上篇  基層衛生健康體繫關鍵問題解析
章 基層衛生健康體繫之世界看中國，中國看世界 2
節 世界看中國：中國基層衛生健康服務體繫概況 2
第二節 中國看世界：他山之石，可以攻玉 13
第二章 國家基本公共衛生服務項目實施成效
——邁向全民健康覆蓋（UHC）步 29
節 回顧沿革：政策為綱，謀劃基本公共衛生服務項目頂層設計 29
第二節 探索現狀：資源為基，推進基本公共衛生服務項目落地見效 31
第三節 展望未來：改革為先，促進基本公共衛生服務項目擴面提質 42
第三章 基層醫療保障發展的回顧與展望
——夯實基層醫保“壓艙石”，守護群眾健康“保障線” 44
節 基本情況：回首基層醫保的建設之路 44
第二節 建設成效：細數基層醫保的有力之舉 46
第三節 面臨問題：反思基層醫保的困頓之境 49
第四節 未來展望：聚焦基層醫保的突破之計 50
第四章 緊密型縣域醫共體發展現狀與對策研究
——強基惠民的便捷之路 53
節 基本情況：從獨立到聯合，看醫共體興起 53
第二節 現狀與成效：由試點到推廣，話醫共體成長 56
第三節 問題與挑戰：從初期到後期，診醫共體弊病 58
第四節 對策與建議：從松散到統一，謀醫共體出路 60
第五節 案例剖析：“雲縣模式”背後的“破”與“立” 62
第五章 基層醫療衛生適宜技術與藥品供應
——家門口的技術和用藥 65
節 基本情況：健康保衛戰，成敗看技、藥 65
第二節 現狀與成效：技術為“糧草”，藥品作“彈藥” 67
第三節 問題與挑戰：人纔需有所為，物材當盡其用 69
第四節 對策與建議：力爭乘勢而上，落實數措並舉 70
第六章 社區衛生服務機構建設現狀分析與對策
——小社區守護大健康 73
節 建設背景：源自阿拉木圖的健康守門人 73
第二節 制度沿革：廿五載持續發展，新階段砥礪前行 74
第三節 現狀與成效：標準規範更完善，資源能力雙提升 76
第四節 對策與建議：四措並舉精準施策，推動機構高質量發展 79
第七章 基層衛生人纔隊伍建設成效、問題及對策
——“健康守門人”，關鍵在“人” 83
節 基本情況：“論發展”優先“析政策” 83
第二節 現狀與成效：“小數據”解構“大趨勢” 85
第三節 問題與挑戰：“促發展”需要“抓短板” 91
第四節 對策與建議：“全方位”築牢“人纔網” 93
第八章 基層醫療衛生人事薪酬制度
——“動力源泉”何以湧流？ 96
節 基本情況：薪酬是“動力源泉” 96
第二節 現狀與成效：薪酬激勵顯成效 99
第三節 問題與挑戰：“動力不足”因何在 102
第四節 對策與建議：“源頭活水”促未來 104
第九章 基層“互聯網 醫療健康”建設
——破曉時分 108
節 歷程回眸：基層“互聯網 醫療健康”政策不斷完善 108
第二節 建設成效：基層“互聯網 醫療健康”實踐多點開花 110
第三節 挑戰解析：基層“互聯網 醫療健康”應用有待深化 112
第四節 對策思考：完善機制，推動基層“互聯網 醫療健康”服務升級 114
下篇 基層衛生健康發展實地調研
第十章 福建三明：緊密型縣域醫共體建設及其管理 116
節 三明市深化醫改的主要經驗 116
第二節 三明市緊密型縣域醫共體建設 120
第三節 討論與展望  125
第十一章 滬上巡禮：探秘上海基層醫療衛生服務體繫 126
節 基本情況 126
第二節 成效與經驗 127
第三節 有待解決的問題 135
第四節 討論與建議 140
第十二章 萬像羅湖：基層醫療蝶變迎“健康中國”回歸 144
節 中國醫改十年（2009—2019年） 144
第二節 羅湖區醫療衛生服務體繫改革的概況 145
第三節 羅湖醫改七年探索與實踐 145
第四節 改革成效 148
第十三章 聚焦四川：基層醫療之點面 150
節 從成都看四川：四川概貌 150
第二節 從三甲到社區：基層窺見 152
第三節 從挑戰變亮點：四川經驗 172
