《城市居住空間更新與社區治理》通過對本溪、撫順、阜新三個城市中9個棚改社區的跟蹤研究，在總結基層社區治理成功經驗及公共政策得失的基礎上，結合社區治理模化創新，探索老工業基地城市空間更新與基層社區治理的經驗和教訓，為城市空間更新與基層社區治理的“中國模式”提供理論支撐，為中國城市化快速發展背景下的基層社區治理提供具有針對性的對策建議。

孟翔飛,二級教授，博士生導師。美國伊利諾伊州立大學工商管理碩士，遼寧大學經濟學博士，中國社會科學院社會學所博士後，美國哈佛大學高級訪問學者，現任遼寧省鐵嶺市委副書記。國務院發展研究中心區域所特聘研究員、遼寧省委省政府決策咨詢委員會委員、遼寧省人民政協理論研究會委員、遼寧省青聯委員、遼寧省發展改革委員會特聘專家、遼寧省住建廳特聘專家、遼寧省財政學會常務理事；入選遼寧省“百千萬人纔工程”百人層次；遼寧省優秀人纔支持計劃；遼寧省中青年哲學社會科學人纔培養工程。榮獲遼寧省首屆社科優秀骨干人纔、遼寧省青年骨干教師、遼寧省第六屆高等學校教學名師、遼寧經濟五十人論壇專家，美國哈佛大學高級訪問學者。被聘任為全國哲學社會科學規劃基金、遼寧省哲學社會科學規劃基金、遼寧省哲學社會科學成果獎、遼寧省教育質量工程獎等學術項目的評審專家。

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第一章 導 論
一、研究意義
二、文獻綜述
三、研究思路
四、三城市概述
五、九社區素描
第二章 傳統工業城市的逆發展
一、資源型城市的隕落
二、失業、失位的工人階級
三、去工業化的傳統工業城市
第三章 邊緣化的城市居住空間及社會特征
一、貧困陷阱
二、貧困社區
三、貧困文化
四、社會排斥
五、犯罪問題
第四章 城市居住空間的結構與制度分析
一、貧困社區人口的境遇
二、貧富分化與底層社會
三、制度變遷與底層社會
四、底層敘事
五、底層社會結構分析
第五章 城市居住空間更新治理理論
一、社會關懷
二、福利三角
三、集體行動
第六章 新時代基層社區的治理與回應
一、單位鄰裡社區治理與回應
二、老齡化社區治理與回應
三、女性領導社區治理與回應
化的社區治理選擇
第七章 城市居住空間更新的政策比較
一、恩格斯的《論住宅問題》
二、新中國住房政策演變的邏輯
三、歐美住房制度的比較
四、新加坡的組屋制度
第八章 城市居住空間更新與治理
一、貧困的社會空間生成與更新
二、城市貧困治理的國際經驗
三、貧困治理與新時代的公共政策選擇
四、超越社區的城市貧困治理
附錄一 訪談設計資料
附錄二 與棚戶區改造相關的法律文件
參考文獻

一、研究意義 21世紀是城市化加速發展的世紀。自1800年以來，全球城市人口數增長了200倍。 根據聯合國人居署的報告，伴隨著城市化規模的空前擴大，城市貧困問題日益凸顯， 31.6%的城市居民生活在貧民區 ① 。如果不采取更加直接有效的措施解決貧民區的問題， 那麼未來30年，全球貧民區的人口將達到20億。 城市居住空間更新是貫穿於城市發展始終的一個世界性、持續性的“話題”。城市化自 身發展與工業化、現代化共同衍生出城市社會分化，體現為城市居民社會地位、經濟收入、 生活方式、消費類型以及居住條件等諸多方面的城市分化，進而形成了城市社會的空間結 構。從城市發展史來看，自有城市以來就伴隨著城市貧困人群。城市居住空間更新與基層社 區治理作為社會問題，伴隨著城市化和工業化的加速推進而逐漸凸顯。無論是歐美發達國 家，還是正在推進工業化和城市化的發展中國家，都曾經或者正在面臨來自貧民區的困擾。 “貧民區”是一個讓很多人持隱晦、曖昧態度的詞，城市貧困人口問題也是一個讓很 多人不敢或不願直面的問題。但是，聯合國卻開誠布公地明確界定了貧民區的含義。它指 出，貧民區是指那些由未達到標準或簡易的臨時房屋組成的，缺少供水、衛生或能源保障 等基礎設施的，規模由10或15戶到10萬戶不等的，具有“髒、亂、差”特點的人類居 住區。生活於此的居民，或者根本沒有取得房屋所有權，或者取得了所有權，卻不是全部 產權。對於房屋他們沒有處分權，既不能出售，也不能將這些房屋用於抵押貸款 ② 。
