了得網研究生_預算過程中的新政治（第五版）（公共行政與公共管理經典譯叢·學

內容簡介

本書是預算領域久負盛名的經典著作，也是漸進預算理論的代表作，揭示了不同時期美國聯邦預算的特點，並提出了著名的漸進預算理論。本書繫統梳理了現代預算理論與實踐的發展變遷，對預算領域的重大問題逐一做了深入探討，並用大量的實例和精闢的論述回答了預算的基本問題——決定分配給活動A而非活動B的理由是什麼？作者將漸進主義理論運用到預算研究中，認為政府某個年度預算*的決定因素是其上一年度的預算，因此預算在現實中是一個漸進的過程；預算在很大程度上受政治因素的影響，它往往是政治博弈的產物。

在預算研究領域，本書意味著研究範式的重大變遷，觀察預算的視角從方法、程序、制度的管理操作層面被提升到政治的高度，預算的本質得到全面透徹的詮釋；在政治研究領域，本書發現了一條研究政治的捷徑，即從預算的角度去研究政治。在預算過程這個圍繞公共資源博弈的主戰場中，政治過程和政治利益得以充分展示。

作者簡介

阿倫·威爾達夫斯基（Aaron Wildavsky，1930—1993），美國政治學、公共行政與政策科學領域的大師級學者，漸進預算理論的代表性人物，加州大學伯克利分校公共政策學院創院院長、政治學教授，曾任美國政治學會主席。威爾達夫斯基一生著述頗豐，在預算、政策分析、公共行政與政治文化等領域出版著作數十部，1964年首次出版的《預算過程中的政治》（後來的新版本書名改為《預算過程中的新政治》）是其代表作，被美國公共行政學會評為50年來公共行政領域*影響力的著作之一。威爾達夫斯基是查爾斯E霠德布洛姆的得意門生，其漸進預算理論深受林德布洛姆漸進主義理論的影響。

娜奧米·凱頓（Naomi Caiden），美國加州大學洛杉磯分校政治學繫榮譽退休教授，曾任該繫繫主任；主要研究領域為公共行政、公共政策、公共預算等。1993年因其在預算和財政管理領域的傑出貢獻獲得阿倫威爾達夫斯基獎。凱頓是阿倫威爾達夫斯基的學生，在導師去世後，她主持完成了其導師代表作《預算過程中的新政治》多個版本的修訂工作。

序言
第五版前言
版前言
作者生平
第1章預算———衝突的承諾
1.1 預算是一些相互衝突的承諾
1.2 稅收優惠
1.3 撥款:國會的權力和國會的權限
1.4 總統既是國會的對手，也是國會的伙伴
1.5 衝突的承諾:預算控制的多重含義
第2章競爭權力的預算:歷史觀點
2.1 殖民地初期
2.2 轉折點:次世界大戰期間的內戰
2.3 行政預算運動序言

第五版前言

版前言

作者生平

第1章預算———衝突的承諾

1.1 預算是一些相互衝突的承諾

1.2 稅收優惠

1.3 撥款:國會的權力和國會的權限

1.4 總統既是國會的對手，也是國會的伙伴

1.5 衝突的承諾:預算控制的多重含義

第2章競爭權力的預算:歷史觀點

2.1 殖民地初期

2.2 轉折點:次世界大戰期間的內戰

2.3 行政預算運動

2.4 混亂和連續:蕭條和戰爭

第3之舞:古典預算

3.1 計算

3.2 漸進預算

3.3 職責及前景

3.4 策略

第4章一致的崩潰

4.1 權利性支出的增長

4.2 經濟行動主義

4.3 聯邦信貸

4.4 優先權項目

4.5 扣押

4.6 預算法案:更多制衡，而非更多控制

4.7 1975—1979年的預算過程:控住總量

4.8 古典預算垂而不死

第5章分歧的政治

5.1 為什麼預算決策變得如此困難

5.2 20世紀80年代的國會預算法案

5.3 一個長期預算時代的管理與預算局

5.4 國會中的爭論

第6章平衡預算的政治

6.1 格拉姆—拉曼德—霍林斯法案

6.2 1990年的《預算執行法案》

6.3 1993年的克林頓預算

6.4 1995年的政治劇變

6.5 1997年的《預算平衡法案》

第7章權利性支出

7.1 “應當”與“實際”的權利性支出

7.2 權利性支出和預算編制

7.3 權利性支出如何產生

7.4 權利性支出為何增長

7.5 如何控制權利性支出?

