緒論
本文試圖對共治（即協同共治）進行中國式表達。
一、什麼是共治
共治，就是協同共治。即為限度地統籌國家治理體繫的公共資源以及全社會一切積極因素有效解決公共問題，國家在制度上做出相應的設計和安排，以更好地發揮公民、企業以及社會組織在公共事務管理與公共服務中的作用。黨和國家機構職能優化協同高效，在黨的統一領導之下國家治理主體協同行動，是協同治理的核治理主體良性互動，是協同治理的要義。
“政令出不了中南海”，不是共治。共治，從來以有效的統一領導為前提。
“各自為政，政出多門”，不是共治。共治，須以鞏固不可分割的黨的集中統一領導權力為前提。
跳“獨杆舞”、唱“獨角戲”，不是共治。共治，一定以共和為前提，即以“中華人民共和國的一切權力屬於人民”為前提。
“依法行政演變為依法打架”，不是共治。共治，須以公平正義的良法善治為人民服務為前提。
“混同亂治”，不是共治。共治，須以權責一致為前提。
二、為什麼要共治
簡言之，共治，目的是形成黨和國家事業發展的強大合力。推進領導體繫、政府治理體繫、武裝力量體繫、群團工作體繫優化協同高效，形成國家治理體繫的總體優勢；推進黨的領導力、政府執行力、人民軍隊戰鬥力、群團組織和社會組織活力共生共鳴共振，形成國家治理能力的總體合力。
究其深層根源，共治，是人類政治文明演進的大勢所趨，是現代生產力發展到歷史新階段對政治上層建築的必然要求，是人類生存發展的基本經驗對公共治理的有益啟迪。
共治，是人類政治文明演進的大勢所趨，是對傳統的政治統治、政治管理、公共行政的揚棄。政治統治，即經濟上占統治地位的階級依靠國家強制力，通過特殊的手段和方式將統治秩序強加於社會的過程。政治管理，即公共權力對政治生活自覺地約束與制約，從而確保政治生活的秩序與目標。主要方式與手段是領導、決策、組織、協調、灌輸、服務等。公共行政，政府行政權力代表國家對社會的管理。基本方式與手段有權威（法的權威、制度的權威、機構的權威、職務權威、人格權威等）。而現代公共管理，是以政府行政機關為主體的國家機關和以公益性為導向的社會組主體，為實現與提升公共利益，以協同治理的方式為社會有效提供公共產品和公共服務的活動。
共治，是與大數據時代相適應的現代治理方式。農業社會，國家是的統治中心，百姓是被統治者；工業社會，公民或公民代表選舉領導人，領導人組成政府，作為國家代表的政府管理與服務處於被管理地位的公民。隨著信息社會的日趨發展，社會組織的日趨成熟，公民素質能力的日趨提高，特別是大數據時代的到來，國家與社會的協同共治的物質技術基礎更加可靠扎實。大數據時代催生了以信息化、數據化為導向的新興產業，平臺企業、平臺經濟異軍突起，數據成為土地、資本、勞動力等傳統投入要素以外的新生產要素。大數據時代催生了雲端制（統一大平臺 海量小前端）這一新的組織模主體依托統一平臺已經在協同創造商業價值，實現了大規模、實時化、自發化、社會化協作。政府、市場、社會運用雲端制來協同創造公共價值，已成為先進科學技術對上層建築的內在要求。由此，共治，必然要求充分運用公開透明、公民參與、政社協作的治理方略；必然要求打通數據壁壘、實現數據共享，讓數據成為全社會創新創造的新類型的“生產資料”。當然，包括大數據技術、智能技術在內的科學技術變革隻是國家治理現代化的必要條件，不是充分條件。國家治理現代化的實際進程、變革程度、治理效能，取決於現實生活中各種利益主體博弈的過程及其結果。不同的制度環境和制度安排決定了利益主體發揮作用的方式及其力量大小。正是基於這個意義，制度競爭是國家間根本的競爭，國家治理能力高低、政府治理的優劣在很大程度上取決於一個國家是否有促進協同共治的高質量制度安排。
共治，是人類社會生存發展的基本經驗。“如今人類完全主宰地球，並不是因為單個人比單個黑猩猩或狼更聰明，或者手指更靈巧，而是地球上隻有智人這個物種能大規模而靈活地合作。”尤瓦爾·赫拉利，林俊宏譯：《未來簡史》，中信出版社2017年版，第118頁。根據馬克思主義國家學說，“國家是整個社會的正式代表”《馬克思恩格斯選集》（第3卷），人民出版社1995年版，第631頁。，不僅應把社會衝突保持在秩序的範圍以內，而且應把促進社會協作作為自己的使命所在。根據歷史唯物主義的基本原理，人民群眾是歷史創造者，應通過制度保證人民在中國國家治理中的主體地位。中國特色社會主義事業是人民群眾自己的事業，協同共治，自然是堅持和完善中國特色社會主義制度的應有之義，必然是推進國家治理現代化內在要求。
三、如何實現共治
簡言之，通過制度建設與制度創新實現共治。即在推進國家治理體繫和治理能力現代化實踐中，在制度之治中進一步推進共治。具體言之，實現共治的基本路徑至少包括以下五個方面。
（一）遵循國家治理現代化大方向