城市化發展在引起人們對貧民住區文化、經濟衰落和人口減少的廣泛關注的同時，也 使人們注意到了許多實際存在的內城貧民住區。一旦“傳統的”內城貧民住區超越一定的 規模，內城與城區其他髒亂地區的經濟衰落就成了它的主要特征。內城人口的遷徙導致了 傳統形式貧民住區的形成，使其成為“被遺棄的城市”。由於人和資本的撤離，這裡出現 衰退並產生了貧困。 在地區性層面上，貧困和落後依舊是缺乏第一產業地區的主要特征。在這些地區，人 口數量和社會影響力降低―――經濟萎縮、資金流失。在這種情況下，人們很少有機會改善 城 市 居 住 空 間 更 新 與 社 區 治 理 2 他們在城市中心衰落前的狀況，他們隻能依靠有工作的親戚和政府救濟，而且，這些衰落 的工業地區或廠礦還在不斷地蕭條。此外，由於長期缺乏足夠的環境控制，這些地區的環 境也在不斷惡化。 曼紐爾?卡斯特（Manuel Castells）指出，美國城市中少數民族集聚的貧民區是一種 社會排斥繫統。“少數民族聚集的貧民區內對生命日復一日的殘害構成了美國最古老及最 沉痛的社會問題。數十年來，都市的社會危機，在不同種族及階層隔離而居的內城具體呈 現，並成為政府公共政策的焦點及政治辯論的核心，此外，也提供了都市社會學特殊的研 究傳統 ① 。”
貧民區與社會排斥的力量相互作用，形成了一個“貧困陷阱”―――貧困的惡性循環。 如果單純地將城市貧民區歸結為經濟因素作用的結果，而且將貧民區治理作為一個封閉的 繫統，貧民區的狀況將不會得到根本的改變。 很多人認為，全球化與經濟發展能夠消解空間的隔閡。然而，人們居住空間的分化依 然突出。不同的社區環境能夠產生不同的社會現像，如犯罪、鄰裡關繫、社交網絡、就 業、基礎設施等。城市社區的標簽化作用越來越凸顯。盡管各國政府都在努力消除人們對 貧民區的歧視，但是在全球範圍內，隔離社區的出現與存在已經成為一種普遍現像。緣於 地方政府、房地產開發商、媒體以及消費者的共同利益與逐利行為的結合而產生的“門禁 機器”（gating machine），依然會在未來促進隔離社區的發展。中國的隔離社區及其帶來 的城市空間分化，隨著中國的工業化和城市化進程，在不同的階段表現出不同的形態。在 城市的邊緣（城鄉接合部），逐漸形成了“城中村”。在傳統的工業城市，美國稱作“鏽 帶”的城市地區，人口的減少和產業的衰退催生了低收入的產業工人聚集區，稱作城市 “貧民區”。因居民住在臨時搭建的簡易棚裡，中國東北方言稱其為棚戶區。 中國的棚戶區與西方發達國家的貧民區既有相似，也有不同:相似表現為都與產業衰 退相關聯，這是貧民區產生的經濟背景;不同在於西方發達國家的貧民區裡居住的大多數 是少數民族，而中國的棚戶區裡居住的大多數是低收入且年齡偏大的傳統產業工人，與民 族關繫不大。中國的棚戶區的產生，與經濟體制的變遷密切相關。 隨著蘇聯的解體，原有的社會主義國家大都從計劃經濟體制轉向了市場經濟體制。馬 克思和恩格斯撰寫的《共產黨宣言》，斷言了資本主義由於其內在的、無法克服的經濟社 會矛盾，必然走向滅亡。馬克思還斷言工人階級是資本主義的掘墓人。在社會主義國家 中，工人階級是統治階級，是“主人”。對於中國東北棚戶區居民來說，“工人階級”是一 個自豪的稱謂。 麥克?布洛維（M.Burawoy）堅持卡爾?波蘭尼（Karl Polanyi）的觀點，針對傳統 社會主義陣營的各個國家的市場轉型，提出了“第二次大轉變”（The Second Great Transformation）的論斷，即將20世紀80年代末期蘇聯、東歐和東亞各國急劇向市場經 濟轉軌，稱作“第二次大轉變”。