第十四章 寧夏風采：“互聯網 醫療健康”模式賦能基層 174
節 資源限制 倒逼創新 174
第二節 政府搭臺 多方唱戲 175
第三節 體制助力 成效初顯 179
第四節 四方助力 長效發展 181
參考文獻 184
附錄 194
附錄一：英文內容摘要 194
附錄二：英中詞彙對照 219
附錄三：基層醫療衛生核心信息及釋義 224

序（一）
新中國成立初期，疾疫叢生，各種急慢性傳染病、寄生蟲病和地方病嚴重威脅著人民群眾的身體健康，農村及偏遠地區面臨缺醫少藥的窘境。從老一代領導人“浮想聯翩，夜不能寐”到“神州盡舜堯”、從赤腳醫生到全科醫生、從農村合作醫療到“新農合”、從缺醫少藥到全民醫保……在黨的領導下，我國基層衛生健康事業實現了跨越式發展。
70多年來，“面向基層，服務群眾”始終是基層衛生工作的核心，我國基層衛生健康事業緊緊圍繞人民群眾的基本醫療需求，在建設中國特色社會主義的衛生發展道路上不斷探索創新，特別是黨的十八大以來，通過持續完善基層衛生健康服務體繫、穩妥推動縣域醫共體建設、強化基層衛生人纔隊伍建設、狠抓全科醫生培養、提升中西醫結合服務群眾的能力和可及性等有效措施，不斷健全體繫、完善功能、提高能力，為構建覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度、建設基層首診的分級診療制度、實現人人享有的基層醫療衛生服務奠定了基礎，逐漸探索出了具有中國特色的基層衛生發展道路。本次新型冠狀病毒肺炎疫情防控工作中，廣大基層醫務工作者懷著人民至上、生命至上的初心切實地履行了“健康守門人”的使命與職責。
欣聞清華大學醫院管理研究院張宗久教授團隊撰寫的《醫療服務的後一公裡——基層衛生健康體繫現狀與發展策略》已籌備出版。該書從醫療保障、公共衛生服務、緊密型醫共體建設、醫療衛生適宜技術及藥品供應、社區衛生服務現狀、衛生人纔隊伍、“互聯網 醫療健康”等方面詳盡闡釋了我國基層醫療衛生發展現狀，並針對現存問題提出對策建議。團隊成員通過實地調研，翔實地記錄了上海、寧夏、四川等地基層衛生健康體繫建設和發展現狀，對我國分級診療制度的進一步完善具有重要的資政借鋻意義。書中內容讓我回想起自己在20世紀70年代中期做鄉村醫生的歲月，從事衛生健康工作近50年，我有幸見證了我國基層醫療衛生事業篳路藍縷的發展歷程，從當年的“千村薜荔人遺矢，萬戶蕭疏鬼唱歌”“一根針、一把草，愛國衛生運動好”，到今日的“健康中國”戰略，我國2021年人均期望壽命達到78.2歲，位居中高收入國家前列，其中的輝煌成就令人由衷感慨。
期待研究團隊能夠從時代的使命感和歷史的責任感出發，以對國家和人民健康負責的態度做好基層衛生健康工作的實踐總結和理論探討，並通過科學研究和論證對分級診療制度的進一步完善、基層衛生健康工作的持續推進提出言之有物、行之有效的建議和措施。

陳竺
2022年7月於北京

序（二）
基層衛生健康服務體繫是守護人民群眾健康的道防線。新中國成立以來，中國共產黨始終堅持為人民服務的初心，不斷探索基層發展方向和基層適宜服務模式，構建了具有中國特色的基層衛生健康服務體繫，取得了巨大的歷史成就。1950年屆全國衛生會議作出《關於健全和發展全國基層衛生組織的決定》，提出建立三級醫療衛生網絡。其與赤腳醫生和農村合作醫療制度一同成為當時基層醫療的“三大支柱”。改革開放以後，隨著初級衛生保健理念不斷普及，我國陸續發布《中共中央、國務院關於衛生改革與發展的決定》（中發〔1997〕3號）等多個重要文件，積極發展城市社區衛生服務體繫。同時，逐步完善了縣鄉村三級衛生服務網絡，完成了從赤腳醫生到鄉村醫生的人纔隊伍轉型發展。2009年深化醫藥衛生體制改革以來，以“保基本、強基層、建機制”為原則，逐步健全了城鄉基層衛生健康服務體繫。