國家治理的導向決定政府治理的方向，決定政府治理體繫建構的內容，決定特定階段共治的方式。總體來看，新中國成立後，政府治理體繫建構經歷了三個歷史階段。
新中國成立之後、改革開放之前，中國政府治理體繫建構服從服務於“政治導向型”國家治理。具體表現為：一是以鞏固國家政權、鞏固社會主義制度作為首要價值。二是實行權力過分集中的&ldqu化”領導，黨政社一體化。三是以政府在資源配置中發揮決定性作用的方式發展生產力，以“階級鬥爭”為綱鞏固生產關繫、鞏固上層建築。四是以重人治、輕法治方式作為治國理政的主導方式，以政治運動作為推動工作的主要方式。在這種國家治理與政府治理的格局之下，何以奢談共治？！
改革開放之後、黨的十八大之前，中國政府治理體繫建構服從服務於“經濟導向型”國家治理。具體表現為：一是以推動經濟發展作為首要價值。“我們一定要、也一定能拿今後的大量事實證明，社會主義制度優於資本主義制度。這要表現在許多方面，但首要表現在經濟發展的速度和效果方面。沒有這一條，再吹牛也沒有用。”參見《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1994年版，第251頁。二是以加強黨的領導為前提規範黨政關繫，同時努力走出一條中國特色社會組織發展之路。改革開放以來，國家對社會組織的發展態度以及社會組織的發展態勢基本上可劃分為四個階段：1978—1989年，“大放”的充分發展階段；1989—2002年，“急收”的限制發展階段；2003—2012年，嚴中有寬的培育發展階段；2012年至今，寬中有嚴、健康有序的發展階段。三是以發揮市場在資源配置中的基礎性作用與政府在經濟增長中拉動作用作為發展生產力的主導方式。四是逐步以法治代替人治作為主要治理方式。
黨的十八大之後，中國政府治理體繫建構服從服務於“制度導向型”國家治理。具體表現為：一是以推進國家治理體繫和治理能力現代化作為首要價值導向。二是堅持黨對一切工作的領導，理順黨政職責關繫。堅持和完善黨的領導制度體繫，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。三是以“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”作為經濟發展主導方式，以創新驅動作為引領發展的動力。四是法治是制度之治基本穩定可靠的保障。
，以推進國家治理體繫和治理能力現代化作為首要價值導向。
正是基於2012年中國經濟增速出現下滑，觸發了全面深化改革的啟動，觸發了2013年黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體繫和治理能力現代化”這個重大命題，並把“完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體繫和治理能力現代化”確定為全面深化改革的總目標。此時，“國家治理體繫和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體繫是在黨領導下管理國家的制度體繫……國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”《習近平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第91頁。。2017年，黨的十九大報告將“推進國家治理體繫和治理能力現代化”置於全面建設社會主義現代化的戰略安排。2018年，黨的十九屆三中全會決定深化黨和國家機構改革，是推進國家治理體繫和治理能力現代化的一次集中行動此後，黨和國家文獻經常將“國家制度”和“國家治理體繫”兩個概念並列使用。。國家治理體繫是黨和國家組織體繫以及國家制度體繫的總和。2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體繫和治理能力現代化若干重大問題的決定》，提出了推進國家治理體繫和治理能力現代化的總綱領，提出了制度建設和制度創新任務書，即提出了“十三個堅持和完善”。構建繫統完備、科學規範、運行有效的制度體繫，其終落腳點在於，把我國制度優勢更好地轉化為國家治理效能，為實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力保證。我國國家治理體繫和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。
由此觀之，應立足於推進國家治理現代化的全局中考察中國政府治理體繫建構之路；應立足於堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體繫；應立足於制度建設與制度創新，提升政府治理能力。
第二，堅持黨對一切工作的領導，理順黨政職責關繫。
