導論 自由主義鐵律與全方位官僚化的時代

今時今日，官僚制 已經沒什麼人提了。可回望上世紀中葉，尤其是60年代末和70年代初，這個詞隨處可見。社會學大部頭紛紛頂著宏大的標題出現，諸如《官僚制概論》（A General Theory of Bureaucracy） 、《官僚體制的政治》（The Politics of Bureaucracy） ，乃至《世界的官僚化》（The Bureaucratization of the World） ，另有一些短小精悍的論著廣為流傳，比如《帕金森定律》（Parkinson’s Law） 、《彼得原理》（The Peter Principle） 或《如何惹惱官僚》（Bureaucrats: How to Annoy Them） 。卡夫卡式小說和諷刺電影層出不窮。似乎人人都發覺現代生活方式的一大特征就是官僚生活和官僚手續的流弊與荒謬，而這極富探討價值。但自70年代以降，相關熱度出現了不尋常的衰減。
就從下圖來看，它勾勒出了過去一個半世紀裡“官僚制”一詞在英文著作中的出現頻率趨勢。及至二戰後，這一話題還隻是不溫不火，而從50年代開始，對它的討論度開始飆升，並於1973年達到，隨後緩慢卻決絕地降了下去。

為什麼呢？一個明擺著的原因是我們習以為常了。官僚制度成了我們每日呼吸的空氣。現在，讓我們想像另一張圖，假定它能反映一個典型的美國人——抑或一個英國人，或一個泰國人——平均每年耗費多長時間用於填表或履行其他純官僚性的事務。（不用說，這些事務中的絕大多數已不再涉及實打實的紙質文書了。）這張圖大抵會呈現出與張圖相似的曲線——一路爬升至1973年。不過自此，兩條曲線將分道揚鑣：這一條曲線並不會回落，而是會繼續上升，甚至陡峭攀升，對應的是20世紀後期，中產公民耗費了空前的時間去擺平各種聯絡電話和網絡界面，更倒霉的情況下還得花更大把的時間越過層層加碼的環節，以獲取日益微末的社會服務本書中收錄的文章多少都在探討這一分野。我們不再思考官僚制了，哪怕它從方方面面影響著我們的生存。仿佛一整個行星文明都決定自欺欺人，在這個話題出現時充耳不聞。
60年代的社會運動總體上受了左翼思潮的啟發，但同時也有對官僚制的反抗；或者更準確而言，是對官僚化思維定式的反抗，反抗戰後福利國家的那種荼毒人心的循規蹈矩。不論在國家資本主義政權還是國家社會主義政權的公職人員面前，60年代的反叛者都力爭個性的表達和自發的互助，反對一切形式的社會控制（“誰需要規章制度啊？”）。
隨著舊式福利國家的崩潰，這一切似乎一下子成了過去式。強調用“市場對策”解決一切社會問題的右派運用起了反官僚的個人主義話語，變得越發激進，而主流左派的鬥爭越來越淪為某種防御行為，竭力要挽救舊式福利國家的殘餘力量：本著提高政府工作“效率”的目的，它默許甚至帶頭嘗試將部分服務私有化，並將越來越多的“市場原則”、“市場激勵”和基於市場的“問責程序”納入官僚制度本身的框架。
這招致了一場政治災難。確實找不到更貼切的詞來形容它了。對於任何社會問題，現存的“溫和”左派給出的對策總會成為爛的官素和爛的資素慘不忍睹的大雜燴。（而激進左派的對策如今幾乎找不到立錐之地。）簡直像是有人刻意創造了一種不討喜的政治立場。它相當於殘存的左翼理想真信徒的某種認證，誰要是考慮為推行這種玩意兒的政黨投票，鐵定不是因為贊同政策本身，而隻是因為自認屬於中左陣營的人根本沒有別的政策可推。
所以每逢社會危機，都是右派而非左派成為公眾發洩怒火的陣地，這又有什麼好奇怪的呢？
右派好歹有一套對官僚制的批判。談不上多好，但至少是有的。左派壓根兒沒有。如此一來，當自詡左派的人對官僚制確有不滿時，通常隻能采用一種打折版的右派批判理論。 

