了得網政治_中國社會保障30年—強國之路紀念改革開放30周年重點書繫

內容簡介

中國社會保障改革的內容是如此豐富，經歷的過程是如此復雜，要在一本書中全面回顧和總結30年所走過的歷程，並非易事。我所能做到的，隻是盡可能準確地描述這場偉大改革實踐的客觀進程，再加上個人長期以來通過調研得來的一點心得而己。感謝我的弟子們，他們幫助收集了與本書相關的政策法規、數據文獻資料等，為本書做了很有價值的工作。
後還想強調的是，中國30年改革開放，已經創造了舉世公認的經濟增長奇跡；中國未來的改革與發展，也必定能夠創造出同樣輝煌的社會發展奇跡，而社會保障體繫的健全與完善，將是中國社會發展奇跡的主體標志。因此，盡管中國現階段存在著發展失衡、分配不平等和制度殘缺等弊端，社會保障所面臨的挑戰與困難很多，深化改革的任務非常艱巨，制度建設任重而道遠，但這一制度正在以往改革的基礎上，快步進入定型、穩定、持續的發展軌道，終必然會走向中國特色的社會主義福利社會。

序
章綜論：一場偉大的改革實踐
1.1 引言
1.2 社會保障改革的歷程
1.2.1 社會保障制度變革前的準備（1978--1985年）
1.2.2 為國有企業配套，新制度緩慢生長（1986--1992年）
1.2.3 為市場經濟改革服務，制度急劇變革（1993--1998年）
1.2.4 新型社會保障制度進入全面建設時期（1998年以來）
1.3 制度變遷的基本特征
1.3.1 在復雜的時代背景下推進改革
1.3.2 采取漸進改革的方式與策略
1.3.3 全面重塑整個社會保障體繫
1.3.4 制度變革的內容異常深刻
1.4 對社會保障改革的評估序
章綜論：一場偉大的改革實踐
1.1 引言
1.2 社會保障改革的歷程
1.2.1 社會保障制度變革前的準備（1978--1985年）
1.2.2 為國有企業配套，新制度緩慢生長（1986--1992年）
1.2.3 為市場經濟改革服務，制度急劇變革（1993--1998年）
1.2.4 新型社會保障制度進入全面建設時期（1998年以來）
1.3 制度變遷的基本特征
1.3.1 在復雜的時代背景下推進改革
1.3.2 采取漸進改革的方式與策略
1.3.3 全面重塑整個社會保障體繫
1.3.4 制度變革的內容異常深刻
1.4 對社會保障改革的評估
1.4.1 評估社會保障制度變革的客觀指標
1.4.2 對社會保障制度變革與新制度的評估
1.5 社會保障改革的成就與問題
1.5.1 社會保障改革的成就
1.5.2 社會保障改革中的主要問題
1.6 社會保障改革的中國經驗
第二章養老保險制度的改革與發展
2.1 改革進程與關鍵事件
2.1.1 改革前養老保險制度的簡要回顧
2.1.2 傳統退休養老制度變革的背景與原因
2.1.3 從企業保險到社會統籌（1986--1995年）
2.1.4 從社會統籌到統賬結合（1995年至今）
2.2 制度建設與發展成就
2.2.1 城鎮企業職工養老保險制度改革成就
2.2.2 機關、事業單位養老金制度改革成效
2.2.3 農村養老保險制度建設成效
2.3 改革中的主要問題與面臨的挑戰
2.3.1 改革中的主要問題
2.3.2 面臨的主要挑戰
2.4 可供選擇的發展方向
2.4.1 堅守公平、正義、共享的核心價值理念
2.4.2 以免除老年後顧之憂、確保老年人生活質量為追求目標
2.4.3 構建以繳費型基本養老保險制度為主體的養老保障體繫
2.4.4 實行統籌兼顧、循序漸進、增量改革
2.4.5 老人老辦法，新人新辦法，做好新舊制度之間的銜接
第三章醫療保障制度的改革與發展
3.1 改革歷程與關鍵事件...