中國共產黨領導是中國特色社會主義本質的特征。中國共產黨是政治領導力量，是中國政治方向的掌舵者，是中國政治體繫的統領者，是中國社會治理的主導者，是中國重大決策的決斷者，是中國國家富強、民族振興、人民幸福的壓艙石，是我們戰勝一切艱難險阻的可靠的法寶，是我們團結一切積極因素協同共治的強大驅動力。因此，“必須堅持黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，堅決維護黨中央權威，健全總攬全局、協調各方的黨的領導制度體繫，把黨的領導落實到國家治理各領域各方面各環節”《習近平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第125頁。。
既不是黨政分開，也不是黨政合一，而是理順黨政職責關繫。堅持黨的全面領導，把黨總攬全局、協調各方與各方依法律、章程開展工作有機統一起來。2018年2月28日，習近平總書記在黨的十九屆三中全會第二次全體會議上專門論述了黨政關繫問題。如何看待改革開放後曾經討論過的黨政分開問題？黨政關繫既是重大理論問題，也是重大實踐問題。改革開放以後，我們曾經討論過黨政分開問題，目的是解決效率不高、機構臃腫、人浮於事、作風拖拉等問題。應該說，在這個問題上，當時我們的理論認識和實踐經驗都不夠，對如何解決好我們面臨的國家治理體繫和治理能力問題是探索性的。改革開放以來，無論我們對黨政關繫進行了怎樣的調整，但有一條是不變的，就是鄧小平同志所說的：“我們要堅持黨的領導，不能放棄這一條，但是黨要善於領導。”《習近平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第167頁。如何處理好黨政關繫？處理好黨政關繫，首先要堅持黨的領導，在這個大前提下纔是各有分工，而且無論怎麼分工，出發點和落腳點都是堅持和完善黨的領導。中國共產黨是執政黨，黨的領導地位與執政地位是緊密聯繫在一起的。不能簡單講黨政分開或黨政合一，而是要適應不同領域特點和基礎條件，不斷改進和完善黨的領導方式和執政方式。《習近平談治國理政》（第3卷），外文出版社2020年版，第167頁。
由此觀之，政府治理體繫建構中的共治，應以提升政府執行力為依歸。黨的領導制度體繫重在提高黨的領導力，政府治理體繫重在提高政府執行力。在推進國家治理體繫和治理能力現代化的大格局中，國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經濟社會發展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責。政府不是國家治理主體，卻是國家治理主體中作用面廣直接的治理主體；政府執行力不是國家治理能力的全部，卻是人民群眾對國家治理能力感受直接的方面。
第三，以“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”作為經濟發展主導方式，以創新驅動作為引領發展的動力。
首先，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。
2013年黨的十八屆三中全會提出了一個重大理論觀點：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”（“兩點論”）。“市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，市場經濟本質上就是市場決定資源配置的經濟。”
2014年5月26日，習近平總書記在十八屆中央政治局第十五次集體學習時進一步指出：“提出使市場在資源配置中起決定性作用，是我們黨對中國特色社會主義建設規律認識的一個新突破，是馬克思主義中國化的一個新成果，標志著社會主義市場經濟發展進入了一個新階段。”
2015年12月18日，習近平總書記又提出了“重點論”：“黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，兩個方面都講了，但我在全會說明中講得很清楚，改革重點是解決市場體繫不完善、政府干預過多和監管不到位問題。更好發揮政府作用，不是要更多發揮政府作用，而是要在保證市場發揮決定性作用的前提下，管好那些市場管不了或管不好的事情。”中央文獻研究室編：《習近平關於社會主義經濟建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第66頁。
2018年2月28日，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》再次強調，破除制約使市場在資源配置中起決定作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，建設人民滿意的服務型政府。
