了得網圖書_PPP革命：公共服務中的政府和社會資本合作（精裝）

精彩書摘

曹遠征：PPP模式——一場靜悄悄的革命

這場始於20世紀80年代，以政府和社會資本合作為主要內容的全球性制度革命，雖然靜悄悄，但領域如此廣泛，影響如此深遠，正在持續、深刻地改變著我們所處的經濟社會環境。——曹遠征

一、PPP是如何發展起來的？其本質是什麼？

政府和社會資本合作（Public Private Partnerships, PPP）是一種涉及基礎設施的制度安排形式。按照制度經濟學的理解，有效的制度安排是促進經濟增長的關鍵。PPP產生和發展的歷史進程與制度經濟學的邏輯進程是一致的。早在19世紀工業化初期，人們便意識到基礎設施的重要性，它是構成各種獨立經濟活動的基礎性外部條件。但也正是由於這一點，使它不同於私人產品而具有特別的性質。
基礎設施獨有的種種特征使其自產生之日起就陷入公共性和企業性的兩難之中。所謂公共性與普遍服務相關，所謂企業性與提供服務的可維持程度相關。從企業性的角度觀察，如果基礎設施企業化經營，因盈利的約束，在降低成本、改善效率的同時，因自然壟斷極易形成價格的提高，歧視性定價和對高支付能力區域服務的“撇奶油”行為等，勢必傷害普遍服務目標。從公共性的角度觀察，低收費或者免費最能滿足普遍服務目標，這必然造成需求過度並需要政府的介入和巨額的財政支持，而一旦財政能力有限，其可持續性便令人懷疑。
歷史表明，在工業化初期，基礎設施供給如同其他競爭性私人產品一樣由市場提供，隨後，由於社會力量的博弈，基礎設施的提供轉到了政府一邊。20世紀70年代以前，各國的基礎設施，特別是城市公共事業大多采用了“國有化”模式，其投資、建設、運營完全由政府承擔，而作為產業主體的政府部門，盡管采用行政壟斷的形式在理論上是次優的，但無論從行政管理還是利益驅動上說，這是唯一可行的制度安排形式。從這個意義上講，當時的基礎設施供給是公益型的行政壟斷性的公營事業。
然而，隨著經濟社會的發展，維持公營事業的制度安排形式日益艱難。從表面上看，公營事業性質決定的低效率難以使既有的供給能力滿足社會日益增長的需求，而巨額虧損造成的財政負擔使既有供給能力的維持都捉襟見肘，更遑論投資擴大供給能力。基礎設施供給瓶頸成為困擾社會的難題。從深層次看，一方面，隨著居民收入的提高，消費者主權的訴求日漸高漲，產生了用商業規律約束基礎設施的生產和銷售，從而實現用更低成本提供更好的產品和服務的社會需求；另一方面，或許更為重要的是，由於資源的稀缺性，持續的經濟發展就必須以效率為導向，以私營部門為產業主體，結合競爭機制的市場化制度安排是符合效率性要求的，而基礎設施一般具有收入穩定、現金流充沛等特點，對追求穩定回報的社會資金具有極強的吸引力。於是在政府財力難以為繼的條件下，使用者的需求與私營部門的投資衝動共同導演了以PPP為主要內容的制度變遷。
所謂PPP，其本質是充分發揮政府（公共）部門和私營部門各自的稟賦優勢，進行相互合作的制度安排。在這種制度安排下，產業運營由私營部門主導，不僅發揮了資金籌集和管理方面的優勢，而且由於其明晰產權結構中內在的激勵性而具有更敏感的市場邊際效應能力，從而明顯地提高了基礎設施的經營效率。與此同時，在這種制度安排下，政府部門因其擁有制定規則的權力，可進行不完全對稱性的制度設計和安排，特別是在市場準入、價格形成和公共服務方面監管和督促運營企業為社會提供不間斷的物美價廉的產品和服務。從這個意義上講，這種兼顧效率和公平的互補性的關繫，正如本書書名所示，是一種旨在增加基礎設施供給的“政府和社會資本合作”，顯然，這是對政府與私營部門或對立或從屬的傳統關繫的革命，是制度的創新。

