第1章環境規劃與管理總論

11環境問題及其管理框架

111環境管理概述

112環境管理體制分析

113環境管理機制分析

12環境規劃概述

121概念

122環境規劃分類及基本內容

123環境規劃的性質

124環境規劃的目標

13環境規劃的地位、與其他規劃的關繫和作用機制

131環境規劃是重大基礎性規劃

132環境規劃需要遵循已有法律法規

133環境規劃與土地利用總體規劃

134環境規劃與城市總體規劃

135環境規劃與國民經濟和社會發展五年規劃

136環境規劃與主體功能區規劃

137環境規劃與其他應用性相關規劃

138環境規劃的作用機制

14環境規劃與環境法、環境政策、環境管理的關繫

141環境規劃落實環境法律的目標，並遵守環境法律

142環境政策規定具體的執法和守法行動

143環境管理主要是指政府的例行活動

第2章環境規劃的一般模式

21環境規劃編制的一般模式

211環境規劃的一般原則

212環境規劃的一般內容和程序

213問題識別

214干繫人確認

215目標確定

216行動方案設計和篩選

217實施計劃制訂

218控制和評估

219環境規劃的表達方式

22環境規劃的目標和指標體繫

221社會經濟發展基準年及情景分析

222環境規劃目標和指標體繫

23行動方案的編制方法和優化

24環境規劃的社會經濟影響分析

241成本分析

242效益分析

243成本效益分析

244社會影響分析

25環境規劃實施方案和執行

251環境規劃實施的界定

252環境規劃實施的目標

253環境規劃實施的一般模式

26環境規劃實施效果評估

261評估方案設計

262評估標準

263評估內容

264評估結論與建議

27環境規劃公眾參與方法和技術

271公眾參與環境規劃的一般模式

272推進環境規劃中公眾參與的戰略

第3章環境管理的一般模式

31環境管理的基本原則

311主要問題原則

312確定性原則

313效率原則

314信息反饋原則

32管理機構及行政決策機制

321環境管理的干繫人

322環境立法

323環境司法

324環境行政執法

325行政決策機制

33環境管理機制

331信息管理機制

332資金管理機制

333監督核查與協調機制

334問責與處罰機制

34環境管理績效評估

341環境管理績效評估的含義、類型和要點

342評估指標體繫

343評估程序

35中國環境管理體制

351環境管理體制總論

352環境管理體制的評估標準

353中國環境管理體制的歷史沿革

354中國環境管理體制的現狀

355中國環境管理體制存在的問題歸納

356中國環境管理體制的完善建議

第4章中國環境管理制度

41總論

42環境規劃制度

421政策目標

422政策框架和存在問題

423環境規劃制度的完善

43環境保護標準管理制度

431環境標準管理框架

432水環境保護標準管理

433大氣環境保護標準管理

434其他環境保護標準和規範管理

435環境標準管理完善建議

44環境影響評價和“三同時”制度

441政策目標

442主要內容

443環評相關法律責任及處罰機制

444制度評估及存在的問題

45排污許可證制度

451排污許可證制度的目標

452排污許可證制度存在的問題

453排污許可證制度的實施效果

454排污許可證制度的定位

455評估結論

456以許可證制度為核心的點源排放控制政策整合

46城市環境綜合整治定量考核制度

461政策目標及框架

462管理對像

463城市環境綜合整治定量考核制度的實施

464城市環境綜合整治定量考核制度的核查機制

465城市環境綜合整治定量考核制度的獎懲措施

466環保模範城市制度

467城市環境綜合整治定量考核制度的效果及評價

47環境信息管理制度

471環境統計

472環境監測制度

473環境信息公開和公眾參與制度

48企業環境管理

481環境守法

482企業環境管理標準

附表

第5章空氣質量達標規劃與管理

51空氣污染物、污染源及主要控制措施

511空氣污染物

512空氣污染源

513主要控制措施

52空氣質量標準、監測與評估

521空氣質量標準與達標判據

522美國空氣質量標準及達標判據

523空氣質量監測

53空氣質量管理體制

531現行空氣質量管理體制

532美國空氣質量管理體制

533對我國的啟示

54固定源排放管理

541管理現狀

542美國固定源排污許可證制度經驗

543對我國的啟示

55移動源排放管理

551我國移動源排放控制管理

552美國移動源排放控制管理