7.6 權利性支出與其他

第8章國防預算

8.1 國防規模

8.2 國防戰略和國防資金

8.3 國會預算過程

第9章改革

9.1 預算行為的準則

9.2 預算模式

9.3 沒有衝突的改革

9.4 預算改革中的政治

9.5 管理改革

9.6 資本預算

9.7 限制

9.8 分項否決權

第10章從盈餘到赤字

10.1 消失中的赤字

10.2 預算盈餘中的政治

10.3 盈餘的終結

10.4 預算過程的特點

術語表

縮略詞彙表

參考文獻

Credits

索引

在線試讀

國內著名的政治科學家之一V.O.基（V.O.Key）準確地表述了常常困擾那些預算研究者（以及那些試圖制定預算者）的問題。1940年，他問:“決定應分配給活動A而非活動B 的理由是什麼?” 預算始終關繫到稀缺資源的使用。對政府而言，這意味著從稅收中擠出多少。自古以來，令納稅人憤怒的感受就是政府正在揮霍他們的錢，或者是對政府用錢時自說自話的擔心。基的問題使公共預算持續不斷的鬥爭具體化。阿倫威爾達夫斯基在《預算過程的政治》（ The Politics of the Budgetary Process）中對這個問題的回答永遠改變了政治科學家們看待這個難題的方式。
基的問題與經濟學有關———如何從公共資金中得到回報，也與政治學有關———如何制定這些決策。直到20世紀60年代，學者和實踐者傾向於提供兩類答案。有的答案基於經濟學家們的傳統觀點，認為公共資金應當用於能產出多公共產品的項目。這是一個基於效率的“收益化”觀點。他們專注於分析工具，權衡競爭性的備選方案並從中選擇一個“好的”，即有效的。其他的答案建立在政治科學家的觀點之上，他們更關注那些決策者所負責的決策。他們關注政治機構和過程，尤其致力於確保當選官員（例如總統）能夠利用預算控制政府的運作方式。
隨著《預算過程中的新政治》於1964年出版，阿倫威爾達夫斯基采取了一種與眾不同的方法。他把兩種傳統方法都扔在一邊，取而代之，他創造了一個簡單但有力的觀點:所有預算都涉及政治，大多數政治涉及預算，因此，預算應當被理解為一場政治博弈的一部分。他對基提出的基本、永恆問題的明確觀點非常具有革命性。正如威爾達夫斯基在第2章中所言，預算是“追求權力的鬥爭”。因此，預算決策實際上是關於權力的決策，掌握它的人決定了誰受益，以及誰不受益。正如他給第3章起的名字，當選官員通過一場微妙之舞”制定他們的決策。在針對基的問題的回答中，威爾達夫斯基認為，政府通過回顧項目現在已得到多少資金，並且通過給予它們一個“公平份額”的增量來決定應當給每個政府項目多少錢。“公平份額”的多少要視項目支持者在政治博弈中的表現而定。
這是威爾達夫斯基預算漸進理論的核心部分。他得出結論認為，通過對基數實施小的調整，政策體繫的復雜性將更易於管理。這種調整還將阻止繫統在不同方向之間的大幅度搖擺，並給政策制定者一個機會，即在預算上的小問題變大之前改正它們。它還提供了一個為預算決策建立政治支持的途徑。威爾達夫斯基聲稱這不僅描述了預算實際發生的方式，還描述了它應當發生的方式。他認為預算者對綜合性、分析性結論沒完沒了的追求是愚蠢的。繫統太復雜、分析性問題太多，並且隱含的政治判斷太重要，以至於無法將預算留給分析者。威爾達夫斯基認為，預算在根本上是，也應當是一個政治過程。
威爾達夫斯基的貢獻國內著名的政治科學家之一V.O.基（V.O.Key）準確地表述了常常困擾那些預算研究者（以及那些試圖制定預算者）的問題。1940年，他問:“決定應分配給活動A而非活動B 的理由是什麼?” 預算始終關繫到稀缺資源的使用。對政府而言，這意味著從稅收中擠出多少。自古以來，令納稅人憤怒的感受就是政府正在揮霍他們的錢，或者是對政府用錢時自說自話的擔心。基的問題使公共預算持續不斷的鬥爭具體化。阿倫威爾達夫斯基在《預算過程的政治》（ The Politics of the Budgetary Process）中對這個問題的回答永遠改變了政治科學家們看待這個難題的方式。

