本書以現代行政法治理念，對當代行政管理過程中最具代表性、最能體現政府服務職能的柔性行政方式——行政指導行為進行專題研究，采取規範分析、比較研究、問卷調查、案例分析等研究方法，以行政指導理論和制度建構為研究目標，以行政指導行為類型和功能作用為研究對像，對行政指導的產生背景、發展進程、法治基礎和實際運作進行繫統深入研究，原創性地提出了一繫列原理性、可行性的研究結論和對策思路，以期促進中國特色行政指導理論與制度發展，有助於深入推進依法行政、加快建設法治政府和服務型政府，值得行政公務人員、學者和學生以及廣大社會人士參閱。

莫於川 中國人民大學法學院教授、博士研究生導師、法學博士，中國人民大學憲政與行政法治研究中心執行主任、中國行政法研究所所長，中國行政法學研究會副會長兼法治政府建設專業委員會副主任，多個地方人大常委會法制顧問和政府立法咨詢委員，多個高校和科研機構的兼職教授、研究員，曾發表行政指導研究論文50餘篇，出版行政指導學術專著4部，是國內研究行政指導理論和實務問題的權威學者。

引言 行政管理改革創新進程中的行政指導
上編 建設服務型政府背景下的行政指導理論發展
第一章 行政民主化、服務型政府與行政指導
第一節 時代的要求：“管理型政府”向“服務型政府”轉變
第二節 中國學者的理論貢獻：“服務型政府”概念的提出與完善
第三節 “以人為本”的施政理念：努力建設“服務型政府”
第四節 行政法的民主化：服務型政府的法治保障
第五節 對於服務型政府的不同認識帶來理論發展的現實需求
第六節 行政指導可以作為建設服務型政府的一個有力抓手
第二章 行政指導的基本理念
第一節 行政指導的概念
第二節 行政指導的性質、特征和作用
第三節 行政指導的構成和分類
第三章 行政指導的歷史脈絡
第一節 行政指導是市場經濟和行政模式發展的產物
第二節 行政指導是民主化潮流的產物
第三節 行政指導作為市場經濟國家的行政管理手段、職能
第四章 行政指導的域外經驗
第一節 市場經濟國家的行政指導法律規範考察
第二節 日本行政指導研究
第三節 韓國行政指導研究
第四節 德國行政指導研究
第五節 美國行政指導研究
第六節 代表性市場經濟國家的行政指導比較
第五章 行政指導的理論分析
第一節 行政指導的一般法學理論分析
第二節 行政指導的法哲學分析
第三節 行政指導的法社會學分析
第四節 行政指導的法律經濟學分析
第六章 行政指導的法治基礎
第一節 從我國法文化傳統的角度看行政指導行為的合法性
第二節 從依法行政理念的演進軌跡看行政指導行為的合法性
第三節 結合我國法制現實看行政指導與依法行政的關繫
下編 建設服務型政府背景下的行政指導制度發展
第七章 行政指導的方法制度
第一節 行政指導方式的概念和特點
第二節 行政指導的常用方式分析
第八章 行政指導的程序制度
第一節 行政指導程序的概念和特點
第二節 若干國家行政指導程序法律規範考察
第三節 行政指導的一般程序
第四節 行政指導程序方面的問題探討
第五節 行政指導程序立法構想
第九章 行政指導的保障措施
第一節 行政指導保障措施的概念
第二節 行政指導保障措施分析
第三節 行政指導保障措施的問題探討
第十章 行政指導的監督救濟
第一節 行政指導實務中普遍存在的負面問題
第二節 如何確定與行政指導行為有關的法律責任
第三節 按行政法治化的要求完善行政指導監督與救濟制度
第十一章 行政指導的制度運行
第一節 行政指導在一般行政管理領域的運用
第二節 行政指導在工商行政管理實踐中的運用
第三節 行政指導在公共危機管理中的運用
第十二章 行政指導的制度發展
第一節 我國實施行政指導的重要現實原因
第二節 我國行政指導法治化的條件與原則
第三節 行政指導法治化的具體對策建議結語推行行政指導，促進服務型政府建設
附錄1：逐步走向法治政府和服務型政府
——新中國行政法制建設六十年的發展脈絡和階段特點
附錄2：應積極發揮行政指導措施在應對國際金融危機衝擊中的作用
——兼論通過行政管理方式創新提升政府的危機干預能力
附錄3：國家工商行政管理總局關於工商行政管理機關全面推進行政指導
工作的意見
附錄4：蘇州市人民政府關於全面推行行政指導工作的實施意見
附錄5：泉州市人民政府關於推行行政指導工作的試行意見
附錄6：《湖南省行政程序規定》第五章第二節行政指導
附錄7：某某市政府規章《行政指導實施辦法（示範文本）》專家建議稿
附錄8：蘇州的行政指導實踐做法和經驗
部分參考文獻
後記

