環境與社會協調發展的政策框架

文/羅海岩 新華社《財經國家》周刊 2016年第6期 2016.3.21

《中國環境保護與社會發展—理論·改革·實踐》一書在全國“兩會”召開之際面世，這是中國環境與發展國際合作委員會（CCICED，簡稱“國合會”）的重點課題“中國環境保護與社會發展研究”的終報告，也是近年來我國環境領域一部難得佳作。

對環境與社會關繫的研究源於對可持續發展認識的深化。國際社會普遍認為，可持續發展包括經濟、社會、環境三大支柱，彼此相互依存、相互制約。發達國家對環境問題的研究，已經越來越多地跳出自然環境本身，而從經濟社會的角度來分析思考，這也是研究解決當代環境問題的重要方向。

我國學術界重在對環境保護、環境與經濟發展的研究，對環境與社會發展的內在關繫尚未足夠重視。近年來，由環境問題引發的社會矛盾日益突出，如環境污染造成群體性事件、環境惡化危害公眾健康、環境破壞與貧困形成惡性循環，等等。要實現生態文明的美好願景，就必須處理好環境保護與社會發展的關繫，這是國合會設立該研究項目的初衷，也是本書的要旨所在。

本書的作者，也是該課題的研究團隊由中外專家組成，中方由國務院研究室巡視員範必任首席專家，課題組成員來自國務院研究室、國家發改委、環保部、中國國際民間組織合作促進會等單位。他們大都有數十年政策研究經歷，不少政策建議已轉化為政策實踐。外方首席專家伊麗莎白?多德斯維爾（ElizabethDowdeswell）女士，曾任聯合國副秘書長和聯合國環境署執行主任，現任加拿大學術委員會主席，其團隊成員來自聯合國開發計劃署、聯合國社會發展研究院、世界自然基金會、世界銀行等機構。

時任國務院研究室主任寧吉喆在序言中寫道：住在世界各地的十幾位課題組成員聚在一起不是件容易的事。但在一年多的研究中，他們克服種種困難，平均每兩個月就集中一次，既有專門會議，也有國內外調研。會議中激烈的爭論甚至使旁觀者感到緊張。不同意見相互踫撞激起的火花，使這份研究成果顯得與眾不同和更具創新性。

這份研究報告總結了國內外對環境與社會關繫的理論研究與實踐成果，著眼於環境與社會的相互關繫，就環境問題與經濟體制、社會結構的關聯性進行研究，關注環境與貧困、環境與人口、環境與健康、環境與社會公平、環境與可持續消費等領域。在此基礎上，報告提出了促進中國環境與社會相協調的政策框架。

課題組在學術界首次提出分析中國環境保護與社會發展關繫的理論框架，包括環境意識、環境行為、環境公共治理“三個維度”。他們主張，在價值觀念上，推動全社會形成環境保護的主流價值；在環境行為上，倡導公眾采用健康的生活方式，落實企業環境社會責任，促進和規範環保組織發展；在環境公共治理上，建立健全相關法規，完善環保社會風險的評估、化解、應急機制，提高環境基本公共服務水平。國合會秘書長、環保部副部長李干傑在本書序言中指出，這一研究不僅開創了環境保護與社會發展繫統性研究的先河，而且在分析方法和理論上都有重要創新。

基於“三個維度”的框架，課題組進而提出了制定環境與社會政策的基本原則：一是多方參與原則，促進環境保護與社會發展，企業、團體與個人作為社會主體不是旁觀者或批判者。二是長期與短期目標相結合的原則，制定政策時兼顧當前收益與長遠效益。三是政策目標一致性原則，綜合制定經濟、社會和環境政策，做到相互銜接配合。四是以法制為保障的原則，通過立法保障環境與社會協調發展。五是公平正義的原則，保護公民的環境權利，同時公民也要把保護環境作為基本義務，享受環境的權利與保護環境的責任相輔相成。

研究報告提出了多個方面的政策建議，荟萃了中外專家學者對環境保護與社會問題的深入思考：比如，課題組構建了促進環境與社會和諧的2050年願景和2020年行動框架。這是具有戰略眼光的政策建議。我國規劃體繫按時間分，包括中長期規劃和年度計劃。中長期規劃一般隻規劃五年。對環境工作來說，五年能夠實現的轉變十分有限。比如，本世紀初“十五”計劃提出遏制生態環境惡化後，十多年過去，至今尚未完全遏制。聯合國、世界銀行的很多研究往往要展望20-30年，課題組將規劃目標延伸到2050年，與中國達到中等發達國家的時間同步，具有很強的前瞻性。

報告還建議將經濟社會發展五年規劃調整為“國民經濟、社會發展與環境保護規劃”。各級政府提交每年“兩會”審議的“國民經濟和社會發展報告”相應調整為“國民經濟、社會發展與環境保護報告”。我國的發展規劃和計劃，早隻有經濟發展計劃，上世紀90年代開始，各級政府編制經濟與社會發展計劃，將社會發展政策與經濟發展政策並列為重要內容。課題組建議，在我國的公共政策體繫中提升環境政策的地位，將其與經濟政策、社會政策並列。這一建議勢必得到有關部門的關注和重視。

報告還提出了一提列富有建設性的政策建議，包括加強教育培訓和理論研究，使生態文明成為社會的主流價值和公序良俗；凡涉及公民環境權益的重大決策、重大政策、重大項目、重大改革，均納入環境社會風險評估；合理確定環境基本公共服務的範圍和標準；通過購買服務提高環境基本公共服務水平；逐步提高環境基本公共服務在財政支出中的比例；鼓勵健康可持續的生活方式；完善保障公眾參與環境政策制定的制度安排，等等。

土地、空氣、水源等，是人類生存和發展的物質平臺，中國古代的先哲早就認識到，環境資源並非取用不盡。《呂氏春秋》中說，“竭澤而漁，豈不得魚，而明年無魚；焚藪而田，豈不獲得，而明年無獸。”總理在今年政府工作報告中強調指出：下決心走出一條經濟發展與環境雙贏之路。加強生態安全屏障建設，為建設美麗中國貢獻力量。人類的工業化進程，雖然創造了超過以往所有時代的豐富物產，但也造成了資源枯竭、環境惡化、發展失衡的副產品，這是人類社會發展面臨的歷史性挑戰。改革開放以來，在經濟快速發展的同時，資源環境壓力持續增加。立足環境與社會發展，從社會學、經濟學、公共政策等視覺進行綜合研究，從多個視角提出如何把改善環境的訴求與政策制定的實踐相結合，是《中國環境保護與社會發展》一書的理論貢獻和實踐指南。