3.1.1 勞保醫療、公費醫療向職工基本醫療保險的轉型
3.1.2 從農村合作醫療到新型農村合作醫療的制度變遷
3.1.3 城鎮居民醫療保障制度的試點和發展
3.1.4 城鄉居民醫療救助制度的發展
3.2 制度建設與發展成就
3.2.1 醫療保障社會化取得重要成效
3.2.2 醫療保障費用分擔機制得到確立
3.2.3 保障對像的就醫選擇權在擴大
3.2.並存的醫療保障體繫初步形成
3.2.5 醫療保障制度向覆蓋全民方向快速邁進
3.2.6 “多改並舉”思路得到確立，醫療衛生體繫建設取得成效
3.3 發展中的主要問題和面臨的挑戰
3.3.1 醫療保險制度存在的主要問題
3.3.2 醫療保障制度建設面臨的主要挑戰
3.4 可供選擇的發展方向
3.4.1 目標模式——全民健康保險
3.4.2 制度建設與發展的漸進之路
3.4.3 醫療保障制度的優化
第四章社會救助制度的改革與發展
4.1 改革進程與關鍵事件
4.1.1 社會救助改革的簡要進程
4.1.2 社會救助改革中的關鍵事件
4.2 社會救助的發展成就
4.2.1 國民的基本生活保障權益初步得到確立
4.2.2 社會救助體繫框架初步形成
4.2.3 社會救助法制化、信息化建設取得了重要進展
4.2.4 社會救助力度持續增強，發揮的作用越來越大
4.3 發展中的主要問題與面臨的挑戰
4.4 建立健全的綜合型社會救助體繫
4.4.1 全面確立國民的社會救助權益
4.4.2 積極促進城鄉社會救助一體化
4.4.3 從生活保障走向綜合援助
4.4.4 建立中央與地方政府責任分擔機制
4.4.5 增進社會救助制度的積極功能
第五章社會福利制度的建立與發展
5.1 改革進程與關鍵事件
5.1.1 綜論
5.1.2 老年人福利
5.1.3 殘疾人福利
5.1.4 婦女兒童福利
5.1.5 職工福利
5.2 社會福利的發展成就
5.3 發展中的主要問題與面臨的挑戰
5.4 從補缺型福利走向普惠型福利
5.4.1 中國社會福利事業的發展目標
5.4.2 發展新型社會福利事業的主要措施
第六章住房保障制度的改革與發展
6.1 改革歷程與關鍵事件
6.1.1 階段——全價售房和補貼售房試點階段（1978--1985年）
6.1.2 第二階段——提高租金和住房補貼階段（1986--1990年）
6.1.3 第三階段——以售帶租階段（1991--1993年）
6.1.4 第四階段——全面推進房改階段（1994--1998年6月）
6.1.5 第五階段一住房分配貨幣化階段（1998年7月--2007年7月）
6.1.6 2007年之後的發展——市場調控與住房保障並重
6.2 制度建設與發展成就
6.2.1 城鎮居民住房條件顯著改善
6.2.2 住房保障體繫框架初步形成
6.3 發展中的主要問題與面臨的挑戰
6.3.1 發展中的主要問題
6.3.2 面臨的主要挑戰
6.4 可供選擇的發展方向
6.4.1 正確引導住房消費，改變住房自有率的評價指標
6.4.2 理順三位一體的住房供應體繫，實現住有所居、各得其所
6.4.3 明確政府在各項住房制度中的責任
6.4.4 加快住宅立法，切實維護居民居住權益
第七章其他社會保障制度的建設與發展
7.1 失業保險制度的建設與發展
7.1.1 失業保險制度的初創：待業保險
7.1.2 失業保險制度的確立與發展
7.1.3 特殊的失業保障——下崗工人基本生活保障制度
7.1.4 失業保險制度的發展成就
7.1.5 失業保險制度的發展方向
7.2 工傷保險制度的變革與發展
7.2.1 工傷保險制度的回顧
7.2.2 工傷保險制度改革及成就
7.2.3 工傷保險制度走向定型
7.2.4 工傷保險制度的發展和完善
7.3 軍人保險制度的建立與發展
7.3.1 軍人保險的簡要進程
7.3.2 軍人保險制度建設的成就
7.4 教育福利制度的變革與發展
7.4.1 教育福利與教育經費
7.4.2 義務教育福利
7.4.3 高等教育福利
7.4.4 其他教育福利
7.4.5 教育福利事業的發展取向
第八章補充保障繫統的建設與發展
8.1 企業年金的發展
8.1.1 企業年金發展的簡要歷程
8.1.2 企業年金與稅收優惠政策
8.1.3 企業年金發展中的問題與方向
8.2 慈善事業的發展
8.2.1 慈善組織的發展
8.2.2 慈善組織的資源募集
