從全面推進依法行政到建設法治政府——銅川市便民服務中心建設的時代節點
王周戶
“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的命題，初看起來似乎就是“法治行政”的不同語序與語氣的表達，所以也容易被很多人將這兩句話簡單地理解為是一回事兒，認為沒有實質區別。當然，如果就依法治國在行政領域的含義而言，毫無疑問，兩者在方向和目標上應當是相向和一致的。但稍加琢磨就會發現兩者的區別，即前者是實現後者的基礎、方式與過程，同時也是後者的組成部分和應有之義；而後者是前者推行、實施的目標。當感覺和認識到這樣一種些許區別之後，經進一步仔細把握其中不同之處時，便會發現這裡面的不同是深層次的甚至是重大的。
就依法行政形成的基點而言，是解決和理順行政權與法律之間的關繫，即要貫徹和實現行政權需在法律之下並受法律規範約束的法治理念與觀念，其基本要義可以歸納為三句話：政府機關的權力來源要有法律規範依據，即法無授權不可為；政府機關的權力行使及其行為要符合法律規範規定，即政府機關的權力及其行為要受法律規範約束和遵守法律規範要求；政府機關對其違法行為要承擔法律責任，即政府機關與公民、法人一樣都會因為違法而負法律責任，真正實現“法律面前人人平等”。因此，依法行政的核心是規範政府機關權力及其行為的合法性。以此為基礎，其要求也就主要表現為在法律制度及其實施上對行政主體及其行為的要求，例如，要求執法主體應當符合法定資格條件，要求行政決定應當事實清楚、證據充分，要求適用法律規範應當正確，要求實施行為的過程應當符合法定程序等。這些要求，無論從行政處罰法、行政許可法、行政強制法等規範行政權的相關法律制度的法律顯性規範規定，還是行政復議法、行政訴訟法等救濟及監督法律制度在處理行政案件所適用的法律規範依據與評判標準，都能明顯反映出來。
我國的依法行政應當說是始於十一屆三中全會實行改革開放以後，但就依法行政的內涵，從觀念到實踐發展有一個逐漸認識變化的過程。20世紀80年代初期的依法行政，其觀念及內涵實際上是一種“依法治事”，這種開始主要依照相關法律規範制度管理行政事務，較之於過去的依照政策、命令、文件甚至領導會議講話精神、行政命令等管理行政事務，應當是一個很大轉變和進步，因為法律制度具有的規範性、穩定性、統一性以及在行為模式方面表現出來的預期性、引領性等功能特點，具有明顯的優勢。但這一時期在“依法治事”觀念下，其所謂的依法行政不過是由依照政策、文件、命令等管理行政事務轉為依照法律制度管理行政事務，隻是在管理行政事務的依據及其方式上有轉變，而觀念上還是如何管理事務及相關的公民、法人和其他組織，與後來的規範和約束行政權力的觀念相差甚遠。到80年代末期，隨著行政訴訟法的制定，依法行政的觀念及法律制度建設進入了以對行政行為進行救濟和監督的階段，相繼建立了行政復議法律制度以及行政監察、審計等法律制度，也就是面對以行政為經濟、社會活動的主導者和強大的行政權力及其組織體制，依法行政轉入了重點是圍繞對行政活動的事後救濟和監督的領域。然而，這種先重點構建對行政活動進行事後救濟和監督法律制度的逆推式依法行政發展模式，也就必然引發對在此之前的行政權力應當如何取得和如何行使問題的思考和回答，也就回到了依法行政的根本就是要解決行政權力的行使要有法律依據和遵守法律規範約束並不得違反法律規範的規定，否則與公民法人一樣要對違反法律規範的行為承擔法律責任。以行政處罰法為標志，我們就進入了一個以規範行政權力為主要內涵的依法行政階段，制定了行政許可法、行政強制法以及政府信息公開條例，這種規範既包括了從權力取得到權力行使主體、權力行使對像和範圍以及權力內容及其方式等的規定，也包括了權力行使過程即程序方面的規定。歸位於對行政權力進行法律規範和約束，不僅是依法行政的應有之本意，而且也是一個艱巨而又長久的過程，因而進入該階段後的歷程直至走到今天仍然還在路上、在進行過程之中，為此十八屆四中全會也提出了應當加強對包括上述權力在內以及行政征收、行政收費、行政檢查等權力的約束和規範。
然而，隨著依法行政的深入發展，對行政權力及其行為從合法律性（法律規範規定）的理解走向了合法性（法律目的、原則、精神）的理解。前者強調的是合乎法律規範本身的規定，從實體到程序都是以法律規範的明確剛性規範規定為依據，後者強調的是立法本意及其要達到的目的和效果，甚至涉及行政權存在及其行使的政治性、社會性、經濟性等基礎。這裡同時涉及另一個具有辯證關繫的問題，那就是從法治原則上講行政權存在及其行使的合法性基礎是法律規範，然而決定法律規範如何設定行政權存在和怎樣規範行政權行使的基礎又是什麼呢？還是法律本身嗎？如果是那樣，法律就是包含所有的事物現像了，這個世界發展到今天乃至於以後，就隻需要法律及法學就夠了，其他學科和行業也都沒有存在的必要性了。然而，這樣的認識顯然是荒謬的，而且恰恰相反，不是法律在規範著行政權的存在及其行使，但這就像商品經濟為基礎決定著民商法律制度如何制定一樣，決定著行政權在法律規範如何存在及其行使的根基性的基礎是政治性、社會性、經濟性乃至於管理性等其他諸多因素，法律以其權利義務行為模式及後果責任等規範形式和特定功能來反映並調整保障這些因素及其要求。