總報告

1. 秦嶺及其地位與作用概覽  

1.1 秦嶺及其區位與區情  

1.2 秦嶺的區情與財富  

1.3 秦嶺的重要地位  

2. 秦嶺生態繫統及其基本特征與演進歷程  

2.1 秦嶺生態繫統的基本特征  

2.2 秦嶺生態繫統的變化特征 

2.3 秦嶺生態繫統的可持續性評價  

2.4 秦嶺生態繫統存在的主要問題  

3. 秦嶺生態繫統管理的歷程與成效、基礎與趨勢  

3.1 秦嶺生態繫統管理的基本歷程  

3.2 秦嶺生態繫統管理的主要成效  

3.3 秦嶺生態繫統管理的基本背景  

3.4 秦嶺生態繫統管理的基礎條件  

4. 秦嶺生態繫統綜合管理的內涵與需求、挑戰與問題  

4.1 生態繫統綜合管理的科學內涵  

4.2 秦嶺生態繫統呼喚綜合管理  

4.3 秦嶺生態繫統綜合管理的主要挑戰  

4.4 秦嶺生態繫統綜合管理的問題清單  

4.5 秦嶺生態繫統綜合管理的制度困境  

5. 秦嶺生態繫統綜合管理的理念與方向、原則與目標  

5.1 秦嶺生態繫統綜合管理的理念  

5.2 秦嶺生態繫統綜合管理的方向  

5.3 秦嶺生態繫統綜合管理的原則  

5.4 秦嶺生態繫統綜合管理的目標  

6. 秦嶺生態繫統綜合管理的重點任務與工程項目  

6.1 秦嶺生態繫統綜合管理的重點任務  

6.2 秦嶺生態繫統綜合管理的工程項目  

7. 秦嶺生態繫統綜合管理的制度體繫與管理工具  

7.1 秦嶺生態繫統綜合管理的制度體繫建設  

7.2 秦嶺生態繫統綜合管理的管理工具設計  

8. 加強秦嶺生態繫統綜合管理的政策建議  

8.1 面向秦嶺地區的政策建議  

8.2 面向陝西省政府的政策建議

8.3 面向中央政府的政策建議  

9. 結論與討論  

9.1 主要結論  

9.2 若干討論  

專題報告一 秦嶺生態繫統可持續性評價與生物多樣性保護研究 

摘要  

1. 研究區域概況  

1.1 關注區域  

1.2 目標區域  

1.3 核心區域  

2. 評價方法  

2.1 秦嶺生態繫統的生態組分  

2.2 生物多樣性保護評價方法  

2.3 生態繫統服務評估方法  

2.4 生態繫統可持續性評估指標體繫構建  

3. 秦嶺生態繫統評估  

3.1 生態繫統組分特征 

3.2 土地覆被變化  

3.3 秦嶺生態繫統服務價值現狀評估  

3.4 生態繫統可持續性評估  

4. 秦嶺生物多樣性保護  

4.1 生物多樣性評價  

4.2 生物多樣性保護  

5. 秦嶺生態繫統管理的SWOT分析  

5.1 外部機會  

5.2 外部挑戰 

5.3 內部優勢 

5.4 內部弱勢 

6. 結論  

7. 對策與建議  

參考文獻  

附件1-1 國家一級保護植物  

附件1-2 國家二級保護植物  

附件1-3 秦嶺目標行政區內自然保護區名錄  

附件1-4 秦嶺生態區瀕危物種名錄  

專題報告二 秦嶺生態繫統監測體繫研究 

摘要  

1. 秦嶺地區生態繫統現狀與變化  

1.1 生態繫統現狀  

1.2 生態繫統變化  

2. 秦嶺地區生態繫統及管理存在的問題  

2.1 生態環境主要問題  

2.2 生態繫統管理存在的問題  

2.3 生態繫統管理問題清單  

3. 秦嶺地區生態功能定位與生態功能區劃  

3.1 秦嶺地區生態功能定位  

3.2 生態功能區劃現狀及問題  

3.3 生態功能區劃調整  

3.4 生態功能區的管理策略  

4. 秦嶺地區生態繫統監測體繫構建  

4.1 監測體繫的演進歷程、現狀與趨勢  

4.2 秦嶺地區生態監測體繫的構建

4.3 生態監測體繫的平臺與手段  

4.4 生態監測體繫能力建設  

參考文獻  

附件2-1 秦嶺地區生態繫統服務功能計算方法  

附件2-2 秦嶺山繫各生態功能區的具體管理對策  

附件2-3 生態繫統監測指標  

專題報告三 秦嶺國家公園管理體制與建設方案研究 

摘要  

