前 言
2014年翻譯《美國在燃燒》（北京大學出版社）後，我一直在思考，如何更繫統、更有針對性地介紹國外消防事業發展，更好地“為我所用”。2018年公安消防部隊、武警森林部隊退出現役，整建制劃歸新成立的應急管理部，開啟了中國特色消防救援事業發展的新征程，為中國消防人提供了前所未有的廣闊舞臺，也在理論和實踐上，提出了諸多新使命、新課題、新挑戰，呼喚新思考、新作為、新擔當。
2018年1月5日，習近平總書記在新進中央委員會的委員、候補委員和省部級主要領導干部學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神研討班開班式上發表《繼續進行具有許多新的歷史特點的偉大鬥爭》重要講話，其中的一段話，在我心中激蕩起了強烈的責任感、使命感：“歷史和現實都告訴我們，一場社會革命要取得最終勝利，往往需要一個漫長的歷史過程。隻有回看走過的路、比較別人的路、遠眺前行的路，弄清楚我們從哪兒來、往哪兒去，很多問題纔能看得深、把得準。”
睜眼向洋看世界，纔能“比較別人的路”。近20年，我持續關注了美國、英國、日本、俄羅斯、德國、法國等國家消防救援事業的發展，也在探究其中包蘊的理論與路徑。2018年消防體制改革後，我專題梳理研究了中國之外，全球人口前十位（印度、美國、印度尼西亞、巴基斯坦、尼日利亞、巴西、孟加拉國、俄羅斯、墨西哥、日本）、GDP前十位（美國、日本、德國、英國、印度、法國、意大利、加拿大、韓國、俄羅斯）的國家以及其他典型國家（兼顧發達國家與發展中國家，聯邦制與單一制國家，以及各大洲），共40個國家的消防救援體制及其歷史發展脈絡，感受到國際上由消防隊伍承擔綜合性救援職能的發展大勢。在這一過程中，愛沙尼亞進入了我的視野。
國家不分大小，開卷方知有益。為什麼選擇研究愛沙尼亞這個少為人知的“小國”？答案很簡單：愛沙尼亞救援事業的發展歷程，具有很強的時代特征和參考價值。愛沙尼亞位於波羅的海東岸，地處連接北歐、中歐和東歐的“十字路口”，愛沙尼亞人民熱愛自然，崇尚文化，1918年獨立建國，1940年成為蘇聯加盟共和國。1991年恢復獨立後，愛沙尼亞的經濟迅速恢復發展，跨進高收入國家之列，被稱為“波羅的海之虎”。愛沙尼亞是一個善於學習的國度，恢復獨立後，即結合國情，敏銳把握國際上發展綜合救援體繫的方向，馳而不息，歷經三十年探索實踐，成功將現役消防、民防隊伍整合發展為職業制的綜合救援隊伍，完善了《救援法》《救援組織法》《危急事件法》《消防安全法》等法律法規制度體繫，救援工作明確為國家事權，救援隊伍承擔預防、監督、救援、排爆和應急準備五大職責，可以在15分鐘內覆蓋全國93%以上的人口，救援局成為全國僅次於警察和邊防局、國防軍的第三大公共機構……他山之石，美美與共，愛沙尼亞消防救援事業改革發展的起點、目標、路徑、成效，對於我國，無疑具有參考借鋻意義。
“大以成大，小以成小”。愛沙尼亞並不“小”，正如恢復獨立後首任總統倫納特·喬治·梅裡1988年所言，“愛沙尼亞不是個小國。聯合國172個成員國，59個國家的國土面積和我們相當甚至更小，53個國家的人口和我們相當甚至更少。愛沙尼亞雖然不大，但也絕對不小，大小恰如其分，是我們最好的擁有。”愛沙尼亞國土面積45339km²，比丹麥（43096km²）、荷蘭（41526km²）略大，人口隻有132.93萬（2021年）。如果說“小”，愛沙尼亞也是“小而精彩”：2020年全球營商環境排名第18位，2021年人均GDP超過270。在全民教育水平、網絡和信息化方面，更是走在世界前列，用20年時間，打造了全方位的“數字愛沙尼亞”（e-Estonia），成為全世界首個數字國家。目前，數字社會建設已經覆蓋愛沙尼亞經濟社會生活的方方面面，數字化服務的優勢全面釋放，極大提高了經濟社會的運行效率、創新能力和國際競爭力。