在第二次大轉變中，工人階級的地位和作用，需要具體 的、歷史的分析。曼紐爾?卡斯特認為，這些問題豐富了都市社會學的研究內容。傳統工人階級作為一個既存的社會群體仍然存在，他們隨著經濟的市場化，逐漸被社會“排斥” 到了一個邊緣的空間―――棚戶區。在我們訪問的棚戶區內，幾乎很難找到原來工廠干部的 第 一 章 導 論 3 影子了。居民們說，“他們（干部）早就搬走了”，“凡是帶‘長'的都搬走了”。“在轉型 中的中國社會，產業工人階級是個客觀的存在，關鍵是如何看待他們在市場社會中的重構 與演變 ① 。”遺留、遺忘也是一種社會排斥。
如何看待這個問題既需要一個理論立場，也需要一個理論視角。理論立場就是作為研 究者是不是站在了工人階級之中，站在了棚戶區居民的立場上。類似這種底層社會的研 究，需要扎根於底層之中。理論視角，就是如何從更全面、更科學的視角看待一個具體的 涉及工人階級“生活世界”的問題。 經濟形態決定了就業結構，而就業直接影響著工人階級的生存狀態。未來的經濟有人 稱為服務經濟，有人稱為虛擬經濟，還有人稱為網絡經濟。無論采用何種稱謂，未來的經 濟都不同於傳統的經濟形態。丹尼爾?貝爾（Daniel Baer）的《後工業社會的來臨―――對 社會預測的一項探索》一書於1973年出版。書中他提出了“後工業社會”的概念，這一 概念至今仍廣為流傳。他認為，舊的工業社會必將被現代工業社會取代。現代工業社會正 在進入一個以信息和服務為基礎的新的發展階段。在貝爾的描述中，“後工業社會”始於 20世紀40年代，由制造業完成向服務業轉型，新技術主導型工業將成為核心，不斷湧現 出新技術精英，社會進行重新分層。具體表現為:城市消費者需求的多樣化，進一步強化 了城市的中樞管理職能;在電子計算機技術的迅猛發展與應用和數據通信網絡的全面覆蓋 所形成的物質機制作用下，城市的經濟狀態和生活方式將發生巨大變革。 以互聯網為基礎的新經濟模式正在改變著我們的經濟和社會形態。過去我們引以為豪 的鋼鐵工業逐漸走向了衰落，某鋼廠的工人形像地說:“1噸鋼甚至賣不到白菜的價格。” 傳統的煤炭、冶金、化工產業污染嚴重，效益低下，正在逐步被新興的產業所取代。在這 種經濟形勢下，傳統的產業必然會衰落，進而引發“城市的收縮”。中國從事傳統產業的 工人在20世紀90年代就經歷了一次大規模的下崗失業。工人階級的地位和生活水平迅速 下滑，甚至到了危機的邊緣。 工人下崗 ② 失業，丟掉了飯碗，再就業的崗位又十分有限。其經濟地位的下滑必然導 致社會地位的邊緣化，有些人再也不認為工人是創造財富的主人了。 產業的衰退，工人階級的邊緣化，自然會波及城市，波及城市居住空間的改造與更 新，傳統的城市正在面臨著挑戰。“鬼城”是對一些衰退城市的形像稱謂。透過遼寧典型 棚戶區的個案，能夠看到內城貧民住區的一般特征，進而透過貧民住區看到整個城市狀 況，看到城市發展的一般與特殊。透過城市我們可以看得更遠，可以透視到整個國民經 濟。跟蹤城市居住空間改造與基層社區治理的軌跡，我們看到的不僅僅是居住空間的更 新，更主要的是“更新空間”對接了“更新生活”，類似於克洛德?列維斯特勞斯 （Claude Lévi-Strauss）社會共同體的概念 ③ 實現底層敘述與宏觀敘事有機結合。