1. 國家公園建設的必要性與緊迫性分析  

1.1 背景  

1.2 必要性

1.3 緊迫性

1.4 小結  

2. 秦嶺國家公園體制試點區建設的基礎條件分析  

2.1 空間條件  

2.2 生物多樣性  

2.3 保護基本形成體繫但缺乏統籌  

2.4 其他必要條件  

2.5 基礎條件分析總結  

2.6 國家公園建設對陝西省發展利弊  

3. 秦嶺國家公園的管理體制機制設計  

3.1 秦嶺國家公園管理體制機制的分階段構建方案及現階段的主要任務  

3.2 管理單位體制——如何構建秦嶺國家公園管理體制 

3.3 資金機制——如何估算國家公園體制試點區的日常管理成本  

3.4 管理體制創新——如何克服錢、權約束  

4. 秦嶺國家公園建設的具體方案  

4.1 公園選址與內部功能分區  

4.2 公園保護對像與公園主題  

4.3 公園管理架構與機構職責  

4.4 公園建設重點及其空間、時間序列  

4.5 公園內部土地等權屬關繫及其調整  

4.6 公園資金需求及籌措機制  

4.7 秦嶺國家公園與大熊貓國家公園的關繫  

5. 秦嶺國家公園體制建設建議

附件3-1 資金需求分類測算  

附件3-2 秦嶺國家公園涉及保護地類型及管理部門  

專題報告四 秦嶺水資源與水生態繫統綜合管理研究 

摘要  

1. 區域基本概況  

1.1 河流水文概況  

1.2 區域水資源概況  

1.3 秦嶺區位的重要性  

2. 現狀總體評估 

2.1 水資源評估  

2.2 水環境評估  

2.3 水土保持評估  

2.4 湖泊濕地評估  

2.5 水生生物  

3. 當前主要問題  

3.1 水資源量衰減  

3.2 水環境保護壓力較大  

3.3 水生態補償體制機制尚不完善  

3.4 水利工程建設帶來的生態影響  

3.5 水土保持後續工作需持續推進  

4. 管理工作現狀  

4.1 陝西省水資源管理工作沿革

4.2 水資源管理工作進展  

4.3 管理現狀評估

5. 機遇以及威脅

5.1 歷史機遇  

5.2 主要威脅  

6. 綜合管理建議  

6.1 六項重點工作  

6.2 相關政策建議  

參考文獻  

附件4-1 推進秦嶺地區水生態補償的政策建議  

專題報告五 秦嶺生態繫統對氣候變化的響應研究 

摘要  

1. 研究區域概況  

1.1 地理範圍  

1.2 人口狀況  

2. 秦嶺地區氣候變化研究  

2.1 秦嶺地區氣候  

2.2 水熱資源變化分析  

2.3 災害風險研究  

3. 秦嶺生態繫統生產力對氣候變化的響應  

3.1 初級生產力時空變化分析

3.2 農業種植制度變化研究  

4. 氣候變化/氣候對秦嶺生態繫統的影響與響應  

4.1 氣候變化/氣候對秦嶺珍稀動物的影響與響應  

4.2 氣候變化/氣候對生態繫統的影響  

5. 秦嶺地區應對氣候變化的生態繫統管理對策與建議  

5.1 氣候資源變化有效利用研究  

5.2 氣候災害風險對策研究  

參考文獻  

專題報告六 農業與農村發展及農民參與生態繫統綜合管理研究 

摘要  

1. 前言  

2. 秦嶺地區農業及農村發展與生態繫統綜合管理  

2.1 秦嶺地區生態繫統綜合管理結構與原理  

2.2 秦嶺地區農民參與生態繫統綜合管理行為特征  

3. 樣本區域及數據來源  

3.1 規劃及年鋻類數據資料  

3.2 實地調研數據  

3.3 樣本區域特征  

4. 秦嶺地區農業發展與生態繫統綜合管理  

4.1 秦嶺地區農業產業發展狀況  

4.2 秦嶺地區農業發展中的問題  

4.3 生態繫統綜合管理視角的農業發展  

5. 秦嶺地區農村發展與生態繫統綜合管理

5.1 生態繫統綜合管理與農村人口遷移  

5.2 生態繫統綜合管理與村鎮布局變革  

5.3 生態繫統綜合管理與農村公共產品配置  

5.4 生態繫統綜合管理與鄉村治理  

5.5 秦嶺地區農村發展中的生態保護問題 