2016年全國衛生與健康大會上，習近平總書記從戰略和全局高度對建設健康中國作了深刻闡述，明確新時期衛生健康工作方針要“以基層為重點”，確立了基層醫療衛生工作在新時期衛生健康事業發展中的地位。經過七十餘年的發展，我國已建成全世界的基層衛生健康服務網絡。而面向未來，應當堅持以人民健康為中心，以解決當前資源與能力不足的關鍵問題為導向，構建以基層為重點的整合型醫療衛生服務體繫。
在此背景下，清華大學醫院管理研究院張宗久教授團隊深入基層一線，開展了大量且深入的調查和研究工作，並將研究成果彙編為《醫療服務的後一公裡——基層衛生健康體繫現狀與發展策略》。該書從緊密型縣域醫共體、社區衛生服務機構、國家基本公共衛生服務項目、基層醫療保障等九個專題切入，總結了體繫建設的歷史沿革、當前成效和發展策略，次繫統描繪了我國基層衛生健康服務體繫的全貌，具有裡程碑意義。同時，該書不僅包括深入的宏觀政策研究和翔實的數據論證內容，還對上海、福建三明、寧夏和四川等地的實踐案例進行了分析，充分體現了理論與實踐密切結合的工作思路和方法。全書融繫統性、學術性和實用性為一體，基層衛生健康領域的政策制定者、研究者和一線醫務工作者，均可以從書中汲取知識並獲益。故此我欣然受邀為其作序，希望這本書能得到醫療衛生界廣大同道的歡迎。

黃潔夫
壬寅年仲夏於北京

序（三）
醫療和教育有很多共通之處，都是面向現代化、面向未來的重要事業。經歷此次新型冠狀病毒肺炎疫情後，我們都更加明白生命和健康的意義。健康是人民幸福生活的基礎，面對人民對美好生活、健康生活的向往，清華人有著義不容辭的使命和責任。為提升我國醫療衛生事業發展水平，我們必須做出切實的努力。
清華大學醫院管理研究院的創立與成長，便是清華人在新的發展階段裡對人民需求的積極響應。2009年，中共中央、國務院正式印發《關於深化醫藥衛生體制改革的意見》，拉開我國新一輪醫改的序幕。在此背景下，清華大學醫院管理研究院開啟籌建工作，並於2012年4月正式成立，致力於為國家培養具有專業素養的醫療衛生事業管理人纔。為深入探究我國基層醫療衛生健康服務體繫的現狀與未來發展，清華大學醫院管理研究院張宗久教授帶領研究團隊開展深度調研，從理論和實踐兩方面出發，繫統總結、分析了我國基層醫療衛生服務體繫建設中各項主要工作的成效與不足，編寫成《醫療服務的後一公裡——基層衛生健康體繫現狀與發展策略》一書。在醫療衛生服務體繫中，基層醫療衛生健康服務是直接與廣大人民群眾醫療衛生健康服務需求進行對接的個環節，是具有基礎性意義的重要組成部分。當下，我們正前進在全面建成社會主義現代化強國第二個百年奮鬥目標的征程之中，深入思考如何解決“醫療服務的後一公裡”問題，讓人民群眾真正從中受益，是一項具有重要意義的工作。
張宗久教授團隊延續了清華“真刀真槍”做研究的優良傳統，直面當下社會發展中存在的挑戰。就如何進一步完善我國基層醫療衛生健康服務體繫、守好人民健康的道關卡，書中作出了諸多有益的思考與探索，提出多項具有針對性、可行性的政策建議。這本書具有良好的理論基礎和實踐價值，能夠為我國基層政府制定醫療衛生發展策略提供參考依據，也能為研究者提供啟發的翔實的材料。感謝張宗久教授及其團隊所做出的傑出工作，我相信各位讀者都能夠從這本書中獲益。祝願我國醫療衛生事業早日補齊短板，完善機制，從而更好地維護、保障和增進全體居民的健康，助力健康中國戰略的實施與達成。

饒克勤
2022年7月於北京

前 言
2016年全國衛生與健康大會上，習近平總書記從戰略和全局高度對建設健康中國作了深刻闡述，明確新時期衛生與健康工作方針要“以基層為重點”，確立了基層醫療衛生工作在新時期衛生健康事業發展中的地位。2019年12月28日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議審議通過《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》。其中，第三章第三十四、三十五條對基層醫療衛生機構的定位和功能作了清晰界定，為推動基層衛生健康工作的進一步發展提供了基本遵循的法律依據。
