序

部分總論

一、引言

（一）認識農民權利的三種視角

（二）農民權利的二維分析框架

（三）維護農民權利的基本進路

（四）邏輯結構和研究方法

二、土地承包經營權：逐步確立物權保護

（一）賦予農民長期穩定的土地承包經營權

（二）允許和規範土地承包經營權的流轉

（三）對土地承包經營權進行確權登記頒證

三、集體經濟產權制度改革：從共同共有到按份共有

（一）集體資產與集體產權改革

（二）北京鄉級集體產權改革模式

（三）北京村級集體產權改革模式

四、集體建設用地入市：實現同地同權同價

（一）集體建設用地流轉的制度限制

（二）北京集體建設用地流轉的創新方式

（三）北京城鄉結合部改造的主要模式

五、戶籍制度改革：通往身份平等之路

（一）戶籍制度的演變與改革新進展

（二）戶籍制度改革的重慶模式

（三）戶籍制度改革的成都模式

六、基本公共服務均等化：共享改革發展成果

（一）基本公共服務均等化與地方實踐

（二）整合城鄉居民基本醫療保險的天津模式

（三）北京市城鄉基本公共服務均等化的新進展

七、農民權利發展中面臨的主要問題

（一）違背農民意願推行土地流轉

（二）農村集體資產的流失與侵奪

（三）拆村並居及強迫農民上樓

（四）戶籍制度改革的誤區

（五）農民工等外來人口難以實現市民化

八、維護和發展農民權利的思考與建議

（一）從為民作主的發展主義轉向為民服務的公共服務型政府

（二）切實推行農村產權制度改革，賦予和保障農民擁有完整的產權

（三）全面破除結構，維護和實現農民的平等權利

（四）走以人為本的新型城市化之路，保障農民權利與城市化同步發展

（五）從違法式改革走向立法式改革，加快建設現代法治國家

第二部分專題

專題一北京農村土地流轉現狀及規範管理研究

專題二土地發展權轉移與農民集中居住的地方試驗：挑戰與出路

專題三北京市農村宅基地使用現狀調查報告

專題四北京市農村集體經濟產權制度改革研究

專題五北京市農村集體資產產權管理模式研究

專題六北京市深化農村集體經濟產權改革的幾點思考

專題七城鄉統籌背景中的北京山區發展研究

專題八北京市城鄉就業與社會保障一體化研究

專題九北京市城鎮居民基本醫療保險與“新農合”制度整合研究

專題十北京率先實現城鄉基本公共服務均等化的財政對策研究

後記

序趙樹楓張英洪博士長期關注農民權利研究，已經完成4本專著：《給農民以憲法關懷》、《農民權利論》、《農民公民權研究》和《認真對待農民權利》。農民是我國人數多、權利少的弱勢群體，有這樣一位熱心維護和發展農民權利的學者為之吶喊，是一件大好事。《認真對待農民權利》一書的主題是“城鄉一體化新格局中農民土地權益和身份平等權利實現方式研究”。作者認為，“農民土地權利的貧困和平等權利的缺失”，是農民權利狀況有別於其他社會階層的兩個特點，是當今中國農民問題的焦點。工業化和城市化的發展，使這兩個方面的矛盾充分暴露，城鄉上下為維權、獲利、維穩反復爭論、博弈，雖有所突破但舉步維艱，成為社會關注的熱點和改革攻堅的難點。張英洪同志不畏艱險，腳踏實地，在理論與實踐的結合上下了很大功夫。包括：對有關政策法規、統計資料和研究文獻進行了繫統梳理和分析；依靠多方力量進行了廣泛的實地調查，收集了大量典型案例和創新經驗，因而做到了言之有據，腳底有根；在理論概括和思考上提供了新的視角和若干閃光點，提出了帶原則性的建議，幫助人們深化了對問題的認識。總之，這個課題是做得認真的，取得了豐碩的成果。
農民土地權利和身份平等權利的缺失，起源於20世紀50年代社會主義改造時期。黨和政府為了保證城市農產品供應和工業化資金的原始積累，采取農業集體化、公社化和計劃控制、統購包銷與戶口管制等手段，使農民失去了土地所有權、生產自主權、農產品支配權和流動與擇業自由，形成了結構，使農民成了“二等公民”。雖然國家通過工農產品剪刀差拿走農民60充當工業化原始積累，但侵犯農民的財產權利和人身自由，帶來了生產下降，喫不飽肚子，國民經濟面臨崩潰的後果。中共十一屆三中全會，從正面總結了我黨在農民問題上的經驗教訓，指出“必須在經濟上充分關心他們的物質利益，在政治上切實保障他們的民主權利”；決定實行生產責任制，提高農產品價格，放開社隊企業和家庭副業的限制，繼而改革農產品統派購制度，放開市場交易，纔使農業農村面貌迅速發生根本改變。然而，保護農民權益問題在中國經歷了種種曲折。用工農產品剪刀差挖農民的問題解決後，增加農民負擔的問題又突出起來，以致引起了“農民真苦，農村真窮，農業真危險”的感嘆。更為重要的是，隨著工業化、城市化的發展，建設占地的規模和速度空前，而政府壟斷土地一級市場，以幾千一畝從農民集體手中拿地，轉手以幾十萬、幾百萬一畝出讓給開發商，尤以大城市郊區和城鄉結合部為甚。土地出讓金收入成為縣、區、市地方財政收入的重要來源。據有的學者調查估算，在過去30多年農民在城市化中被剝奪的土地級差收入高達30。而農民得到的補償卻很有限，他們“失地、失業、失保障”，甚至淪為城市貧民。至於在城市打拼的2億多農民工，他們常年背井離鄉，丟下老人和孩子，用汗水與血淚鑄就了城市的輝煌，卻連城市當地農民的權利都沒有，其工資、保險、子女入學，政府皆不過問，更不能奢望“居有其屋”，隻能蝸居在出租屋，遇到拆遷沒有任何安排和補償，隻能打包走人。這種政府主導、靠征地賺錢、剝奪農民土地權益和生存權利的城市化，顯然是不可持續的。黨和政府對於城市化發展引起的社會不公和社會動蕩是很重視的，2006年以來明確提出了統籌城鄉經濟社會發展，工業反哺農業，城市支持農村，對農民“多予少取放活”，推進城鄉基本公共服務均等化，並采取了許多實際措施，使人們看到了城鄉居民權利走向平等的希望。但是，改革攻堅任務依然艱巨。主要是：受決策層認識的分歧和利益集團的掣肘，政府壟斷土地一級市場的征地制度依然難以撼動。各地放活集體建設用地的創新實驗和農民自主型城市化的成功經驗，不能在政策法規上得到肯定，依然帶著“違法”的帽子，戰戰兢兢。人們不禁要問：究竟是百姓“違法”呢，還是政府“侵權”？而要解決這些矛盾，又涉及體制、機制和意識形態等諸多問題。本人雖長期從事農村政策研究工作，但已離休14年；張英洪同志讓我為本書作序，實在不夠條件。但也給了我一個學習機會，因而寫了以上的話，算是我的學習彙報。不妥之處，請批評指正。
2011年7月19 日（趙樹楓繫北京市農村經濟研究中心原主任、研究員）