6. 秦嶺地區農民發展與生態繫統綜合管理  

6.1 樣本農戶的特征、收入、生計狀況  

6.2 農民生產生活對生態繫統的影響

6.3 農民認知及其生態繫統的影響  

6.4 秦嶺地區農民參與生態繫統保護中的問題  

7. 秦嶺地區農業及農村發展建議  

7.1 尊重區域差異，優化山地農業布局  

7.2 發展生態產業，助力農村經濟轉型  

7.3 拓寬農民增收渠道，弱化生態資源依賴  

7.4 加強基礎設施建設，改善人居生態環境  

7.5 構建社區治理機制，激勵農民參與生態保護  

7.6 加大扶持力度，完善生態補償機制  

參考文獻  

專題報告七 秦嶺地區清潔生產與生態補償研究

專題報告7-1 秦嶺地區產業綠色轉型發展研究 

摘要  

1. 秦嶺產業綠色轉型發展的必要性和可行性  

1.1 產業綠色轉型發展與清潔生產和循環經濟的關繫  

1.2 秦嶺地區實施產業綠色轉型發展的必要性  

1.3 秦嶺地區實施產業綠色轉型發展的可行性  

2. 秦嶺產業綠色轉型發展現狀與問題  

2.1 取得的進展  

2.2 面臨的挑戰  

3. 秦嶺產業綠色轉型發展思路、重點與模式  

3.1 總體思路  

3.2 重點領域  

3.3 典型模式  

4. 秦嶺產業綠色轉型發展評價考核體繫設計  

4.1 背景與意義  

4.2 評價考核依據  

4.3 評價考核主體  

4.4 評價考核對像  

4.5 評價考核內容  

4.6 評價考核方式  

4.7 評價考核程序  

4.8 評價考核分級  

4.9 考評結果運用  

5. 秦嶺產業綠色轉型發展的保障對策  

5.1 加強體制保障和監督管理  

5.2 強化規劃引領和標準規範  

5.3 完善相關法規與制度  

5.4 進一步加大政策支持力度  

5.5 大力實施綠色品牌戰略和加快龍頭企業培育  

5.6 強化科技支撐和人纔培養  

5.7 加大宣傳教育力度  

附件7-1-1 秦嶺陝西段38區縣市“十二五”重點發展產業  

附件7-1-2 秦嶺陝西段38區縣市“十三五”重點規劃產業  

附件7-1-3 秦嶺地區產業綠色轉型發展評價指標  

附件7-1-4 秦嶺地區各區縣（市）產業綠色轉型發展評價考核共性指標、差異指標  

附件7-1-5 秦嶺地區各區縣（市）產業綠色轉型發展評價考核激勵指標、懲戒指標、否決指標  

附件7-1-6 秦嶺地區各園區產業綠色轉型發展評價考核共性指標、差異指標  

附件7-1-7 秦嶺地區各園區產業綠色轉型發展評價考核激勵指標、懲戒指標、否決指標  

專題報告7-2 秦嶺生態繫統生態補償機制設計 

摘要  

1. 秦嶺生態補償制度存在的合理性  

1.1 秦嶺地區生態補償制度的理論基礎 

1.2 秦嶺地區生態補償制度的現實基礎 

2. 秦嶺地區生態補償機制現狀及問題  

2.1 歷程回顧  

2.2 存在問題  

3. 國內外生態補償典型模式與經驗  

3.1 國外典型生態補償模式  

3.2 國內典型生態補償模式  

3.3 重要啟示  

4. 秦嶺生態補償機制的繫統設計  

4.1 總體要求  

4.2 分領域重點任務

4.3 體制機制創新  

4.4 保障體繫建設  

專題報告八 秦嶺生態繫統綜合管理政策工具及其預期效應研究 

摘要  

1. 秦嶺生態繫統綜合管理的性質、地位與作用  

1.1 秦嶺生態繫統綜合管理的性質  

1.2 秦嶺生態繫統綜合管理的地位  

1.3 秦嶺生態繫統綜合管理的作用  

2. 秦嶺生態繫統綜合管理的方向與目標體繫設計  

2.1 秦嶺生態繫統綜合管理的現狀與問題

2.2 秦嶺生態繫統綜合管理的基本方向  

2.3 秦嶺生態繫統綜合管理的目標體繫設計  

3. 秦嶺生態繫統綜合管理政策工具的應用現狀與優化選擇  

3.1 生態繫統綜合管理的政策工具  

3.2 秦嶺生態環境綜合管理政策工具的變遷  

3.3 秦嶺生態繫統綜合管理政策工具的應用現狀  

3.4 秦嶺生態繫統綜合管理政策工具的優化選擇  

