089信托公司7468財務公司74196農村信用社339791596郵儲01金融資產管理公司04外資銀行法人機構041金融租賃公司1230貨幣經紀公司05汽車金融公司018消費金融公司06村鎮銀行01153貸款公司014農村資金互助社049民營銀行05信托業保障基金公司01證券業證券公司125公募資產管理機構34112期貨公司186150保險業保險公司61174金融機構數量、種類不斷增加和金融資產規模不斷擴大，不僅意味著中國金融業和金融市場對經濟的影響力加大、貢獻度提升，也意味著潛在金融風險加大和金融管理的難度增加。2金融混業經營活動不斷增加，跨業協同形式趨於多樣化隨著金融業務活動的擴大，我國金融機構在業務層面早已打破過去分業經營的格柵。一些金融機構或實業機構通過設立金融專業子公司、與金融機構合作等方式，事實上已經進入了以前不能進入的金融領域。從現實情況看，這種混業經營有如下多種形式。一是以資本滲透方式進入銀行、證券、保險、信托等領域，如中信、光大、平安等中信已改制為純粹型控股公司，母公司不再經營業務。2014年12月8日，中國光大（集團）總公司由“國有獨資企業”改制為“股份制公司”。該模式的突出特征是非銀行金融機構控股商業銀行等金融機構。金融機構，和寶鋼、新希望等實業公司。二是在業務整合和拓展新業務的過程中逐步實現跨業。如四大資產管理公司在前一輪處置銀行不良資產的使命基本完成後，開始利用自身業務優勢向投資銀行、金融租賃、信托、團體險等領域延伸。三是地方政府通過設立金融控股公司搭建統一平臺，將區域內的銀行、證券、保險、信托、財務、擔保、小貸等機構重新整合，實現跨業經營。四是金融機構之間、金融機構與非金融機構之間通過合作，進入本經營領域之外的範疇。特別是隨著互聯網金融的發展，利用互聯網平臺，很多企業實現了跨專業領域（例如信貸、信托、保險、基金、租賃、征信與信用評估、資產交易）的業務拓展。與金融混業經營相對應的，是金融分業監管體繫的不適應性。目前的法律和部門規章都未明確金融控股公司的法律地位，但在現實中已經存在不同模式的金融控股公司，對金控公司的監管已經形成盲點。3正規金融體繫之外的類金融機構快速發展隨著地方經濟的快速發展，正規金融體繫的服務能力和水平遠遠不能滿足實體經濟的需求。在中央政府的認可或默許下，在地方政府的積極推動下，各種類金融機構在近十年內得到快速發展。下面介紹幾種比較典型的類金融機構。（1）小額貸款公司截至2015年末，小貸公司機構數和貸款餘額分別為8910家和94。盡管受經濟下行壓力加大、小貸公司行業風險不斷暴露等因素的影響，小貸公司行業擴張速度已顯著放緩（參見圖11），但行業秩序混亂的問題仍很突出。超利率上限放貸、財務造假、賬外經營和抽逃資本金等行為相當普遍，一些小貸公司還存在非法吸儲、變相集資和暴力催債行為。圖112010~2015年小貸公司機構數及貸款餘額資料來源：中國人民銀行。
（2）融資性擔保公司截至2013年末2013年後沒有公開統計數據。，全國融資性擔保行業共有法人機構8185家，在保餘額257。融資性擔保行業在運作中，存在缺少可持續商業模式、違規行為盛行等突出問題。（3）融資租賃公司截至2015年末，全國融資租賃企業總數為4508家，比上年底的2202家增加了2306家，其中，金融租賃企業49家，非金融租賃企業4459家注冊在運營的融資租賃公司約1350家，其中，金融租賃公司25家，內資試點租賃公司123家，外商投資租賃公司1202家。，注冊資本金合計超過10。融資租賃公司的市場約束較強，商業模式也較為成熟，但仍存在政策不配套、立法滯後等問題。（4）網絡金融在網絡金融中，發展快的是P2P平臺。根據“網貸之家”的統計，截至2016年2月，P2P平臺累計數量已達3944家，累計貸款餘額5006，分別比2011年末的數據增長了788倍和385倍。由於既沒有門檻也沒有監管，問題平臺大量出現。從數量看，截至2016年2月末，問題平臺累計數已達1425家，問題平臺數量占比已達到36%。就整個行業來說，亂像叢生，不少P2P平臺涉嫌非法集資和欺詐。（5）商業保理業2012年商務部啟動商業保理公司試點後，中國商業保理公司的數量開始迅速增長，2015年末商業保險公司數量近2000家。目前商業保理公司主要依靠各試點地區自行制定的管理辦法加以規範。各地有一些共性的監管要求，例如：注冊資本金不低於5000萬；風險資產不超過淨資產總額的10倍；鼓勵自律監管等。相比銀監會對銀行保理業的監管，商務部門對商業保理業的監管力度要弱得多。隨著這些金融體繫外的類金融機構的快速發展，規範和防範風險的問題日益突出。按照現行“誰的孩子誰抱走”的原則，上述類金融活動基本都屬地方管理，由於地方經濟和政府能力差異巨大，造成大量監管空白和監管套利空間。4交叉業務和跨領域套利活動不斷增加近年來，在盈利壓力增大、資本約束強化、風險指標監管趨嚴的大環境下，銀行為規避監管、增加盈利，大力開展影子銀行業務。