二、PPP如何對當今社會產生革命性的影響？

PPP雖然是發生在基礎設施領域的制度創新，但卻具有深刻的社會影響，按照《PPP革命》一書的理解，基礎設施更寬泛的定義是“經濟代理機構可用的所有物質、制度和人文能力的總和”。本書將基礎設施分為經濟和社會兩大類，並因其物質形態不一，又區分為硬軟兩種。在經濟基礎設施中，硬設施包括交通、電信、能源等，軟設施則包括職業培訓、商業金融服務、研發促進和技術轉讓等。在社會基礎設施中，硬設施包括醫院、教育、排污、養老，甚至監獄等設施；軟設施則包括社會保障繫統、社區服務等。作者暗示在這個定義寬泛的基礎設施領域，都可嘗試用PPP模式進行制度創新。這就引出了一個饒有興趣的問題，即PPP的革命性的社會影響。它表現在以下幾個方面：
第一，什麼是公共產品。一般以為公共產品區別於私人產品的重要特征在於該產品具有非競爭性和非排他性。長期以來，受制於經濟發展水平、文化習俗以及社會利益集團的博弈等因素，人們相信，某種產品隻要具備上述特征中的任何一條，它便是公共產品而必須由政府提供。但事實上，更多的產品並不同時具備上述兩條特征。某些產品具有非競爭性，但卻具有排他性，成為俱樂部性的公共產品；某些產品具有非排他性，但它的使用量達到一定水平後又具有競爭性，成為擁擠性的公共產品。顯然這類產品雖具有某種公共產品的特征，但又不全然是公共產品，至多是準公共產品。這類產品可以不由政府獨家提供，成為PPP的首選。更有甚者，那些被視為絕對的公共產品的產品，如司法、國防等，也因時代的變化而漸漸變成某種準公共產品，也可以實行PPP，《PPP革命》一書中列舉的英美監獄的情況便是例子。由此推想，法國的“海外兵團”，即雇傭軍提供的國防服務似乎也可以從這裡找到答案。
第二，什麼是核心政府服務。準公共產品領域的擴大，對政府的職能提出了挑戰。從經濟學意義上講，公共產品特別是準公共產品的提供應遵循比較優勢原則。如果政府提供服務比市場提供更具優勢時，就應該由政府提供。但現實的情況往往出人意料，由於政府的治理結構迥異於企業的治理結構，在商業項目中，政府機構難以形成像企業機構那樣的內在激勵機制；政府行政層次的組織方式，相對於企業的組織方式，不僅信息搜尋和傳遞成本高，而且決定了它是風險厭惡性的，從而創新不足。凡此種種使政府在提供基礎設施服務方面處於比較劣勢。這種劣勢不僅構成政府和社會資本合作興起的條件，也成為政府職能轉變的原因。那麼，什麼是核心政府服務？按照《PPP革命》一書的理解，政府的基本職責是“提供一種我們可用以修改規則的途徑，調解我們在規則含義上存在的分歧以及強制少數不遵守遊戲規則的人遵守規則”。這實際上是表明政府的核心服務是制度的生產。建立和維持一整套法律和制度體繫，以保障經濟社會的正常運轉是政府的主要功能。如果說政府還是“有責任照顧社會中的窮人和其他弱勢群體”，為他們提供公共產品的話，提供的最佳方式不是生產，而是購買。因為“PPP的本質在於公共部門不再是購買一項資產，而是按規定的條款和條件購買一整套服務”。
第三，什麼是私營部門。基礎設施投資浩大，傳統上認為這是構成私營部門不願或無力從事基礎設施供給的重要原因，因此隻能由政府從事，但是現代金融理論和金融技術的發展，可以針對不同項目的特點設計不同的融資方式，這些設計既可針對整個項目的全流程，也可針對項目的某個或某幾個環節。這種因項目而異、因流程而異量體裁衣式的金融工程，衍生了多種融資形式，諸如JV、BOO、 BOT、BOOT、DBF、DBFO、DBFOT等，這從《PPP革命》一書列舉的眾多案例中可窺見一斑。基礎設施工程和金融工程相結合架起了社會資金與基礎設施的橋梁，不僅使資金籌措問題大為改觀，更為重要的是它使私營部門的性質也發生了變化。有別於傳統的私人資本，金融工程所籌措的資金是具有社會性的，它是通過不同的金融工具在金融市場上向社會大眾募集的，這些社會大眾是最終的所有者或債權人。相形之下，那些基礎設施的投資公司或運營公司，即便具有私人性質，也是不完全擁有最終剩餘索取權的代理公司，從這個意義上講，在多數情況下，PPP下的私營部門已不再是原來純粹意義上的私營部門。
由上所述，PPP不僅影響我們賴以活動的基礎設施供給，而且更為深刻地影響著我們的社會關繫，調整著我們的社會角色。或許從這個角度，我們可以理解作者為什麼在書名中使用“革命”一詞。