這樣就進一步引出一個問題，通過依法行政將政府機關及其行政權力約束和規範在法律範圍內進行活動，使其不越權、不濫用權力、不違法反法律規範就夠了嗎？這就是我們推行依法行政的終目的和目標嗎？這就好比一個人上班從來不遲到不早退，兢兢業業來兢兢業業走，不違反任何明確規範的規定，但就是“出勤不出力”或者“出力但不出成績、不出效率、不出效果或效益”，這不成了“尸位素餐”嗎？所以隨著依法行政的深入推進和發展，在通過法律規範約束中政府機關不越權、不濫用權力和不違法的同時，我們就要反思和追問：我們為什麼要政府機關並賦予其行政權力？我們想要一個什麼樣的政府機關和要求其如何行使行政權力？如此看來，要求將政府機關及行政權力置於法律之下而應當以法律為依據和按照法律規定去行使隻是法治行政邁出去的步，即“法無授權不可為”，接下來也是更重要的就是，政府機關通過行使行政權力去做並做好許多更應該做的事情，即“法定職責必須為”。
縱觀我國依法行政及其法律制度的發展歷程，伴隨改革開放的步伐，也隨著經濟和社會的發展，逐漸觸及了政府職能定位與轉變、行政體制改革等相關問題。於是乎，依法行政從核心是對行政權的規範，也就走向了以規範行政權為基礎但不僅限於或者滿足於規範行政權，而是以構建有限政府、服務政府、誠信政府、效能政府、廉潔政府、透明政府、責任政府等一繫列復合型要素為目標的體現著全面實質法治行政要求的法治型政府。這樣，法治行政過程中也就與行政體制改革、政府職能轉變等有了緊密的相互交織與互動關繫，而這其中行政審批改革及其法治化也就成為推動政府職能轉變和建設法治政府的主要“抓手”。
我國行政審批改革的過程可以分為兩個“節點”。一個可以行政許可法的頒布為節點，即可以劃分為行政許可法頒布之前的行政審批改革與行政許可法頒布之後的行政審批改革。行政許可法頒布之前，可以說主要體現為運用行政手段推行改革，同時也為行政許可法的制定掃清一些障礙並奠定順利、有效實施的基礎。而行政許可法頒布後，按理來說應當在全面推行依法行政之下通過遵守行政許可法即可實現對行政審批從設立到實施的規制，但現實卻依然擺脫不了過去以行政手段進行行政審批改革的影響。盡管可以說這樣的改革與之前相比較有了依法進行改革的基礎，但實際的問題在於，行政審批改革本身承載了推動政府職能轉變的任務，而在此之下可以看到，僅依靠一個單一的行政許可法這樣“一匹小馬”要拉動政府職能轉變這樣“一輛大車”是很困難的事情，依然需要借助行政力量來進行行政審批改革即“政府自我革命”，以真正推動政府職能轉變，因而行政許可法的實施與行政審批改革也就相伴而行了。另一個是以十八大和新一屆政府產生為節點，之前主要圍繞著行政審批權的取消為標志的行政審批改革，而之後則是圍繞著“簡政放權”精神下構建服務型政府的政府職能轉變為主要目標的行政審批改革，既有取消行政審批權的事項，也有下放行政審批權的內容，還有向社會組織轉移權限的問題；既有行政審批性質權限的事項，還有其他諸如房屋產權登記、社保基金等涉及政府服務職責權限的事項，徹底走向了責任型、服務型等體現著復合型、深層性實質法治行政目標的政府建設。
正是在上述歷史背景及其背後的國家政策與理論深度發展的過程中，銅川市便民服務中心從2012年建設之初，在整體設計上不但極力突顯行政權的服務功能，而且從一開始就嘗試運用現代信息技術整合政府各個部門的權力，再通過流程再造把行政權力及其服務功能全面納入法治的軌道，不能不說是一種時代性很強的有益探索。經過三年多的調整與發展，銅川市便民服務中心在權力運作方面已實現了法律規範下的服務—管理—監督的一體化，相應地，在對外服務上形成了向公眾提供無縫隙服務的整體架構，為法治政府與服務型政府兩者的結合提供了分析範本。
尤為難得的是，銅川市便民服務中心的探索，解決了“法治政府”與“服務型政府”之間的“鏈接”問題。即它以一種整體性思維方式，運用現代信息技術把各部門的權力放置於一個平臺上，通過實時監控與記錄以及相對人點評等形成的考評體繫使每個權力主體的責任達到了透明的程度；一反過去從政府角度考慮問題的方式，而是從公眾需要的角度，采用“全域化”布點思維，在全區域把服務前臺直接延伸至公眾的生活區域；在管理上，以全網絡鏈接與全電子化運行的方式，實現各縣（市、區）行政服務中心的縱向聯繫，使市、縣兩級行政服務中心實現聯動，從而形成以現代信息技術為基礎的、覆蓋全市的服務體繫。這一結構模式，使銅川便民服務中心具備了復合型的特點，把公眾需求、地域特點、信息技術、政府權力等各種要素有效地組合並搭建成立體的結構，使法治政府建設脫離了合法律性（法律規範規定）的簡單依法辦事層次，而是以服務為內容走向了合法性（法律目的、原則、精神）階段。這一過程，明顯有把整體型政府、服務型政府、法治政府、智慧型政府、責任型政府等一繫列復合型要素統一起來的傾向，是一種體現著全面實質法治行政要求的法治型政府建設的有益探索。