8.2.3 慈善事業法規政策的發展
8.2.4 慈善事業的管理和監督
8.2.5 慈善事業的發展與社會保障
8.3 商業保險的發展
8.3.1 保險業務的全面恢復
8.3.2 保險經營主體的發展
8.3.3 保險業務的發展
8.3.4 保險法制和監管的發展
8.3.5 商業保險的發展與社會保障
第九章中國柱會保障的未來發展
9.1 時代背景與基本任務
9.1.1 時代背景
9.1.2 面臨的挑戰
9.1.3 建設社會保障制度的基本任務
9.2 發展理念、基本原則與相關關繫
9.2.1 堅實公平、正義、共享的價值理念
9.2.2 切實遵循六項基本原則
9.2.3 妥善處理六大基本關繫
9.2.4 著力實現相關政策體繫的良性互動
9.3 發展目標、步驟與措施
9.3.1 發展目標：公平、普惠、可持續的社會保障體繫
9.3.2 發展步驟：三步走戰略及其目標任務
9.3.3 支撐社會保障可持續發展的重大措施
9.4 深化體制改革與強化基礎建設
9.4.1 深化體制改革的目標與措施
9.4.2 強化社會保障的基礎建設
9.5 中國模式與基本保障制度的優化
9.5.1 建設中國模式社會保障制度
9.5.2 基本保障制度的優化
9.6 邁向中國特色的社會主義福利社會
附錄1：中國社會保障制度改革30年重要事件索引（1978—2008年）
附錄2：中國社會保障改革30年政策法規索引（1978～2008年）

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第二章養老保險制度的改革與發展
養老保險是解決人們老有所養問題的根本性制度安排，也是重要的社會保障制度安排，一個國家或者地區社會保障制度的成敗往往決定於養老保險制度的成敗。因此，在重視社會保障制度的國家或者地區，沒有不重視這一制度的建設的。在經歷20多年的改革後，中國養老保險制度開始進入全面建設時期，讓人人“老有所養”成為國家發展的重要民生目標，並載入了黨的十七大報告。本章將在回顧養老保險制度改革進程的基礎上，評估改革的得失，同時展望養老保險制度的未來發展。
2．1 改革進程與關鍵事件
2．1．1 改革前養老保險制度的簡要回顧
新中國的養老保險制度，是在20世紀50年代初期開始建立起來的。它是在分割的背景下，針對城鎮勞動者建立的一種社會保障制度。1951年2月26日政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》及其後的修正案，使企業職工的養老保險制度得以確立；1955年12月29日國各院頒布《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》、《國家機關工作人員很職處理暫行辦法》、《關於處理國家機關工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規定》等法規，則標志著國家機關和事業單位工作人員退休制度的建立，它是有別於勞動保險制度中的企業職工退休養老制度的專項養老保障制度。在這兩種制度中，個人均不需要繳納養老保險費，其中，國家機關、事業單位職工的退休養老經費完全來源於國家財政撥款，企業職工的退休養老經費則來源於企業生產收益並在企業營業外列支。在農村，大多數老年人的養老問題仍然沿襲著幾千年來的歷史傳統，依靠家庭並主要是依靠子女解決，隻是將孤寡老人的生活保障問題納入農村建設與發展的整體規劃之中，並由農業生產合作社(後來的生產大隊、生產隊)負責提供資金的“五保”制度來解決。至1956年，企業職工和國家機關、事業單位職工以及農村孤寡老人的養老制度全部確立。鋻於企業和機關、事業單位的退休養老制度不統一，國務院於1958年2月9日正式發布《關於工人、職員退休處理的暫行規定》，實際上將企業與機關、事業單位的工人、職員的退休養老保險統一化。同年，國務院還公布了《關於現役軍官退休處理的暫行規定》，建立了由民政部門與軍隊政治機關共同負責的軍官退休制度。
隨著城鎮集體經濟的不斷發展，在集體單位工作的職工的退休養老問題亦湧現出來。為此，1966年4月20日，當時的第二輕工業部、全國手上業合作總社頒布了《關於輕、手工業集體所有制企業職工、社員退休統籌暫行辦法》、《關於輕、手工業集體所有制企業職工、社員退職暫行辦法》，首次嘗試建立集體所有制單位職工的退休統籌制度。至此，在城鎮企業職工之間形成了按照所有制區分退休制度的格局。第二章養老保險制度的改革與發展