2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關於堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體繫和治理能力現代化若干重大問題的決定》進一步明確：“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。”
2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中一以貫之地重申：“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。”
其次，以創新驅動作為引領發展的動力。
2014年，國內外對中國經濟增速持續下降有一些議論，有一些人認為：“中國經濟增速已經下降至7.5%以下，為什麼不采取強刺激措施？”針對這些疑問，習近平總書記在2014年6月9日中科院第十七次院士大會上明確指出：“老路走不通，新路在哪裡？就在科技創新上，就在加快從要素驅動、投資規模驅動發展為主向以創新驅動發展為主的轉變上。”2014年12月9日，習近平總書記在中央經濟工作會議上鮮明指出：“經濟工作要適應經濟發展新常態。”2015年10月29日，黨的十八屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中提出要堅持新發展理念，即堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。2016年1月17日，習近平主席在瑞士達沃斯舉行的世界經濟論壇上進一步指出：“創新是引領發展的動力。”2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大上指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。”2019年10月31日，黨的十九屆四中全會提出：“堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動經濟高質量發展。”2020年10月29日，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出：我國已轉向高質量發展階段，但創新能力不適應高質量發展要求，因此，堅持創新在我國現代化建設全局中的核心地位。
由此觀之，有效市場、有為政府、有機社會協同共治，是完善中國政府治理體繫的根本目的。
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本文的推論是：為了形成黨和國家事業發展的強大合力，形成全面建設社會主義現代化國家的強大合力，共治（即協同共治）是大勢所趨。共治，以鞏固不可分割的黨的集中統一領導權力為前提，以共和即“中華人民共和國一切權力屬於人民”為前提，以良法善治為前提，以權責一致為前提。為充分實現共治，需要在推進國家治理體繫和治理能力現代化實踐進程中，由國家做出高質量的協同共治制度安排。在國家治理體繫全局中，政府治理體繫體量；在國家治理能力的全局中，政府治理體繫是制度執行力的載體。基於此，“先大後小”“先內後外”既是實現共治的中國路徑，也是建構中國政府治理體繫的現實路徑。“先大後小”，即立足國家治理體繫優先實現黨和國家機構職能的優化協同高效，在此基礎上進一步完善政府治理體繫，進一步完善國家行政體制；“先內後外”，即在政府治理體繫內優先納入“共治”的制度安排，在此基礎上以整體政府角色而不是以碎片化政府角色與社會、市場協同共治，由此形成有為政府、有效市場、有機社會協同推進社會經濟發展的治理格局。
君不見，2035年基本實現國家治理體繫和治理能力現代化，到那時人民平等參與、平等發展權利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會。
君不見，2018年深化黨和國家機構改革，完成組織架構重建，實現機構職能調整，隻是解決了“面”上的問題，真正要發生“化學反應”，還有大量工作要做。
君不見，既要“有效的市場”，也要“有為的政府”，面對這道經濟學上的世界性難題，我們一直在上下求索中推動有效市場和有為政府更好結合。
君不見，公務員分類制度雖然以法律形式確定已經超過16年了，但公務員分類制度實踐依然是“雷聲大雨點小”。
由此觀之，收錄拙著中的論文、文章盡管橫跨18年之久，但對未來的國家治理現代化研究以及中國政府治理體繫建構實踐依然具有啟發意義與參考價值。
