章概述：視角與維度

本書依據《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱《總體預案》），集中分析和評論中國大陸的自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四類公共危機，以及政府的風險管理與應急救援情況，探討其中存在的問題，以及改進的策略。評論的焦點指向四類公共安全事件中的社會熱點與安全問題。為提綱挈領，本章將界定一組重要概念，並給定整體評論所遵循的理論框架，然後對中國的公共安全形勢做一總體的基本判斷。對當前公共安全領域的重大動向與難題做初步的分析。

節基本概念

本節將對涉及的幾個基本概念進行界定，防止討論過程中出現分歧，具體對公共安全、社會風險、突發事件和公共危機管理進行定義。

一公共安全

國際學術界較少使用“公共安全（Public Security）”這個概念，與之大致對應的概念是“緊急狀態”或者“非傳統安全”。

“緊急狀態”（Emergency）是指發生了危及全體社會公眾的整體生活和共同利益的突發性和災難性事件。緊急狀態可指發生了自然災害和人為安全事件，前者如流行病、地震、風暴等自然災害，後者如恐怖襲擊、集體騷亂、重大事故等。

“非傳統安全”（Non-Traditional Security簡稱NTS）主要是指人類社會過去沒有遇見或者很少見到的，這些年逐漸凸顯出來的，發生在戰場之外的對國家、地區乃至全球的生存與發展，對國家安全與社會穩定能夠構成重大威脅的，非軍事和政治衝突所引起的其他領域的安全問題。主要包括：經濟安全、金融安全、生態環境安全、信息安全、資源安全、恐怖主義、武器擴散、疾病蔓延、跨國犯罪等。

雖然“公共安全”頻繁見諸討論，但國內學者對“公共安全”的理解也有所不同。郭濟（2004）

郭濟：《政府應急管理實務》，中共中央黨校出版社，2004年。

認為，廣義上的公共安全是指不特定多數人的生命、健康、重大公私財產以及社會生產、工作生活安全，它包括整個國家、整個社會和每個公民一切生活方面的安全（從國防安全、環境安全到社會福利保障等），自然也包括免受犯罪侵害的安全；狹義的公共安全主要包括免受來自自然災害、治安事故（如交通事故、技術性事故等）和犯罪的侵害三個部分。吳愛明（2004）

吳愛明：《公共安全：公安管理不可忽視的問題》，載《行政論壇》2004年第11期，第3～5頁。

認為，公共安全是指社會公眾享有安全和諧的生活和工作環境以及良好的社會秩序，公眾的生命財產、身心健康、民主權利和自我發展有安全的保障，限度地避免各種災難的傷害。白鋼（2004）

白鋼：《解決公共安全問題刻不容緩》，載《人民日報》2004年2月27日，第13版。

認為，公共安全問題屬於公共產品範疇，是運用公共權力的政府必須向公民提供的服務，嚴格意義上的公共安全問題，大致可以劃分為生產領域的公共安全問題和非生產領域的公共安全問題。

定義“公共安全”，既要依據已有學說，也要充分考慮國情和操作性。《中華人民共和國刑法》設了一個專章規定危害公共安全罪，該罪侵犯的客體就是“公共安全”，客觀方面表現為各種危害公共安全的行為，即故意或者過失實施的危害不特定多數人的生命、健康或者重大公私財產安全的行為。由此我們認為，公共安全是從公共性角度來理解和研究的安全，是指多數人或者說公眾的生命、健康和財產不受威脅損害的狀態。“公共安全”的內涵，強調的是公眾的生命、健康和財產安全，指的是不特定多數人的安全，在這個意義上它與傳統意義上的國家安全是不同的。考慮到本書的研究主要服務於中國的實踐，因此書中討論的“公共安全”在外延上與2006年1月國務院頒布的《國家突發公共事件總體應急預案》以及2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》所指的“突發公共事件”相一致，這兩個文件中確定的威脅“公共安全”的“突發公共事件”包括自然災害、事故災難、公共安全事件和社會安全事件。

二社會風險

社會風險是與公共安全相對的概念，去除公共性後，可以進一步將之還原為更基礎的概念，即“風險”。主觀層面的風險指人們對環境危險性的主觀辨識或感知，客觀層面的風險指遭遇危險、損失和傷害的可能性。

風險大小可從可能性（Likelihood）、危險性（Danger）、脆弱性（Vulnerability）與暴露度（Exposure）四個方面進行測度與衡量。衡量風險大小時，應當主要分析事件發生的概率，造成後果的嚴重程度，對像易受侵害的特征，以及事件發生時的影響範圍或覆蓋面積。

社會風險在風險的概念之上，增加了社會性這一限定因素，是指可能威脅或危害到社會公眾的生命與健康、重大公私財產，以及公共生活、生產秩序的危害事件的發生。社會風險意味著爆發社會危機的概率提高，而突發事件的發生，又將進一步深化社會風險。

三突發事件

2007年11月1日起施行的《中華人民共和國突發事件應對法》章第三條對突發事件做了專門定義。認為突發事件指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

根據該定義，突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件四類。突發事件有兩項特征，一是時間上突然發生，難以預料到，要求及時應對；二是需采取非常規手段應對，即采取應急響應措施，不正確應對可能產生嚴重的危害後果。衡量社會危害程度、影響範圍、人員或財產損失等因素，可將突發事件等級分為特別重大、重大、較大和一般四個等級，這也是當前危機預警的Ⅰ級、Ⅱ級、Ⅲ級、Ⅳ級四個級別，依次采用紅色、橙色、黃色、藍色表示。

四公共危機管理

公共危機管理，是指為提高危機發生的預見能力、危機發生後的應對能力以及危機發生後的恢復能力，公共管理主體實施的危機預防、事件識別、緊急反應、應急決策、評估、恢復等行為的總稱。公共危機管理包括常態下的風險管理、非常態下的應急管理、危機管理所需的應對能力建設三部分。

肖群鷹、朱正威：《公共危機管理與社會風險評價》，社會科學文獻出版社，2013年，第243頁。

風險管理，指對社會危機從識別、分析、控制到削減的一繫列管理過程。應急管理，指公共部門在公共危機事件從產生到發展的過程中，為減少、消除公共危機的侵害，依據應急預案，緊急應對公共危機事件實施應急救援的管理過程。

公共危機管理能力建設，指制定應急管理法規與政策，建立健全工作預案與機制，增強人員素質與操作效果，做好應急準備。公共危機管理能力包括危機發生前的預見和預防能力、危機發生前的應急準備能力、危機發生後的危機響應能力、危機解決後的長期恢復能力。

根據危機發展的生命特征，公共危機的生命周期包括危機前、危機中和危機後三個階段；也可以劃分為潛伏期、爆發期、相持期、解決期與恢復期。根據公共危機的不同發展階段，羅伯特·希斯將公共危機管理的職能，分為預防、準備、響應和恢復四個階段進行設置。具體內容將在後面進行討論。