養老保險是解決人們老有所養問題的根本性制度安排，也是重要的社會保障制度安排，一個國家或者地區社會保障制度的成敗往往決定於養老保險制度的成敗。因此，在重視社會保障制度的國家或者地區，沒有不重視這一制度的建設的。在經歷20多年的改革後，中國養老保險制度開始進入全面建設時期，讓人人“老有所養”成為國家發展的重要民生目標，並載入了黨的十七大報告。本章將在回顧養老保險制度改革進程的基礎上，評估改革的得失，同時展望養老保險制度的未來發展。
2．1 改革進程與關鍵事件
2．1．1 改革前養老保險制度的簡要回顧
新中國的養老保險制度，是在20世紀50年代初期開始建立起來的。它是在分割的背景下，針對城鎮勞動者建立的一種社會保障制度。1951年2月26日政務院頒布《中華人民共和國勞動保險條例》及其後的修正案，使企業職工的養老保險制度得以確立；1955年12月29日國各院頒布《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》、《國家機關工作人員很職處理暫行辦法》、《關於處理國家機關工作人員退職、退休時計算工作年限的暫行規定》等法規，則標志著國家機關和事業單位工作人員退休制度的建立，它是有別於勞動保險制度中的企業職工退休養老制度的專項養老保障制度。在這兩種制度中，個人均不需要繳納養老保險費，其中，國家機關、事業單位職工的退休養老經費完全來源於國家財政撥款，企業職工的退休養老經費則來源於企業生產收益並在企業營業外列支。在農村，大多數老年人的養老問題仍然沿襲著幾千年來的歷史傳統，依靠家庭並主要是依靠子女解決，隻是將孤寡老人的生活保障問題納入農村建設與發展的整體規劃之中，並由農業生產合作社(後來的生產大隊、生產隊)負責提供資金的“五保”制度來解決。至1956年，企業職工和國家機關、事業單位職工以及農村孤寡老人的養老制度全部確立。鋻於企業和機關、事業單位的退休養老制度不統一，國務院於1958年2月9日正式發布《關於工人、職員退休處理的暫行規定》，實際上將企業與機關、事業單位的工人、職員的退休養老保險統一化。同年，國務院還公布了《關於現役軍官退休處理的暫行規定》，建立了由民政部門與軍隊政治機關共同負責的軍官退休制度。
隨著城鎮集體經濟的不斷發展，在集體單位工作的職工的退休養老問題亦湧現出來。為此，1966年4月20日，當時的第二輕工業部、全國手上業合作總社頒布了《關於輕、手工業集體所有制企業職工、社員退休統籌暫行辦法》、《關於輕、手工業集體所有制企業職工、社員退職暫行辦法》，首次嘗試建立集體所有制單位職工的退休統籌制度。至此，在城鎮企業職工之間形成了按照所有制區分退休制度的格局。
然而，1966年國家進入“文化大革命”動亂年代，正常的退休制度碉、遭到了嚴重破壞。具體而言，就是原有的退休養老制度因有法難依、有章不循而處於失控狀態，大批具備退休、退職條件的企業職工和國家機關、事業單位工作人員得不到妥善處理，其後果便是企業單位人員不能更新，機關、事業單位人員老化，干部、職工實際上走向了終身制。1969年2月，財政部頒發《關於國營企業財務工作中幾項制度的改革意見(草案)》，規定“國營企業一律停止提取勞動保險金”，“企業的退休職工、長期病號工資和其他勞保開支，改在營業外列支”。這一文件正式決定了原有企業職工退休養老保險制度的蛻變，即勞動保險自此失去了統籌調劑的機能，職工退休養老事務由社會事務演變為職工所在單位的內部事務，使得原本社會統籌比例不大、調劑功能有限的社會性勞動保險蛻變為各自分割、封閉運行的“企業保險”，並_直延續到改革開放時代。
1976年10月，長達10年之久的“文化大革命”結束，國家進入新的歷史發展時期，黨和國家的工作重心逐漸由以階級鬥爭為綱轉移到經濟建設上來。“文化大革命”結束後，在實事求是的思想路線指導下，在全國各條戰線及各個方面撥亂反正、清除“左”的錯誤的過程中，重新確立了包括養老保險制度在內的社會保障制度的地位和作用，被撤銷的政府部門陸續恢復，工會也重新開始恢復活動，但是以企業為載體的養老保險模式卻一時難以改變。由於“文化大革命”期間企業的退休、退職工作基本停頓，一大批年老體弱的人員沒有退出工作崗位，因此，當時勞動部門的主要工作集中在恢復正常的退休、退職工作和勞動力新老更替秩序，並解決‘‘文化大革命”期問沒有正常辦理退休手續的老職工養老待遇的問題，重點在於恢復被“文化大革命”擾亂的正常工作秩序，修復被“文化大革命”破壞了的原有退休養老制度。