改革的過程應當是維護和發展農民權利的過程。1978年以來，我們能夠看到，中國農民的權利得到了不斷擴展。同時，我們也要看到，中國農民的權利仍面臨著許多新的問題。農民要成為享有基本權利和個人尊嚴的現代公民，仍需要繼續努力。當代中國農民，置身於現代化進程和現代國家構建的大環境中，維護和發展農民權利，不單是推進農村改革的主要任務，它實質上是中國在現代化進程中構建現代國家的核心任務。我們關注農民權利，不能隻局限於農村改革，而應當從整個國家的總體改革和發展全局出發，加以理解和把握。對於我們這個偉大的民族和國家來說，要真正解決“三農”問題，重要的就是要認真對待農民權利。


（一）從為民作主的發展主義轉向為民服務的公共服務型政府

維護和發展農民權利，首先要做到的是真正尊重農民的意願。是否尊重農民意願，意味著是讓農民自己作主還是代替農民作主。讓農民自己作主，就是尊重農民的意願，使農民在正義的法律框架中自由選擇。代替農民作主，就是強制農民的意願，使農民在權力的驅使下被動地服從。


實踐經驗表明，凡是強制農民意願的事，往往會造成嚴重的社會問題；凡是尊重農民意願的事，大都推動了社會的進步和發展。1950年代，強制農民走合作化道路，推行集體化運動，後造成了“大躍進”和大饑荒的歷史性災難。改革以來，一方面，國家尊重農民的自主選擇，出現了包干到戶、鄉鎮企業、村民自治、建設小城鎮、進城務工等源自農民的偉大創造，推動了經濟和社會發展。另一方面，一些地方出現的強迫農民調整農業結構、逼迫農民致富，到近發生的強制農民進行土地流轉、強迫農民集中居住、強迫農民上樓等現像，無一不損害了農民的權益，遭到了農民的反抗。


黨和國家在政策文件中一直強調尊重農民意願。在1950年代有關農業合作化和人民公社的政策中，我們也能找到有關尊重農民意願的具體規定，但在現實中卻很難真正做到尊重農民願意。從50多年前發生的強迫農民走合作化道路，到當前一些地方強迫農民上樓，雖然時代不同了，但強迫農民這個問題沒有解決，這就是為民作主的價值取向和發展主義的權力導向在作祟。


為民作主具有悠久的歷史傳統。歷史上湧現了無數為民作主的仁人志士。在傳統農業社會，之所以需要知識分子和執政者為農民作主，是因為人口數量龐大的農民階層，在政治上卻是一個“沉默的階級”，他們在政治生活中沒有話語權，缺乏參與政治的制度化渠道，他們的命運不能自己做主，隻能交給受過儒家教育的知識分子和官員為其作主。正如馬克思在論述法國農民時指出的那樣，農民“不能以自己的名義來保護自己的階級利益，無論是通過議會或通過國民公會。他們不能代表自己，一定要別人來代表。他們的代表一定要同時是他們的主宰，是高高站在他們上面的權威，是不受限制的政府權力，這種權力保護他們不受其他階級侵犯，並從上面賜給他們雨水和陽光。”


為民作主確實有高尚的一面。但是，為民作主的權力也極可能成為損害農民利益的權力。諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森就指出過：“做好事的權力幾乎永遠與做相反的事情的可能性相伴隨。”
為農民作主的人必然要控制農民的意志，成為農民命運的擺布者。歷史上，當農民忍受的壓迫和不公正到達極限時，這個“不在沉默中滅亡，就在沉默中爆發”的階級，就會以暴力革命來表達自己的存在。這是中國歷史上發生周期性農民起義的重要原因。


……