基的問題與經濟學有關———如何從公共資金中得到回報，也與政治學有關———如何制定這些決策。直到20世紀60年代，學者和實踐者傾向於提供兩類答案。有的答案基於經濟學家們的傳統觀點，認為公共資金應當用於能產出多公共產品的項目。這是一個基於效率的“收益化”觀點。他們專注於分析工具，權衡競爭性的備選方案並從中選擇一個“好的”，即有效的。其他的答案建立在政治科學家的觀點之上，他們更關注那些決策者所負責的決策。他們關注政治機構和過程，尤其致力於確保當選官員（例如總統）能夠利用預算控制政府的運作方式。

隨著《預算過程中的新政治》於1964年出版，阿倫威爾達夫斯基采取了一種與眾不同的方法。他把兩種傳統方法都扔在一邊，取而代之，他創造了一個簡單但有力的觀點:所有預算都涉及政治，大多數政治涉及預算，因此，預算應當被理解為一場政治博弈的一部分。他對基提出的基本、永恆問題的明確觀點非常具有革命性。正如威爾達夫斯基在第2章中所言，預算是“追求權力的鬥爭”。因此，預算決策實際上是關於權力的決策，掌握它的人決定了誰受益，以及誰不受益。正如他給第3章起的名字，當選官員通過一場微妙之舞”制定他們的決策。在針對基的問題的回答中，威爾達夫斯基認為，政府通過回顧項目現在已得到多少資金，並且通過給予它們一個“公平份額”的增量來決定應當給每個政府項目多少錢。“公平份額”的多少要視項目支持者在政治博弈中的表現而定。

這是威爾達夫斯基預算漸進理論的核心部分。他得出結論認為，通過對基數實施小的調整，政策體繫的復雜性將更易於管理。這種調整還將阻止繫統在不同方向之間的大幅度搖擺，並給政策制定者一個機會，即在預算上的小問題變大之前改正它們。它還提供了一個為預算決策建立政治支持的途徑。威爾達夫斯基聲稱這不僅描述了預算實際發生的方式，還描述了它應當發生的方式。他認為預算者對綜合性、分析性結論沒完沒了的追求是愚蠢的。繫統太復雜、分析性問題太多，並且隱含的政治判斷太重要，以至於無法將預算留給分析者。威爾達夫斯基認為，預算在根本上是，也應當是一個政治過程。

威爾達夫斯基的貢獻

威爾達夫斯基的書是美國政治科學與公共行政領域更大革命的一部分。在20世紀的前2/3時間裡，大多數有關預算的著述都專注於對改進效率的努力。胡佛委員會受杜魯門總統和艾森豪威爾總統委派，探索如何重塑美國政府、關注重構聯邦預算局以改進效率等問題。如同大多數政治科學方法對美國政府機構的研究一樣，對公共預算的研究傾向於針對機構與過程:事情如何運作、如何纔能使事情運作得更好，以及公眾如何纔能使他們的官員負責。

1960年，理查德蘒伊施塔特（Richard Neustadt）的《總統權力:領導的政治》（ Presidential Power:The Politics of Leadership）從根本上改變了那種方法。諾伊施塔特提出了標新立異的觀點:總統的權力就是勸說的權力。總統做事更多依靠的是他們引導政治支持的能力，而非他們在辦公室擁有的權力。在20世紀50年代，一些政治科學家就已經通過對單個投票人以及他們如何形成他們的主張的研究動搖了這個領域。諾伊施塔特的觀點通過將其運用於人們在政治機構內如何行為，對該方法作出了貢獻。盡管現在看上去有些不言自明，但在一個由對政府結構和過程的研究主導的領域，諾伊施塔特的論斷無疑是革命性的。