基層衛生是醫療服務體繫中基本的層次，關乎廣大人民群眾的生命健康。大力推進以農村基層和城鎮社區醫療機構為核心的基層衛生健康服務體繫建設，是新中國成立以來黨和國家在醫療衛生領域一以貫之的指導方針。健全基層醫療衛生服務體繫，也是當下醫藥衛生體制改革重點推進的五項內容之一。黨的十八大以來，在黨中央、國務院的高度重視下，政府制定、完善並實施了一繫列政策措施，例如：加速醫療聯合體建設、推動緊密型縣域醫共體建設、全面推進社區醫院建設、不斷擴充基層適宜衛生人纔隊伍等。在此背景下，我國基層衛生服務體繫建設成效顯著——基層醫療衛生健康服務體繫進一步健全，基層醫療衛生運行機制基本建立，基本公共衛生服務水平顯著提高，適宜基層的醫保政策體繫基本形成。尤其是在“十三五”期間，基層衛生在機構和人纔隊伍建設、體制機制改革、服務能力提升等方面取得顯著進步，為全面完成脫貧攻堅任務、奪取疫情防控重大戰略成果做出積極貢獻。
然而，隨著人民群眾對基本醫療衛生服務需求的不斷增長，當前基層衛生健康服務體繫的諸多不足逐一凸顯，例如：醫療服務有效供給量不足、同質化水平低、醫療資源配置不均、人纔梯隊建設不足、信息化水平有待提升等。圍繞基層衛生健康服務體繫存在的常見問題、突出問題進行深入研究，剖析難點，提出有針對性的建議，是新時期發展基層衛生健康工作的必修課題。在此基礎上，查漏洞、補短板、強弱項，不斷加強基層衛生健康服務體繫建設，是推進健康中國戰略、落實新時期衛生健康工作方針的重要舉措，也是貫徹《“十四五”衛生健康標準化工作規劃》要求、完善分級診療制度的具體行動要求。
2021年7月14日至17日，全國人大常委會副委員長、農工黨中央主席陳竺帶領農工黨中央調研組赴寧夏回族自治區，圍繞“完善基層衛生健康服務體繫”主題開展考察調研。陳竺強調，要切實把思想和行動統一到習近平總書記關於健康中國戰略的重要論述上來，全面貫徹落實大衛生、大健康理念，堅持好基本醫療衛生事業的公益性質，持續完善基層衛生健康服務體繫。國家衛生健康委員會基層衛生健康司、醫政醫管局，清華大學醫院管理研究院以及復旦大學附屬中山醫院有關同志參與調研。此次考察調研，為報告的撰寫提供了重要的契機和堅實的支撐。
本報告以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，通過聚焦基層衛生健康服務體繫建設難點，以人民群眾多層化的醫療健康需求為導向，結合基層醫療衛生服務體繫的關鍵要素和發展現狀調研，對我國基層衛生健康服務體繫中現存問題進行闡釋和分析，以期為全力推進我國基層衛生健康工作的高質量發展提供參考依據。
報告上篇重點從基層衛生健康服務體繫中的五大方面著眼，展開對其中關鍵問題的分析——基層公共衛生服務、基層醫療保障制度、基層醫療衛生服務機構、基層醫療人纔制度，以及基層醫療信息化建設。這五大方面，皆直面現階段我國在基層醫療衛生健康服務中存在的問題與挑戰，相互貫通，共同促進，點面兼具，有機一體。
其中，基層公共衛生服務是我國基層衛生健康服務的重要組成部分。基層公共衛生服務與國計民生息息相關，例如突發公共衛生事件報告與防治、居民慢性病健康管理、特殊人群（老年人、孕產婦、兒童等）健康管理、食品衛生監督等，都應當在一線完成各類信息的收集、報告與管理。從新中國成立以來“預防為主”的方針，到現下“堅持以基層為重點、預防為主、中西醫並重、推動高質量發展”的理念，基層公共衛生服務的重要性在疫情常態化防控背景中更加凸顯，也是當下我國醫藥衛生體制建設的重點工作之一。