3.5 秦嶺生態繫統綜合管理政策工具的預期效應  

4. 秦嶺生態繫統綜合管理體制及其改革  

4.1 秦嶺生態繫統管理體制架構  

4.2 目前秦嶺生態繫統管理體制存在的問題  

4.3 改革秦嶺生態繫統綜合管理體制的基本設想  

5. 完善秦嶺生態繫統綜合管理的對策建議  

5.1 秦嶺生態繫統綜合管理問題的政策需求清單  

5.2 推進秦嶺生態繫統綜合管理的政策建議  

6. 結論與討論 

6.1 主要結論  

6.2 主要討論  

參考文獻  

附件8-1 陝西省秦嶺生態環境保護條例  

後記 

前言

秦嶺有狹義與廣義之分。狹義秦嶺是指陝西境內的秦嶺部分，展延約7萬平方千米，約占陝西省面積的三分之一。廣義秦嶺又被稱為大秦嶺，長約1500千米，寬約200千米，面積約為40萬平方千米。

秦嶺是陝西境內的山脈，也是中國乃至世界的著名山脈。秦嶺橫貫於中國大陸中部，雄偉壯觀。它是我國南北自然地理及氣候分帶的天然界線，造成中國南北氣候的明顯差異。不僅如此，秦嶺氣候的垂直分帶性也很明顯。登臨秦嶺的太白山峰所見奇花異草，如穿行黃河上下，大江南北。

秦嶺是全球生物多樣性代表性的重點區域之一，生物資源豐富，動植物復雜多樣，被譽為“世界生物基因庫”，在維護我國動植物種群安全方面起著舉足輕重的作用。秦嶺水資源豐富，是嘉陵江、漢江、丹江的源頭區和渭河的主要補給源區，也是國家南水北調中線工程的優質水源涵養地和陝西關中地區及陝南漢中、安康、商洛等地區生產、生活、生態用水的主要水源區。

千萬年來，由於秦嶺交通不便，正可謂“蜀道難，難於上青天”，所以人跡稀少。加之其降水豐富（年降水量800~1200毫米）、關山阻隔，秦嶺具有著較強的自然自愈能力，因而保持了較好的生態環境。但是，隨著人口的增加和人類活動的增強，隨著交通的發展，這片沃土已被開發者看重，面臨著亂砍濫伐、破壞性開發等威脅。因此，對秦嶺進行生態環境保護迫在眉睫，刻不容緩。

黨中央高度重視生態文明建設。習近平總書記在十九大報告中指出，“人與自然是生命共同體，人類必須尊重自然、順應自然、保護自然”，“生態文明建設功在當代、利在千秋”，要求“牢固樹立社會主義生態文明觀，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局，為保護生態環境做出我們這代人的努力”。到21世紀中葉，“我國將擁有高度的生態文明，天藍、地綠、水清的優美生態環境成為普遍常態，開創人與自然和諧共生新境界，建成美麗的社會主義現代化強國”。這是響亮的時代強音，為秦嶺科學保護利用和強化繫統管理提供了強大的思想、戰略和政策支撐。

《秦嶺生態繫統綜合管理研究》項目，就是緊扣國家生態文明戰略和十九大畫就的宏偉藍圖開展的關於秦嶺生態保護利用的繫統管理能力研究的國際項目。該項目是亞行貸款“陝西秦嶺生態和生物資源保護項目”配套的全球環境基金（GEF ）贈款項目之一，由陝西省發展和改革委員會牽頭，國務院發展研究中心組織專家進行研究，2015年12月啟動，歷時1年9個月，先後有30多位國際、國內咨詢專家來陝調研考察，在陝西省發展改革委、財政廳、林業廳、環保廳、水利廳、國土廳、農業廳、測繪局，以及西安、寶雞、漢中、安康、商洛、渭南等地市的大力支持配合下，完成了總報告和8個專題報告的研究撰寫。報告從秦嶺的地位與作用，秦嶺生態繫統及其演變特征，秦嶺生態繫統綜合管理的歷程與成效、基礎與趨勢、問題與挑戰分析研究入手，探討了秦嶺生態繫統管理的理念與方向、目標與原則，策劃了秦嶺生態繫統綜合管理的制度體繫與管理工具，提出了加強秦嶺生態繫統綜合管理的政策與建議。項目成果現已編印成書，正式出版。

這是一份較完整、針對性較強的關於秦嶺生態繫統綜合管理能力的研究專著，對經濟社會規劃管理和秦嶺保護管理部門具有較好的決策參考價值，對國內外生態管理研究特別是對秦嶺生態保護與服務功能研究工作具有指導和借鋻意義。希望此書所貫穿的思想理念、形成的主要觀點和提出的決策建議，能夠在深入有效地推進秦嶺生態環境保護利用管理、在建設中華民族美麗和諧大家園中起到積極促進作用。

李佩成

2018年8月