國學大師季羨林提出“對研究人文社會科學的人來說，資料是最重要的”，“搜集資料決不能偷懶，決不能偷工減料，形像說法就是要有竭澤而漁的魄力”。本書的研究，全部基於愛沙尼亞原文資料（包括愛沙尼亞政府和相關機構編撰的英文資料）。正是得益於“數字愛沙尼亞”，我纔能通過愛沙尼亞國家圖書館網站，瀏覽1918年11月27日以來，包括蘇聯時期的全部政府公開文獻；纔能通過政府信息網站，查閱1989年11月17日以來的所有法律、行政法規、部門和地方政府規章，了解30年來愛沙尼亞消防救援事業改革發展的點點滴滴，梳理重點法律從提出立法動議，到草案征詢意見，再到議會三讀審議的完整過程，如同用顯微鏡觀看時空定格後的歷史切片，抽絲剝繭，感受脈動，品味其中的折衝樽俎、跌宕起伏，“知其然，更知其所以然”，把握其過程，梳理其路徑，思考其理論，感受其精彩，樂在其中。
沒有完美的制度，隻有持續的努力、漸進的成效。今年，恰逢愛沙尼亞救援局成立30周年，縱觀愛沙尼亞救援事業這30年的發展，感受最深的，是時不我待的改革探索，孜孜以求的持續思考。“三十而立”，目前愛沙尼亞的救援體制機制、救援隊伍管理、職責任務履行，總體上已相對成熟定型，但也仍然處於動態完善之中。為展現最新成果，本書的資料盡量截至2022年10月底。全書共分六章，分別是愛沙尼亞概述、愛沙尼亞消防救援簡史、救援工作及救援人員管理、消防安全管理、消防救援職業體繫、從“民防”到“危機管理”。
第一章“愛沙尼亞概述”。了解一個國家的消防救援事業，必須從認識這個國家開始；認識一個國家，必須從把握其歷史脈絡出發。本章第一節介紹了愛沙尼亞簡史，從遠古的石器時代、青銅時代、鐵器時代、中世紀，到被丹麥、德意志、瑞典、俄羅斯等占領統治的700多年漫長曲折年代，再到1918年獨立建國，及至1991年恢復獨立後，在國家治理和經濟發展方面的成功與精彩。第二節概要介紹愛沙尼亞的行政區劃沿革，重點對2018年以來取消縣政府，將行政區劃由兩級壓縮到一級，從而形成的單一層級“扁平化”地方政府體繫做了評述。
第二章“愛沙尼亞消防救援簡史”。“鋻古而知今，彰往而察來”，探索過往，從歷史中取得借鋻，是人類社會永恆的課題。本章梳理了近代以來愛沙尼亞消防事業的發展歷程，敘述的主線，是志願消防組織的興起和發展、職業消防體制和現役消防體制的出現，以及恢復獨立後，整合消防、民防等各類救援力量，建立綜合救援體繫的
歷程。重點聚焦於第一次獨立（1918—1940年）、蘇聯時期（1940—1991年）和恢復獨立後（1991年至今），每個時期，都圍繞重大事件和相關立法予以剖析，力求在動態發展的歷史過程中，探究現今愛沙尼亞綜合救援事業發展路徑的內在邏輯。
第三章“救援工作及救援人員管理”。本章共分五節，第一節圍繞《救援法》，介紹了愛沙尼亞救援工作涵蓋的範圍和三項原則，救援機構（包括隸屬內政部的救援局和報警中心）及其職責、編制和包括28項內容的服務清單，詳述了救援機構的監督職責，以職業救援站和志願救援站為主的救援力量體繫布局，分析了職業救援隊伍的輪值班制度，以及救援指揮協調聯動機制（包括三級救援指揮體繫、院前急救領域的制度安排、國防軍和準軍事組織“國防聯盟”參與救援工作、救援信息統計管理等），並就救援過程中的征用及補償、緊急避險做了討論。此外，還介紹了消防救援裝備的發展。第二節圍繞《救援組織法》，從9個方面介紹了職業救援人員的管理制度：救援人員的分類（執行《公共服務法》的救援官員，執行《勞動合同法》的救援員），救援人員的職級（四等八級）、職位和銜級，救援人員的錄用和職業發展，工時制度（工作時間、待命時間的認定），工資制度，休假制度，社會保障（傷亡撫恤待遇、提前退休制度、養老金待遇），獎勵，服裝和標識。第三節介紹了當代志願救援事業的發展。第四節介紹了報警中心的發展，特別是2012年以來通過歐盟統一緊急服務號碼“112”，集中受理救援、警務、急救等各類緊急求助報警，以及新冠肺炎疫情後開通的非緊急類求助咨詢號碼“1247”。第五節介紹了消防救援教育體繫，主要是內政學院所屬救援學院的發展。
第四章“消防安全管理”。第一節歸納了剛剛完成的消防監督管理制度“三步走”