行政指導是行政主體基於國家的法律、政策規定作出的，旨在引導行政相對人自願采取一定的作為或者不作為，以實現行政管理目的的行為。它具有補充和替代、輔導和促進、協調和疏通、預防和抑制、動員和號召等多項功能。全面認識和充分發揮行政指導這一新型行政管理方式的作用，對於建設服務型政府具有特殊意義。
一、踐行科學發展觀與建設服務型政府 由管制型、秩序型、管理型政府轉向服務型政府是一場靜悄悄的深刻變革。2004年2月，時任總理溫家寶在中央黨校省部級領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上，正式提出“建設服務型政府”的要求。 2005年《政府工作報告》中提出，“努力建設服務型政府，創新政府管理方式，寓管理於服務之中，更好地為基層、企業和社會公眾服務”。 2006年10月，中國共產黨第十六屆六中全會通過《關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要求“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。服務型政府的理念第一次寫入執政黨的重要指導文件中。 2007年10月15日，時任總書記胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會報告中，再次把“加快行政管理體制改革，建設服務型政府”作為發展社會主義民主政治的重要內涵和任務予以強調。2008年2月23日，中共中央政治局進行第四次集體學習，時任總書記胡錦濤主持學習時強調:建設服務型政府，是堅持黨的全心全意為人民服務宗旨的根本要求，是深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，也是加快行政管理體制改革、加強政府自身建設的重要任務。他指出，建設服務型政府，首先要創新行政管理體制，把公共服務和社會管理放在更加重要的位置，努力為人民群眾提供方便、快捷、優質、高效的公共服務;……要創新社會管理體制，努力實現管理與服務有機結合，在服務中實施管理，在管理中體現服務…… 服務型政府體現了我國人民主權國家的國家性質，彰顯了政府“以人為本”的施政理念，體現了全心全意為人民服務的主導行政價值觀。顯然，在行政管理和行政執法的實踐中，如何面對、理解、回應、推進這一政治與行政改革創新的要求，加快建設服務型政府，為其提供法治保障，已成為一個重大的現實課題。
二、中外行政管理實踐提出的民主化課題和制度創新 隨著雙重失靈現像（指市場失靈加上政府失靈）的出現，以及世界範圍的民主化潮流的推動和國家的福利性質逐漸增強，傳統的秩序行政、管理行政模式逐步轉向以給付行政、服務行政為特點的現代行政模式，也即民主行政模式，適中規模的政府和柔和的行政干預表現出特殊優勢，以行政機關為中心和行政權力的單向行使為全部內涵的傳統行政法，日益轉向更注重人權和民主的現代行政法，即轉型為民主行政法。在此轉型發展過程中出現了行政方式創新發展趨勢，主要表現為行政方式的多樣化、柔軟化、互動化、民主化和法治化，而行政指導、行政合同（Administrative contract）、非拘束性計劃（也稱指導性行政計劃guidance plan of administration）、行政資助、行政獎勵等非權力強制性行政方式方法的出現和廣泛運用，日益成為引人注目的行政現像。現在，越來越多的國家在廣泛的行政管理領域采用行政指導行為;有一些國家甚至已原則上要求在行政給付領域采取行政合同這種民主性較強的行政管理方式。 處於社會轉型期的我國行政機關普遍面臨著任務重、要求高、環境復雜、手段不足的問題，通過行政民主化導向的政府管理創新（機制創新和方法創新）來提高管理水平和實效，成為行政改革的緊要課題。所謂“民主”，必須具備“自由”和“平等”這兩大要素;而現代行政法治的一個基本理念是通過制度創新來保障行政 過程中的民主性（包含四性），也即廣泛參與性、兩造互動性、平等協商性和可自由選擇性，追求行政機關與相對人在行政法律關繫中的地位平等，實現行政權力與公民權利的總體平衡。而在傳統的行政管理模式下，行政機關單純依賴行政檢查、 行政許可、行政處罰、行政強制等剛性手段，雖似重拳出擊，立馬見效、立顯權威，但易於激化矛盾，凸顯行政機關與相對人之間的對立和衝突。與剛性管理方式 相對應、相配合，近年來體現行政民主性的制度設計越來越多。參與性、互動性、協商性和可選擇性的新型行政管理方式，如行政指導、行政合同、行政計劃、行政資助、行政獎勵、行政救助等柔性管理方式，在行政實務中運用得越來越多、越來越廣，發揮出特殊的管理功能，逐漸改變著行政管理和行政法制的面貌 ① 。