56面源排放管理

57空氣質量達標規劃的一般模式

571我國城市空氣質量達標規劃的問題存在

572空氣質量達標規劃一般模式

58危險空氣污染物管理

581我國危險空氣污染物管理

582美國危險空氣污染物管理

第6章流域水環境保護規劃與管理

61流域水環境保護規劃總論

611流域水環境保護規劃概念

612目標與屬性

613定位與作用

614空間範圍和時間尺度

615規劃的依據

616流域水環境現狀評估

617我國已有的相關規劃

62流域水環境保護規劃體繫

621流域水環境保護相關規劃體繫構建的必要性

622流域水環境保護規劃體繫概念

623流域水環境保護規劃體繫設計

63流域總體規劃

631流域總體規劃的必要性及定位

632流域總體規劃的特性

633流域總體規劃一般模式

64小流域水環境保護規劃

641小流域水環境保護規劃的必要性

642小流域水環境保護規劃的界定

643小流域水環境保護規劃的一般模式

65城市水環境保護規劃

651城市水環境保護規劃概念

652城市水環境保護規劃的一般模式

653城市水環境保護數據核查

66流域水環境綜合管理

661流域水資源管理和生態繫統保護

662流域水質監測

663流域水環境信息管理

664水環境保護規劃管理

665工業點源的排放管理

666城市生活污水管理

667非點源排放管理

67城市生活污水績效評估案例

第7章固體廢物管理

71一般工業固體廢物管理

711工業固體廢物排放和利用狀況

712管理目標

713政策框架分析

714管理機制分析

715政策完善建議

72城市生活垃圾減量規劃與管理

721中國城市生活垃圾管理初步評估

722城市生活垃圾減量化規劃一般模式

723城市生活垃圾管理

724建築垃圾管理

725臺北市城市生活垃圾管理經驗

73危險廢物管理

731總論

732工業危險廢物管理

733醫療廢物管理

734美國危險廢物管理

第8章城市節能減碳規劃與管理

81城市節能減碳規劃一般模式

811干繫人責任機制分析

812問題識別流程與關鍵技術

813目標體繫確定

814方案清單與優選

815規劃的實施與管理

816小結

82城市節能減碳管理

821管理體制與決策機制

822信息管理

823資金機制與管理

824協調與核查

825問責和處罰

826管理績效評估

83德州市節能減碳規劃與管理案例

831規劃問題識別

832規劃目標確定總體目標

833規劃重點方案與行動路線圖

834節能減碳管理機制建設

第9章農村和城鎮環境規劃與管理

91農村和城鎮環境問題

911農村環境污染問題

912城鎮的環境問題

913農村環境保護措施和行動

914農村環境管理中存在的問題

92農村環境規劃與管理

921農村環境規劃

922農村環境管理

923完善農村環境管理的建議

93小城鎮環境規劃與管理

931小城鎮環境規劃

932小城鎮環境管理

94生態縣建設規劃案例

941B生態縣建設規劃案例

942D縣環境規劃案例

第10章主體功能區劃與自然保護區管理

101主體功能區區劃

1011主體功能區與主體功能區劃

1012國際上的主體功能區劃實踐

1013我國主體功能區劃簡介

102自然保護區管理

1021自然保護區管理的機構與管理權限

1022自然保護區的信息管理

1023自然保護區管理中的協調機制

1024自然保護區管理的資金機制

1025自然保護區管理的問責和處罰機制

1026自然保護區管理績效評估

    第1章環境規劃與管理總論

    主要內容：環境規劃是環境管理的重要組成部分,也是環境決策的重要形式。環境規劃是對今後目標和行動的決策，環境管理則更關注例行的執法行動。本章提出了環境管理和環境規劃的概念、特點和基本內容。

    1.1環境問題及其管理框架

    為什麼會出現環境問題？首先，體現在人類對客觀環境的認識上，即人類社會對自然繫統的干預，比如資源開采和廢棄物排放，這些行為削弱了自然繫統的功能，如物質循環、能量流動、信息傳遞及生命支持等功能，影響人類社會的生存與發展；其次，體現在人類的價值選擇上，即當追求當期物質消費與追求遠期的環境安全不一致時，如何進行抉擇，即通常所說的經濟增長與環境保護之間的抉擇；後，體現在集體行動的組織協調上，當客觀認識和價值選擇確定之後，共同行動成為後的難題，即如何克服“搭便車”、“以鄰為壑”等機會主義行為，這種問題在經濟學上常與“外部性”、“信息不對稱”、“市場失靈”、“政府失靈”、“計劃失靈”等概念相聯繫，是本書環境管理分析主要框架。