1978年6月2日，國務院頒布了《關於安置老弱病殘干部的暫行辦法》、《關於工人退休、退職的暫行辦法》，這兩個“辦法”是對1958年頒布的退休辦法的全面修訂，將原來企業和機關、事業單位實行的統一退休、退職制度再分別由兩個法規來規範，並增加了一種較高的退休待遇——離職休養(簡稱離休)，這是“文化大革命”結束後國家恢復重建退休養老制度的重要標志。隨後，國家制定並頒布了若干政策法規，如國務院頒布的《關於老干部離職休喬的暫行規定》(1980年10月7日)、國務院和中央軍委頒布的《關於軍隊干部退休的暫行規定》(1981年10月13日)等，都是旨在恢復正常的退休制度，所做的仍是對原有制度的修復工作。
考察新中國成立後至20世紀80年代中期以前的退休養老制度，可以發現，它是一種面向城鎮勞動者設立的，具有顯著的國家包辦、單位負責、現收現付、單一層次、封閉運行、分立並行等特征的國家——單位保障型退休養老制度。
2．1．2 傳統退休養老制度變革的背景與原因
在恢復正常退休制度的基礎上，隨著改革開放和經濟體制改革的進行，尤其是城鎮國有企業改革的推進，職工養老保險制度也進入了真正變革的時代。對於傳統退休養老保險制度的根本性變革，起因子經濟改革和這種制度已經遭遇的現實困境，同時受政治、社會等諸因素的影響。
，從計劃經濟體制到市場經濟體制的漸進改革，動搖了傳統退休養老保險的制度基礎。在20世紀80年代初期農村開展土地聯產承包責任制改革後，城鎮也進入了經濟體制改革階段，國有企業改革成為整個經濟體制改革的核心環節。國有企業改革的一項核心內容就是實行政企分開，擴大企業經營自主權，讓企業參與市場競爭，自主經營、自負盈虧，這樣以往計劃經濟體制中長生不死的國有企業有可能因競爭失利而走向破產，皮之不存，毛將焉附”，這等於宣告了由單位支撐的傳統退休養老保險制度將不再有穩定的經濟基礎和組織基礎。因此，經濟體制改革打破了傳統退休養老保險的制度基礎，因為市場經濟需要的是社會化的養老保險制度，而傳統的退休養老保險制度作為一種非社會化的制度安排卻隻能與計劃經濟體制相適應。從計劃經濟體制邁向市場經濟體制的改革，構成了傳統退休養老保險制度變革的基本社會背景，而包括該制度在內的整個社會保障制度改革，則成為推進國有企業改革的重要配套措施。
第二，勞動就業體制與財政稅收體制的改革，直接促使傳統退休養老制度走向責任分擔和社會化。一方面，1986年全國推行勞動合同制，政府包辦就業的格局徹底改變，職工就業不再是終身制與鐵飯碗，而是通過訂立勞動合同的形式，成為受合同約束的就業行為，在職工獲得自主擇業與自由流動權的同時，也完成了從單位人轉化為社會人的過程，這是一個極大的進步，但勞動者也不得不承擔起失業等風險。如果說國有企業改革導致經濟化和企業組織長生不死的一去不返，動搖了傳統退休養老制度的組織基礎，那麼，勞動合同制的確立則意味著勞動者不可能再依賴企業而享有養老保障，因而必須尋求社會化的養老保險制度安排。另一方面，改革開放後的財政稅收體制改革，改變了原有的國家財政統收統支格局，而是代之以分級負責的財政和分稅制，中央與地方政府具有各自相對獨立的利益追求，在這種背景下，原有的由國家終負責的傳統退休養老保險制度，也必須考慮分級負責與責任分擔，這也是構成養老保險制度變革的重要原因。
第三，傳統退休養老制度的局限性與內在缺陷，決定了這一制度必須改革纔能實現持續發展。在單位保障體制下，勞動者個人不需要繳納養老保險費，退休養老制度完全缺乏責任分擔機制，這使得制度不可持續；現收現付型的財務模式，不可能有效應對日益發展的人口老齡化現像；封閉運行的非社會化方式，根本不能適應市場化的改革取向，並與統一勞動力市場的目標追求相背離，同時還嚴重地損害著制度運行的效率；單一層次的退休養老金保障，導致退休待遇無法降低，而替代率普遍在80％以上甚至100％的條件下，退休人員與在職勞動者之問的利益衝突日益嚴峻化；而作為城鎮勞動者的專利，傳統退休養老制度營造的隻是城鎮勞動者的相對公平，從而客觀上因完全忽略農村居民的養老保障需求而損害著社會公平。
……

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