三、PPP在中國

PPP 的實質在於充分發揮政府（公共）部門和私營部門各自的稟賦優勢，兼顧效率和公平的互補性合作，核心在於公私的伙伴關繫，隻有公私兩方處於平等地位纔可以成為伙伴，也纔有真正意義上的合作。反思依靠地方融資平臺來投資運營基礎設施，其弱點也正在於此。盡管這種模式不再與私營部門對立，從而有別於傳統的依靠政府出資、準事業經營模式，但是，畢竟還未脫胎換骨，僅演進為政府主導、私營部門從屬的關繫，與真正的伙伴關繫還相去甚遠。也正因為如此，其投資理念、運營原則、項目管理與純粹的商業考慮明顯分野，並在項目實施時不斷產生衝突。商業的不可持續性導致了基礎設施現有投資運營模式的不可靠性。從這個意義上講，構建公私伙伴關繫是PPP模式在中國健康發展的真諦，是基礎設施管理體制和投資運營機制改革的關鍵。
目前，在中國發展基於公私伙伴關繫真正意義上的PPP模式的條件已經成熟。一方面，隨著中國經濟的轉型升級以及居民收入的持續提高，對基礎設施質量和服務的需求日益旺盛，並且範圍日趨廣泛，不僅是“硬”的基礎設施，而且擴展到諸如文化、教育、醫療、體育、環保、養老等為數眾多的“軟”的服務領域。而這些領域，投資門檻低而質量要求高，需求個性化而呈現多樣性，市場變化快而需靈敏度，私營部門具有天然的適應能力，成為PPP大發展的有利環境。另一方面，隨著中國進入工業化的中後期，以投資驅動經濟增長的歷史使命告一段落，中國政府職能也因此由建設型政府向公共服務型政府轉變，由此決定，在政府與市場的關繫上，市場開始起決定性作用。提供公平競爭的制度環境並加以監管執行成為公共服務型政府的第一要務，反映在基礎設施建設方面，市場準入、價格形成和不間斷地提供公共服務的專業性監管體繫和能力正在建立，開始為PPP健康發展提供制度保障。
正是基於對中國經濟社會的新變化的深刻認識，基於對全面建成小康社會所要求的國家治理體繫和治理能力現代化的目標追求，中國共產黨十八屆三中全會提出了全面深化改革的歷史任務。其中，PPP模式登上舞臺。2014年9月23日，財政部頒布《關於推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，同年12月2日國家發改委頒布《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》，這兩個文件一道對政府和社會資本合作模式進行了詳細明確的界定，成為新時期我國發展PPP模式的綱領性文件。隨後財政部和國家發改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，對PPP操作進行了詳盡說明。更具有標志性意義的是2015年4月25日，國家發改委等六部委聯合頒布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，把PPP模式納入統一的制度框架。
在制度規範的同時，PPP在中國的應用也在深化中。2014年12月4日，財政部首批推出了投資規模達18的30個示範項目，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理和新能源汽車公共充電線設施等多個領域。2015年9月29日，財政部又公布了第二批示範項目206個，投資規模達65，投資領域擴展到文化、旅遊、科技、養老、教育等服務領域。2015年5月25日，國家發改委在其門戶網站專門開闢了PPP項目庫，首批公布項目1043個，涵蓋水利、市政、交通、資源環境等眾多領域，總投資達1. 97。2015年12月19日，發改委又頒布了第二批1488個項目，總投資達2.2。至2015年底，財政部和發改委兩個批次公布的項目總投資額已經超過3.。
通觀中國政府有關PPP的相關文件以及項目清單，可以得知，PPP除迎來黃金時期外，還出現了新的特點。以2014年10月2日國務院辦公廳下發《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》為標志，明確了要逐步剝離地方融資平臺的政府融資職能，推廣PPP，使部分地方政府債務轉化為企業性質的債務。換言之，將地方融資平臺的項目打開，在項目本身的收入和現金流基礎上討論債務重組和後續融資安排，並鼓勵社會資本積極參與。這實際上是另一種形式的項目融資安排。與傳統項目融資安排相比，其順序發生了變化，不再是建設、運營、移交（BOT），而是移交、運營、建設（TOB），隻不過這裡的移交不是私營部門移交於政府，而是政府以移交或授權的方式交給私營部門運營。這是對傳統項目融資安排的創新。從這個意義上講，PPP在中國正孕育著新鮮經驗。

（本文作者為中國銀行原首席經濟學家，摘自《PPP革命：公共服務中的政府和社會資本》再版序，有刪節。）

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