這套右派批判理論不難拆解。它的源頭是19世紀的自由主義。 法國大革命之後，歐洲中產階級圈子裡出現了一種論調，即文明世界正在經歷一場漸進的、不平衡的但在所難免的轉型，脫離軍事精英的主宰，包括他們的威權政府、宗教教條和等級區隔，轉向自由、平等和開明的商業自利。中世紀的商人階級像白蟻一樣從根上侵蝕了封建舊秩序——白蟻，沒錯，不過是好的那種。在自由主義版本的歷史敘事中，隨著盛極一時的極權專制國家被推翻，苟延殘喘的舊秩序將告終結，國家將讓位於市場，宗教將讓位於科學，固化的階層和侯爵、男爵夫人之類的身份將讓位於個體間的自由契約。
現代官僚制度的出現對這套敘事而言構成了某種問題，因為它格格不入。按理說，那群坐辦公室的老古板連同他們精心設計的指揮鏈，本該隻是些封建殘餘，很快就會步軍隊和軍官團的後塵，像人們期待中的那樣逐漸變得無足輕重。隨便翻開一本19世紀末的俄國小說：所有舊貴族家族的後人——其實基本就是書中的全部角色——都變成了軍官或公務員（沒見有誰從事其他工種），軍隊和文官集團有著幾近相同的職級、頭銜，並惺惺相惜。可這裡明顯有個問題。如果官僚隻是封建殘餘，為何他們在世界各地的數量逐年遞增，不僅是在俄國這樣的老頑固國家，還包括英格蘭和德意志這樣蓬勃發展的工業社會？
這套論述的第二層在於，官僚制本質上是民主項目的一項固有缺陷。 它的頭號鼓吹者是被流放的奧地利貴族路德維希·馮·米塞斯（Ludwig von Mises），他在1944年的著作《官僚體制》（Bureaucracy）中聲稱，從組織信息的效率上看，政府管理繫統照理說永遠比不上無人格的市場定價機制。然而，擴大投票權為經濟博弈中的輸家賦了權，他們勢必呼吁政府干預，而這種干預被包裝成試圖通過行政手段解決社會問題的高尚規劃。馮·米塞斯也承認，許多人完全本著好意在支持這種對策，可他們的努力隻會適得其反。事實上，他認為這些人終將摧毀民主自身的政治基礎，因為社會項目的管理者不可避免會形成權力集團，其影響力遠大於民選的政府執政者，並支持日益激進的改革。馮·米塞斯認為，當時在法國或英國（更別說丹麥或瑞典了）等地出現的社會福利國家，勢必將在一兩代人的時間內導向法西斯主義。
照此來看，官僚制的崛起是好心辦壞事的終極寫照。對此，羅納德·裡根那句著名的論斷可能給出了直擊人心的通俗解讀：“英語裡可怕的九個字莫過於：‘我是政府派來幫忙的。’（I’m from the government and I’m here to help.）”
問題是所有這些與實際發生的事情幾乎不相干。首先，從歷史上看，市場並不是作為獨立且對立於國家當局的自治的自由領域而出現的。情況恰好相反。歷史上的市場通常要麼是政府行動（尤其是軍事行動）的副產品，要麼是政府政策直接創造出來的。至少自發明造幣以來就是如此，它初是作為供給士兵的手段被創造和頒布的；在歐亞歷史上的大部分時間裡，普通人采用的是非正式的信用安排和諸如金、銀、銅這樣的實物貨幣，他們成就的無人格市場主要還是服務於動員大軍、洗劫城市、索取貢品和處置戰利品。現代中央銀行體繫起初同樣也是為資助戰爭而創建的。這便是傳統歷史存在的個問題。還有一個更戲劇化的問題。認為市場在某種程度上對立且獨立於政府的觀點至少始於19世紀，它被用於捍衛旨在削弱政府角色的自由放任的經濟政策，但實際上這些政策從未產生這種效果。例如，英國的自由主義並沒有削弱國家官僚制度，結果恰恰相反：法律辦事員、登記員、稽查員、公證員和警員的隊伍不斷壯大，是他們成就了自由主義夢想中的那個自治個體間自由締結契約的世界。事實證明，維持自由市場經濟所需的文書工作比路易十四式專制君主政體的多出一千倍。
旨在減少政府干預經濟的政府政策到頭來實際產生了更多的法規、更多的官僚和更多的警察，這個明顯的悖論司空見慣，以至於我覺得我們有理由視其為某種普遍的社會學定律。我提議將它命名為“自由主義鐵律”：

自由主義鐵律表明，任何市場改革、任何旨在削減繁文縟節和促進市場力量的政府舉措，終都會增加規章制度總量、文書工作總量和政府官僚總量。