更新城市居住空間，實施城市棚戶區改造，激活城市空間社會，提升了城市品質。解 決低收入居民家庭住房困難問題，是中央振興東北等老工業基地的重要舉措。遼寧省大規 城 市 居 住 空 間 更 新 與 社 區 治 理 4 模的棚戶改造工作始於2005年。截止到2009年，城市集中連片的棚戶區改造工作已基本 完成，工作重點也由專項棚戶區改造轉向棚戶區改造與住房建設保障並重。經過近5年的 不懈努力，累計2 910萬平方米的棚戶區得到改造，回遷樓建築面積達4 402萬平方米; 70.6萬戶的211萬棚戶區居民，特別是低收入家庭的居住條件及生活狀況得到一定程度的 改善，城鎮居民住房保障覆蓋率超過10%。2009年以後，遼寧省的棚改工作開始由“改 造”轉向內城整體更新，棚改的後續問題成為工作重點。鞏固棚改成果，將城市空間更新 與基層社區治理結合起來，在改善城市貧民居住條件的同時，加強社區功能建設，使棚戶 區改造融入城市總體發展成為新時代亟待解決的重要問題。圍繞李克強總理提出的“住得 好、住得穩”的建設目標，各級政府相關部門對各項惠民政策的落實情況展開檢查，推進 解決棚改新區住房的土地使用證、產權證、消防驗收等遺留問題;確保低保戶、特困戶的 特殊援助政策落實;推動居民就業增收;推動政府購買棚改服務，推廣政府與社會資本合 作模式，化棚改實施主體;推進棚戶區改造貨幣化安置等問題的落實。 遼寧棚戶區改造的成功經驗，引起來自世界不同地區、不同機構的專家的高度關注。 Anaclaudia Rossbach是專門研究低收入人群住區問題的世界銀行顧問。她對不同國家貧 民窟改造進行過考察研究。印度曾經於2009年啟動一項專門解決城市貧民問題的RAIN 計劃;墨西哥也曾經於20世紀90年代試圖通過引入私人資本的辦法，興建大量住房提供 給貧民窟居民。這兩項嘗試終因資金短缺和規劃不當而未能達到預期的效果。 中國遼寧省僅僅用了5年時間，就高效率地推進了棚戶區改造。棚改居民的戶均居住 面積從改造前的41平方米擴大到57平方米，提高了39%;改造後的人均住房面積更是由 原來的12.27平方米增加到20平方米，提高了60%。 Anaclaudia Rossbach認為:“在很多新興國家，住房政策被視為一項重要的社會經濟 政策。一些中等收入國家，如中國、巴西和墨西哥都在政策層面來解決城市窮人的安置問 題。這些國家要麼把住房視為一種商品，要麼視為一種社會福利機制，要麼兩者合而為 之，但都認為滿足住房需求是促進國家經濟發展的機制 ① 。”“中國的棚戶區改造實踐，體 現了對貧困人群住房、收入和利益的保障 ② 。”
住上新樓房的棚戶區居民歡欣鼓舞。這些曾為共和國作出過巨大貢獻的產業工人，以 一生經歷了兩件大事來形容棚戶區改造給他們帶來的實實在在的好處:一件是土改，另外 一件是棚改;土改讓他們分得了土地，當家做了主人，棚改使他們住上了新樓房，享受到 了改革開放的成果 ③ 。
城市居住空間的更新將歷史遺留的問題（體制轉型、產業升級）與空間的改造、更新以及社區、社會生活的重建有機地結合起來。首先，棚戶區改造是一個空間的概念，破舊 的“空間”被推倒了，髒亂差的環境得到了根本的改善，歷史的遺留問題得到了解決，一 個嶄新的現代化的居住空間得以重建，改變了居民的生活狀態，完成了向現代文明社會的 跨越。其次，棚戶區改造又是一個社會概念，體現了更好地保障和改善民生、促進實現社 會公平。同時，遼寧的棚戶區改造又是一個“奇跡”，如此大規模的城市貧民住區改造是 世界罕見的民生工程。 第 一 章 導 論 5 從2005年至今，中國最早的一批棚改社區已經走過十幾年的改革之路。當改革帶來 的激動與喜悅漸漸消退，老百姓所說的“新鮮感”已不在，來自棚改“新社區”的新問題 不可避免地擺在各級政府和棚改居民面前，需要運用新的發展理念，科學面對由棚改引發 的城市更新更廣泛領域裡的經濟與社會問題。早期的棚改區住房以及基礎設施都開始進入 維護期，隨之產生了維護和維修費用問題，城市居住空間整體更新應當引起相關各方面的 高度關注。部分棚改區居民從改造伊始的中年步入老年，對於老齡化社會所需要的特殊保 障的需求凸顯，另一部分“新棚區”居民在改造後逐漸遊離於政策關注之外，被邊緣化的 隱憂近在咫尺。棚改居民遷入新社區之後，相對於並未增加的收入，生活成本逐年增加所 造成的生活壓力問題日益嚴重。