改革：第一步是1991年至2009年底，救援機構延續了對消防安全重點單位“全面覆蓋”的傳統監督管理模式；第二步是2010年至2020年，標志是2010年《消防安全法》基於目標管理理論，建立消防安全自查報告制度，單位的消防安全管理主體責任回歸，救援機構開始引入“基於風險”的消防監督模式，啟動了社會消防管理從“管制型”向“自治型”的過渡進程；第三步以2021年《消防安全法》重大修訂為標志，全面引入由消防服務機構開展的消防安全檢查，初步構建了單位承擔消防安全主體責任、專業機構提供消防安全檢查、救援機構實施國家監督的消防治理格局。本節還介紹了愛沙尼亞的輕罪制度和執法實踐，及其在消防安全領域的運用。第二節結合營商環境測評，介紹了建築消防設計審核和驗收制度的演進，並分述了9個方面的建築消防安全要求，包括“法不溯及既往”原則在消防安全領域的運用和涉及重大公共利益時的“溯及既往”，以及消防產品和消防技術服務質量管理的趨勢等。
第五章“消防救援職業體繫”。職業是勞動分工的產物，職業分類和職業資格管理是現代社會發展的重要基礎，職業化是消防救援事業持續發展的根基。本章共四節，分別介紹了國際消防救援職業概況、歐洲資格框架和消防救援職業體繫、愛沙尼亞的職業資格管理（包括職業分類和職業資格框架的演進、職業資格管理制度、職業標準、職業資格授予、職業教育等）、愛沙尼亞的消防救援及消防安全相關職業。重點介紹了“救援人員”職業小類的“救援員”“救援隊長”“救援指揮長”職業，“接警調度人員”職業小類的“接警員”“調度員”“調度中心值班長”職業，以及“消防安全監督員”“消防安全專業人員”“消防安全專家”“安防和消防繫統技師”“安防和消防繫統專業人員”“安防和消防繫統設計師”等消防救援職業，以及職業標準開發、職業資格授予程序。
第六章“從‘民防’到‘危機管理’”。1992年《愛沙尼亞憲法》劃分了“應急狀態”“緊急狀態”，前者針對自然災害、事故災難和傳染病疫情造成的威脅，後者針對恐怖活動、大規模暴力衝突、武裝暴動等危及憲法秩序的威脅。本章一至四節，結合《民防法》《應急狀態法》《緊急狀態法》《危急事件準備法》《危急事件法》等立法脈絡，將恢復獨立後，愛沙尼亞在危機管理領域的改革進程劃分為三個階段。第五節結合1996年《愛沙尼亞國防政策主要方向》，以及2001年、2004年、2010年、2017年版《愛沙尼亞國家安全政策基礎》，介紹了非傳統安全風險、廣義安全、關鍵基礎設施、重要民生服務脆弱性和連續性，以及社會復原力、國家凝聚力等一繫列概念，以及在國防安全、外交安全、內部安全“三位一體”的國家安全體繫架構中，危機管理體繫建設和救援工作的重要作用。
具有特別意義的是，本書定稿於黨的二十大勝利閉幕之際，這是我這名有30年黨齡的黨員，為黨的二十大奉獻的最誠摯的獻禮。黨的二十大發出了為全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興而團結奮鬥的動員令，“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”的歷史任務，讓我無比振奮。如何以中國式現代化消防救援，服務於這一偉大進程，是我們的使命擔當。我理解，中國式現代化消防救援，既要有各國現代消防救援事業的共同特征，更要有基於我國國情的中國特色，要惠及全體人民，要實現基本消防救援服務均等化，要服務人民對美好生活的向往，要穩中求進、循序漸進、持續推進。在這一偉大進程中，必須堅持科學發展，深刻理解中國式現代化理論，將消防救援事業融入全面建設社會主義現代化國家戰略布局；必須堅持深化改革，“回看走過的路、比較別人的路、遠眺前行的路”，分析揚棄借鋻國外經驗，把我國的制度優勢更好地轉化為消防救援效能；必須堅持發揚鬥爭精神，知難而進、迎難而上，敢於
衝破禁區、打破樊籬，依靠頑強鬥爭，打開消防救援事業發展的新天地。
世界上沒有放之四海而皆準的發展模式，也沒有一成不變的發展道路。一種制度模式在一個國家適用，在其他國家則不一定適用。推進中國式現代化消防救援治理體繫和治理能力現代化，必須與我國消防救援事業的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平緊密結合。這是一項偉大的事業，“惟其艱巨，所以偉大；惟其艱巨，更顯榮光”。本書創作始於2020年7月，到2022年10月底定稿，用時兩年有餘。其間，得到了來自多方的支持、鼓勵、激勵和幫助，在後記中一並致謝。“回看走過的路”，自1988年投身消防，這項工作於我而言，就不隻是職業，更是事業、責任和情懷。消防救援涉及廣博，受學識和能力所限，書中定有錯漏之處，敬請讀者不吝賜教。
司戈
2022年11月9日