    因此，環境問題的討論大體上可以分為三個層次：認識層次、價值層次、管理層次。管理層次上首要的問題是政府如何進行環境執法和實施環境政策。本書主要是在管理層次，站在政府的角度，對環境問題及其管理進行討論，關於認識層次和價值層次不做過多討論。

    1.1.1環境管理概述

    本書將環境管理定義為政府依據法律授權開展的日常行動，包括政府機構的基本職責，以及為提高管理績效所采取的控制行動。

    政府機構依法設置，為簡要和方便，本書主要以環境保護行政主管部門為例進行分析。顯然，環境問題還涉及其他政府部門，本書對此不再展開討論。

    中國政府環境保護行政主管部門包括中央政府的環保部和省、市、縣級政府的環保局（廳）。根據我國實際狀況，本書把各級政府環保部門所轄的事業單位也包括在內。依據《環境保護法》，環境保護行政主管部門的基本職責包括：編制環境保護規劃，制定國家環境標準和國家污染物排放標準，制定環境監測規範，定期發布環境狀況公報，進行環境影響評價，環保執法等。

    1.1.2環境管理體制分析

    環境管理體制是指環境管理繫統的結構和組成方式，即采用怎樣的組織形式，以及如何將這些組織結合成為一個合理的有機繫統，並以怎樣的手段和方法實現環境管理的任務。環境管理體制的核心內容是機構的設置，其目標是使各項環境政策有明確的責任主體，包括信息、決策、實施過程、監督檢查、評估、問責處罰等環節。直觀地說，就是在解決環境問題的全過程中，各種行動都應該由效的機構負責實施［1］。

    當前，為建立有效的環境管理體制，需要論證的主要問題包括：政府部門與企業和公眾之間的關繫；政府環境管理責權界定；中央政府和地方政府權責劃分；環境保護行政主管部門與政府其他職能部門關於環境保護職責劃分；環境保護行政主管部門的內部管理模式設計等。

    1）政府部門與企業和公眾之間的關繫

    按照環境經濟學的一般理論，環境問題屬外部性問題，企業排放的污染物對社會造成了負的外部效應，使公眾的權益受到損害。由於公眾具有“免費搭便車”的心理，難以有效地同企業溝通並維護自身的權益，因而需要由政府部門代表公眾，通過動用公共財政進行環境管理，同企業談判以制定各項排放標準，並監督企業執行。公眾有權對企業的排放行為進行監督，參與政府的決策過程，以及對政府的執法行為加以監督。

    政府在處理同企業和公眾關繫的過程中，應當遵循公平性原則和效率原則。基於污染者付費原則（the polluter pays principle，PPP），企業需承擔環境外部性內部化標準的責任，內部化的程度一般用排放標準（或排放限值）表達（參見第4章排放標準），除法規規定的核查檢查外，所有污染控制的費用都需要由污染者負擔，政府不能用財政資金支付企業的污染防治。效率原則包括成本效益原則和成本有效性原則。

   

    環境質量作為公共物品，公眾參與是基本方法也是環境管理的目標。信息公開是公眾參與的基礎，也符合成本效益原則，即環境信息公開是降低社會信息搜尋成本的有效手段。政府向市場購買公共服務，充分利用市場的效率，也是成本效益原則和公平性原則，因為，政府的壟斷也是低效率的。

    2）政府環境管理責權界定

    在我國，全國人民代表大會及其常務委員會是立法機關，國務院及地方各級人民政府是行政執法機關，人民法院和地方各級人民法院是司法審判機關。法律的制定依照《立法法》執行。行政法規依照《行政法規制定程序條例》執行。環保部也頒布了《環境保護法規制定程序辦法》。

    這些法律法規規定了政府的職責和權利。作為政府的組成部門，各級環保部門的基本職責就是執法，依據法規的制定程序，制定和頒布環境保護法規，並依法執行。政府與企業和公眾的關繫也會在相關法規中給予規定。