一些經濟學家認為，即使實施了短期的脫貧計劃，其中的 許多人仍“非常容易”再次陷入貧困。任由這種趨勢發展，棚改社區部分居民“返貧”將 是一個很緊迫的威脅。如果這些問題得不到充分重視，並被及早解決，中國引以為豪的 “棚戶區改造”的成績將會受到影響，這些棚改“新社區”極有可能再次成為新的城市貧 民住區，成為影響社會穩定的因素。 二、文獻綜述 為解決城鎮危舊住房問題，改善困難家庭住房條件，中央政府推出棚戶區改造這一民 心工程。這項工程不僅涉及搬遷、改造等復雜工作，還面臨著巨大的資金配套壓力，因而 難度極大。從2005年起，在實施東北振興戰略過程中，東北三省在全國範圍內率先開展 了大規模的棚區改造工程，這同時亦是新中國成立以來東北地區最龐大的安居工程;2009 年，又開始了對國內煤炭采空區、林場、農墾及華僑農場中的棚戶區進行大規模改造的工 程。“截止到2013年，雖有累計320萬戶以上各類棚戶區得到改造，但這一成果與改造約 1億人居住的城鎮棚戶區和城中村的目標相比還有較大差距，距離推進以人為核心的新型 城鎮化要求還相去甚遠 ① 。”根據《國務院辦公廳關於進一步加強棚戶區改造工作的通知》 （國辦發〔2014〕36號）的要求，各地區以前瞻性和科學性為指導，編制並完善了2015― 2017年棚戶區改造規劃。本項目從文獻來源、文獻內容角度對棚戶區改造問題進行分析。 （一）棚戶區改造研究文獻資源來源分析 1.數據來源 本項目以清華同方公司研發的中國知網（CNKI，中國知識資源總庫）為統計源，該數 據庫具有文獻量大、收錄全面、檢索途徑多等優點。檢索時間為2012年1月1日至2016年 11月30日，檢索主題為“棚戶區改造”，文獻來源包括:中國學術期刊網絡出版總庫、特色 期刊、中國博士學位論文全文數據庫、中國優秀碩士學位論文全文數據庫、中國重要會議論 文全文數據庫、中國重要報紙全文數據庫、中國學術輯刊全文數據庫，共計13 672篇。 2.分析方法與指標內容 采用文獻計量法，從數據庫中設定主題，並設置發表時間、來源等字段內容，對各項 城 市 居 住 空 間 更 新 與 社 區 治 理 6 數據進行處理，得到相關數據。 2012年1月1日至2016年11月30日，中國知識資源總庫共收錄13 672篇主題為 “棚戶區改造”的文獻，平均每年約2 734篇。具體文獻量詳見表1 1。

隨著中國特色社會主義進入新時代，老工業基地城市居住空間也呈現出新特點，按照“和諧宜居”“富有活力”“各具特色”的現代化城市的要求，統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性。本書聚焦老工業基地城市居住空間的更新與社區治理等問題，從空間、時間和社會等多角度尋求對城市居住空間更新的創新性解釋，將人文地理、歷史構建與社會重建有機結合起來，力求空間、歷史與邏輯的平衡與結合。
跟蹤城市居住空間更新與基層社區治理的軌跡，我們看到的不僅僅是居住空間的更新，更主要的是“空間更新”對接了“生活更新”，實現了底層敘述與宏觀敘事的有機結合。社區改變了居民的生活狀態，使其完成了向現代文明社會的跨越。同時，城市居住空間更新又是一個社會概念，體現為日常社會生活和鄰裡關繫的改進、社會保障的改善以及社會公平的實現。在城市居住空間更新和內城貧困區整體改造過程中，政府不僅試圖改善棚戶區的居住生活，也希望借助這樣的“空間更新”，激活城市的“失落”空間，來提升整個城市生活的品質。
本書在總結基層社區治理成功經驗及公共政策上的得失的基礎上，結合社區治理模化創新，探索老工業基地城市空間更新與基層社區治理的經驗與教訓.為城市空間更新與基層社區治理的“中國模式”提供理論支撐，為中國城市化快速發展背景下的基層社區治理提供具有針對性的對策和建議。