其手法，一是通過同業市場，把受監管約束多的貸款轉變成約束少的同業資產來獲取收益例如，商業銀行通過過橋銀行發行理財產品，該產品投向信托受益權或票據受益權，然後由該商業銀行用買入返售方式與理財產品對接，從而轉為同業資產。同業的風險權重隻有25%，若直接對應信托受益權則是100%的風險權重。；二是借“投貸聯動”名義，將貸款轉為投資；三是推進通過“金融創新”，將同業業務種類由傳統的同業存放、同業拆借、債券回購等，擴展到諸如轉貼現、信托受益權、信貸資產轉讓與回購、同業代付、買斷式回購、票據對敲等。2015年3月開始，在牛市氛圍之下，場外資金源源不斷流向股市。這些場外資金，大多來自銀行（傘形信托2倍杠杆）、小貸公司和互聯網金融（1∶3、1∶5配資）。這種高杠杆配資在市場掉頭向下時，又大規模抽身造成踩踏，導致出現股指斷崖式下跌的繫統性風險。隨著股市回暖，部分股份制銀行通過券商、基金等通道再次開展股票配資業務。一些互聯網金融平臺和民間地下配資機構也死灰復燃。上述交叉業務和跨業交易行為雖然對活躍國內金融市場、豐富金融產品、提升金融效率、創新金融運行方式等有一定的積極意義，但同時也帶來了一些不容忽視的風險隱患，突出表現在：銀行同業業務結構過度錯配增大了市場流動性風險；部分資金流向了高風險領域（如地方政府融資平臺、房地產、產能嚴重過剩行業等）；一些買入返售業務實際擴大了信貸資產總量卻未納入統計，影響了貨幣調控；相當數量的資金在銀行、小貸公司、擔保公司、基金公司等機構之間循環，沒有進入實體經濟等。此外，隨著影子銀行業務的發展，風險表現也更為復雜；部分同業業務風險異化為非同業風險，信貸風險異化為投資風險。一旦某一環節出現問題，風險就有可能在不同市場交叉蔓延和傳染。二、現有金融監管體制的不適應性1分業監管體制與混業經營模式不相適應首先，按現行分業監管的體制，機構監管與業務監管是分離的。“三會”監管的對像，是各自分工領域內的金融機構。這種以機構為對像的監管體制，一方面割裂了同一機構內部不同業務之間的聯繫，導致同類業務因市場主體種類的不同而產生監管規則和標準的差異。由此必然會增大金融機構與監管部門之間的博弈空間（套利空間），加大跨部門信息溝通的難度，在很大程度上影響了風險防控。另一方面，現有監管模式也不利於不同業務之間的協同，產生“為某類業務單設一類金融機構，某類機構隻能做某項業務”的結果（例如，信托業務隻能由信托公司來做，消費信貸公司和汽車金融公司是不同的兩類公司）。以銀行業金融機構為例，目前已經劃分出20種類型的機構，每類機構在監管指標和要求上均有不同程度的差別。這種以“機構”而不是“功能”為主要監管對像的體制，必然會產生監管重疊、監管空白、服務低效等不良後果。其次，在金融控股集團數量不斷增多的情況下，對金控集團缺乏法律規範和跨業風險的監管。我國金控公司在銀行、證券和保險子公司之間以及金融與實業之間，基本沒有建立有效的“防火牆”，單個機構的安全不能得到充分保障。同時，集團公司下屬各子公司、孫子公司之間存在大量不良關聯交易。在貸款、投資、擔保、理財、代售、“後臺”管理、流動性管理等多個環節的風險都可能傳播至其他關聯公司甚至集團公司。而對這些問題，現有監管體制是無法控制的。2監管規則不一致很容易導致市場不公平以融資租賃為例，目前我國有金融租賃、外資租賃、內資租賃三種公司形態。盡管經營內容毫無差別，卻因公司形態的不同，在注冊資本、融資便利、監管指標等方面存在巨大差異，破壞了市場的統一性和公平性。再以保理業務為例，商業保理和銀行保理本質上都是保理業務，但我國卻采取了兩套不同的監管體繫。銀行保理受銀監會監管，商業保理歸屬地方政府管理，形成分割的監管體制。兩種體制之間，在監管的寬嚴程度、競爭環境等方面均有不同。一方面，銀行保理受到更加嚴格的監管和業務限制；另一方面，商業保理企業被排除在人民銀行征信繫統使用許可的範圍之外，在結售彙、稅收、融資等方面的競爭能力也遠不如銀行保理。3現有金融監管機制存在低效、碎片化的缺陷，同時存在各自為政、缺少配合的問題例如，利率市場化需要彙率機制的配合、建立基準利率曲線需要國債政策配合、發展金融衍生品需要央行和金融監管部門配合、化解債務風險需要財政政策和貨幣政策更加協調等。但在現有體制下，這種配合困難重重。2013年8月成立的金融監管部際聯席會議在防範化解金融風險、協調解決行業共性問題等方面發揮了一定作用，但問題仍然突出：一是該制度隻是建立了相關部委之間的協調議事機制而非決策機制，效率不高；二是該制度沒有明確的職能定位和工作目標，權力責任不清（設在人民銀行的聯席會議辦公室也非專職機構，隻有1～2個人負責開會的具體事項）；三是缺少外部人士（包括專家學者、行業協會、資深業界人士等）參與，難以呼應現實訴求和集思廣益。

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