    3）中央政府和地方政府的權責劃分

    我國法律將大部分的環境保護責任規定為由地方政府承擔，中央政府主要負責制定政策並監督地方執行。

    按照環境經濟學的基本理論，政府代表公眾處理環境事務，其處理邊界為環境外部性的作用範圍，但在現行管理體制下，具體負責環境法律執行的各城市政府部門是按照行政區域劃分的。這樣，當環境外部性的作用範圍和城市政府的行政管理範圍不一致的時候，地方政府部門對於這樣的環境問題缺乏嚴格監管的主動性和積極性，這時就有必要重新界定中央和地方的責任。

    對於跨行政區域的環境外部性問題，需要由更高一級的行政主管部門負責統一管理，協調各地方政府部門參與共同管理，解決不同地方政府之間互相推諉的問題，並且要直接參與對特定問題（如酸雨）的管理。

    我國成立的環保部華東、華南、西北、西南、東北五大區域督察中心被認為是中央直接參與地方管理的重要的渠道。受環保部委托，區域督察中心在所轄區域內監督地方對國家環境政策、法規、標準執行情況。目前五大區域督察中心的執法力量還十分有限，如何加強中央的派出機構的執法力量，以及設立省級環保部門在城市的派出機構，被認為是今後環境管理體制改革的重點［2］。

    4）環境保護行政主管部門與政府其他職能部門關於環境保護職責劃分

    環境保護法規定環境保護行政主管部門總管和其他相關部門分管相結合的管理模式，有權行使環境管理權的機構眾多。在水環境管理中，環保部門負責制定水環境質量標準和水環境污染物排放標準，並監督點源達標排放，由水利部門、農業部門、海洋部門參與對水利資源和海洋水環境的管理，由建設部門負責污水處理廠的建設和運營管理工作。在大氣環境管理中，環保部門制定環境空氣質量標準和空氣污染物排放標準，由發改委和工信部等部門開展對各地區行業部門能效碳效進行考核管理，由交通部門制訂交通發展規劃和開展對移動源的管理，由城管部門負責對餐飲行業等城市面源的排放進行控制。此外，對固體廢物的管理涉及的部門包括環保部門、城管部門、建設部門、發改委及海關部門，土壤及生態管理涉及的部門包括環保部門、林業部門、國土部門及農業部門，噪聲和放射性污染物管理主要由環保部門負責。

    這種由多個部門共同開展的對環境事務的管理有其客觀規律。一方面，在對污染源的管理上，由於水污染物的排放單位包括工業點源、農業和生活非點源，空氣污染包括固定源、移動源和面源，而發改委、工信部門、農業部門、城管部門、交通部門作為特定的管理機構，能夠通過自身掌握的信息和行政優勢更好地對相應污染源加以監管；另一方面，在環境公共服務的提供方面，建設部門、水利部門等有必要通過技術和資金優勢參與對生活垃圾管理繫統、污水處理廠、水利基礎設施等環境基礎設施的建設。

    這種多個部門共同管理環境事務也可能造成“多龍治水”的混亂情況［3］，對同一環境要素的管理中，不同部門管理職能交叉重疊、權力和責任的劃分不明確的機制，一方面沒有一個部門能夠對環境質量負責，另一方面也會造成對一些污染源的監管缺位，致使管理低效。

    為避免“多龍治水”情況的發生，發揮不同部門在環境管理事務當中的作用，一些學者提出在我國推行“統一監管，分工負責”管理體制的思路［4］，隻有環境保護行政主管部門具有統一監督管理環境保護工作的職能，其他行政主管部門具有防治污染和保護環境的責任和職能，但沒有統一監督管理環境保護工作的職能。

    5）環境保護行政主管部門的內部管理模式設計

    環保部門的內部管理模式是指對具體環境問題的管理模式，其目標是保障管理的高效率。目前，普遍采用的是按照行政程序劃分的部門管理模式，而不是按照環境要素劃分的專業化管理模式。例如，環保部門普遍是按照新污染源的環評，已有污染源的污染控制、總量控制，科技研究等進行管理，每個部門負責所有的環境要素的管理。實際上，環境要素內部的聯繫更加密切，例如，空氣污染控制，包括人群健康保護，空氣質量監測管理，固定源、移動源和面源的排放控制管理等，各個環節無論在科學、技術和管理等方面聯繫都非常密切。站在管理的角度，各要素間的聯繫實際上並不多。例如，空氣污染與水污染的關聯很少，並且，在科學、技術、管理等方面差別很大，因此，按照要素管理，可能效率更高一些。即使存在一些的相互關聯，也可以專門對此協調解決。