基層醫療保障是提升我國衛生健康服務體繫可負擔性的內在要求。目前，中國已經建成世界上的社會保障體繫。2016年11月，國際社會保障協會於其第32屆全球大會上鄭重宣布，將“社會保障傑出成就獎”授予中華人民共和國政府。中國建立了覆蓋十幾億人的社會保障體繫，是一項世界性的偉大壯舉與非凡成就，得到國際社會的一致認可。近年來，我國醫療保障體繫持續完善，覆蓋範圍不斷擴大，保障能力進一步提升，極大減輕了居民使用醫療衛生服務的經濟負擔。但與此同時，挑戰依舊客觀存在：各地區和城鄉之間發展不均衡、不充分的醫療保障籌資水平，不完善的醫保制度建設，以及較低的信息化發展水平，都共同導致基層成為我國醫療保障體繫中的短板和薄弱之處。進一步完善基層醫療保障制度，加強基層的保障能力，是我國實現醫療服務全民覆蓋、完善醫療保障體繫的必然要求。
基層衛生服務機構則是實現基層醫療衛生體繫建設目標的關鍵載體。推動醫療資源縱向整合與流動，搭建各級醫療衛生機構之間的聯繫機制，是提升基層機構服務能力的重要方式方法。“醫療聯合體”是當前醫療資源縱向整合的主要產物。“醫療聯合體”，包括城市醫療集團、縣域醫療服務共同體、跨區域專科聯盟和遠程醫療協作網。其中，縣域醫療服務共同體以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院為樞紐、村衛生室為基礎，是“醫療聯合體”中貼近基層的類別與形式。目前，我國已建成四千餘個縣域醫療服務共同體，取得一定成效，雲南雲縣等地的建設經驗值得借鋻。但是，我國縣域醫療服務共同體的建設，仍面臨體制機制未完善、機構作用不充分、資源整合待加強等方面問題，有待進一步探索，並做出針對性改善。
而持續推動機構高質量建設的關鍵，在於人纔，“人能盡其纔則萬事興”。基層適宜人纔、鄉村醫生等都是基本醫療服務的執行者，是基層醫療衛生服務體繫平穩運行的重要保障。經過長期努力，我國基層適宜人纔數量有所提升、結構更加合理，鄉村醫生團隊也不斷適應著鄉村的發展情況。不過，基層適宜人纔、鄉村醫生隊伍建設也依然面臨諸多困境：數量不足、總體素質偏低、隊伍不穩定等問題普遍存在。基層能夠吸引人纔留下，並充分發揮其纔能，方可築牢我國基本醫療衛生服務體繫之根本。為提升基層對醫療衛生人纔的吸引力和留存率，加強“縣鄉一體，鄉村一體”機制建設，推進鄉村衛生室的信息化建設，完善醫療機構薪酬制度設計與改革，都將為基層人纔隊伍的建設提供助力。
伴隨互聯網等信息技術的進步和廣泛應用，“互聯網 醫療健康”應運而生，具有改變醫療衛生健康服務提供方式與格局的力量，能夠為基層醫療衛生事業的發展開闢出嶄新的道路。實現醫療衛生服務與信息技術之間的深度融合，是現代社會和醫療衛生事業發展的必然趨勢。經過探索與實踐，多地在“互聯網 醫療聯合體”“互聯網 基層醫療衛生服務”“互聯網 遠程醫療”等方面已取得良好進展，積累了許多先進經驗。當然，與之而來的問題與挑戰也無可避免，例如：“互聯網 醫療聯合體”制度標準不完善、既有衛生信息繫統整合能力弱、基層機構缺乏建設動力等。為此，可從完善法律體繫、完善配套政策、創新服務形式等方面尋求突破。
“紙上得來終覺淺，絕知此事要躬行。”基於上篇的理論研究與總結，報告的下篇轉向我國當下基層衛生健康發展實踐。通過前往福建三明、上海、深圳羅湖、四川、寧夏這五個地區展開實地調研，形成五份內容詳細豐富的調研報告。實地調研了解現狀，賦予本文真實而精彩的靈魂。報告中，三明市緊密型縣域醫共體的建設經驗，上海市以家庭醫生、分級診療和“互聯網 ”賦能醫療健康為主要特色的基層實踐，寧夏回族自治區深度應用“互聯網 ”建設基層醫療衛生服務體繫的獨到經驗，以及四川省的遠程醫療專科聯盟、“安寧療護”專科聯盟和兒科聯盟等，都是我國的、“活生生”的基層醫療衛生體繫建設實例。這些實地調研案例，生動具體地展現出我國發展水平不同、區域特征不同的地區，在怎樣因地制宜地進行著基層衛生領域的探索與實踐。而這些經過實踐探索和檢驗得到的寶貴成果與經驗，均可作為全國各地實施基層衛生健康體繫改革的“他山之石”與“前車之鋻”，助力我國醫療衛生事業“保基本、強基層、建機制”這一目標的真正實現，這也是此份報告重要的目的與意義。
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本書編委會
2022年5月