緒論001
章地區行署制度的歷史淵源013
一中央派出政府制度的淵前10朝建立）013
二省級派出政府制度的朝中後期至1912年）020
三古代派出政府避免實化的歷史鏡鋻027
第二章地區行署制度的建立與三次撤銷改革030
一1978～1981年地區行署制度的建立030
二1982～1985年次地區行署制度撤銷改革035
三1993～1998年第二次地區行署制度撤銷改革052
四1999～2018年第三次地區行署制度撤銷改革061
五新時期政治發展邏輯下地區行署制度的遞嬗069
第三章地區的組織機構與編制078
一中央對地區的機構與編制規定078
二不呈正相關的地區機構改革付出與結果096
三地區機構改革結果與中央規制存在差距的原因115
第四章地區行署的職能131
一中央規制：總體職權和單項權力限定131
二地方實踐：多數地區行署職權突破中央限定134
三地區行署超出規定職能的歷史與現實邏輯151
四改革開放以來政府職能改革與演變的地區透視159
第五章地區行署的運作機制165
一行署的決策中樞165
二行署的決策與實施機制183
三行署的監督機制197
第六章地區(行署)的財務和“財政”205
一地區(行署)的財務：經費標準與來源205
二多數地區(行署)的一級財政表現及收支結構215
三地區(行署)的財務、“財政”特點237
四地區(行署)“財政”的國家與社會關繫透視256
第七章地區行署的人事262
一新陳代謝：任免、管理、學習、退休262
二激勵約束：考察、考核、獎懲288
三保障：薪資與福利294
四專員的任職實況311
第八章地區行署制度的利弊得失與發展趨勢324
一有利於完善行政管理體制，發揮了一級政府的作用324
二存在增加成本、降低效率的弊端332
三客觀認識地區行署制度的弊端336
四發展趨勢342
附錄1949～2018年各省專區、地區數量歷年統計353
參考文獻358

序

近十幾年來，侯桂紅下大氣力從事中國近現代省級管縣派出政府制度的研究，取得了很大成績，這部《地區行署制度研究（1978—2002）》是她在這個研究領域的又一項重要成果。

中國自秦統一後在全國實行郡縣制，此後直至清代，地方行政體制基本是在二級制與三級制之間反復變更。受到當時交通與通信條件落後的限制，地方政府的二級制與三級制都存在施政方面的困難：實行二級制，則一級政府管（州）縣數目過多，往往呼應不靈，鞭長莫及；實行三級制，又常有中間隔阻、政令不暢之虞。正是在這種情況下，由地方一級政府派出一種管縣機構（官員）的制度應運而生，兩漢的州刺史（牧）、宋代各種職能的路和清代的分巡道均屬之。就制度而言，這種作為由上級政府派出的管（州）縣機構不構成獨立的一級行政，它對於所管（州）縣僅行監察之權而不號令其行政，或者僅僅在某種單一性質（如財政、刑罰、倉儲等）的政務方面行使統轄職能。然而在實際運作中，這種派出機構往往會逐漸演變為一級獨立的行政實體。這種地方上級政府的派出管（州）縣制度，是中國傳統政治制度的一個重要內容，而在它制度設計與實際運作相背離的背後，又蘊藏著中國傳統政治某種非常深刻的邏輯。

中國歷史在進入近現代後，傳統政治的歷史慣性仍十分強大。20世紀30年代初，國民政府又一次推出省級管縣派出政府制度。1932年夏，長江流域各省大多已自行設置了各種介於省與縣之間的特種縣政組織，其在安徽省稱“首席縣長”，在江蘇省稱“行政區監督”，在浙江省稱“縣政督察專員”，在江西省稱“行政區長官”。是年8月，南京國民政府行政院公布《行政督察專員暫行條例》，豫鄂皖三省“剿匪”總司令部公布《“剿匪”區內各......