威爾達夫斯基在預算領域做了同樣的事。在諾伊施塔特出版他的書時，威爾達夫斯基是耶魯大學政治科學繫的一名研究生，學者們在那裡運用諾伊施塔特風格的方法改造對美國政府的研究方式。查爾斯E霠德布羅姆已經發表了一篇名為《“應付過去”的科學》（The Science of“Muddling Through”）的論文，建立了威爾達夫斯基後來有關漸進主義觀點的基礎。威爾達夫斯基與羅伯特達爾有來往，後者正在從事其開創性的研究:《誰統治?》（ Who Governs ?）一書引主義的概念———利益集團之間的討價還價如何形成好的政策。《預算過程的政治》通過將這兩個主題結合在一起（政治利益之間的鬥爭形成漸進決策），形成了他著作的核心觀點。

威爾達夫斯基著作的革命性體現在三個方面。首先，它是對經濟學家及其在政策分析上建構一個新方法的努力的直接挑戰。在威爾達夫斯基撰寫《預算過程的政治》時，約翰F肯尼迪總統的國防部長羅伯特麥克納馬拉（Robert McNama-ra）正試圖將對效率的繫統分析帶入五角大樓。作為福特汽車公司的總裁，麥克納馬拉曾經用界定明確的分析工具管理公司，並堅信使用同樣嚴格、以效率為基礎的管理能夠改善聯邦政府預算。威爾達夫斯基對此表示反對，因為政治現實決定了運用這樣一個策略太復雜。他在第3章中認為，所有的事情都相互關聯，因而無法將各部分分開來進行分析。即使在局部運用上獲得成功，他們也將發現問題對於分析而言太復雜。麥克納馬拉和他的分析“優等生們”正在試圖做進一步的研究。威爾達夫斯基認為，漸進主義是個更好的想法:僅對現行政策做小步調整的決策，評價結果，接著再重復這一過程。這是一個對經濟學和政策研究而言更大的挑戰。

其次，威爾達夫斯基的著作對於政治科學與公共行政領域的傳統主義者而言是一個直接的挑戰。學者們專注於基本的積木式機構，特別是總統、國會以及官僚體繫，並且看上去似乎理解其如何運作。他們專注於博弈的基本過程和規則，似乎知道哪些規則將有效地強化預算決策。威爾達夫斯基不耐煩地將機構與過程推在一邊，不是因為它們不重要，而是因為它們不如發生在政府內部非正式的博弈重要，先前的工作很少關注這些博弈。威爾達夫斯基認為這類非正式交易比博弈的正式規則更重要，因為它們在終形成政策時扮演著一個更為重要的角色。對政治科學而言，這是個強有力的挑戰。

後，威爾達夫斯基有助於為面向“公共政策”的啟蒙運動指明方向。直到20世紀60年代，大多數研究美國政治的政治科學家都專注於獨立機構（總統制、國會、法院以及行政組織）。但是，隨著20世紀50年代對投票人行為研究的興起，人們在政治機構如何共同運作上產生了新興趣。這一啟蒙的“公共政策”運動專注於機構間關繫及其產生的結果。在威爾達夫斯基撰寫《預算過程的政治》時，它剛開始形成，因而，他的書有助於該領域的工作。

本書通過兩種不同的途徑完成。首先，它建立了一個有關決策制定者實際行為的理論。它豐富的描述和有力的論點深深植根於漸進主義並提供了一條理解不規則的政治過程的途徑。其次，它建構了一個政策制定者應當如何行為的理論。威爾達夫斯基認為，政策制定者不應當試圖做無法做到的事。他總結說，如果通過允許競爭各方在激烈的競技場上鬥爭、公平分配預算基數的增量，我們將得到好的結果。它可能看上去不完美，但卻避免了大的、劇烈的轉變所導致的嚴重失誤。它還提供了一個將不同政治觀點帶入有助於預算決策形成過程的途徑。長期來看，這一未設定規則的過程實際上有一套明確的、被廣泛接受的規則（見第3章），並且這些規則將產生比訴諸效率更好的結果。

這本書很快就成為經典，部分是因為它生動的風格。《預算過程的政治》是一本有趣且引人入勝的讀物，並且相當坦率，這令許多讀者感到喫驚，他們本以為預算枯燥乏味。它能成為經典部分還因為作者如此熟練地將三項改革組合在一起:一個復雜的理論，反駁了經濟學家們傳統的分析方法;一個非正式的交易理論，挑戰了政治科學家們對正式規則的傳統檢驗；一個公共政策的理論，它對過程結果的關注與先前對其投入的關注相反。這真是一本具有重要意義的書，還沒有人以同樣的方式看待過預算政治。

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