前言優良治理的演化與探尋

第一部分不自由的人與自由的人類
第一章“人生而自由”觀念的由來與演變
一、 “人生而自由”的疑問
二、 “人生而自由”觀念的由來
三、 從理性到浪漫的嬗變0
四、 現代派對啟蒙運動的重新審視0
第二章人類自由的獲取0
一、 從人的不自由到人類的自由0
二、 人對自由的二重性心理0
三、 尋找最佳平衡點0

第二部分民主與優主0
第三章民主理想與民主實踐0
一、 從君主制到民主制的程序理想0
二、 實踐對民主程序的檢驗0
三、 不平等的投票：遊說與獻金0
四、 民主的悖論：小集團重於大集團0
第四章西方民主的基本邏輯問題0
一、 概念矛盾：人民的群體性與權利的個體性0
二、 自毀機制：不負責任的權利0
三、 自弱機制：中位數效應的趨中化0
第五章民主制度的改革與優主政治的嘗試0
一、 擺脫“最不壞”的故步自封0
二、 西方民主體制內的改革：改進選舉0
三、 西方民主體制外的探索：優主政治
四、 優主政治在中國歷史上的實踐
第六章追求群體的長遠利益
一、 個體本位與群體本位
二、 “為群體長遠利益&rdquo化道路



第三部分市場理性的變遷及理性的解決方法
第七章溫飽後的市場質變
一、 溫飽前的市場觀念
二、 溫飽後的市場實踐
第八章消費中的非理性動力
一、 非理性消費的內在根源
二、 非理性消費的外在推手
第九章溫飽後的人類自由障礙
一、 人類生存自由的障礙
二、 人類發展自由的障礙
三、 就業與人類自由
第十章有利於群體長遠利益的資源配置
結語未來，悲觀還是樂觀？
附錄蘇聯與美國：歷史經驗再反省
一、 蘇聯經濟的回顧與分析
二、 美國經濟的回顧與分析
三、 蘇美比較的誤區重審

民主制度的改革與優主政治的嘗試

一、  擺脫“最不壞”的故步自封

從君主發展到民主已經成為歷史事實，在20世紀末，世界上已有60%的國家實行了民主選舉，民主被認為是歷史潮流。雖然西方式的民主制在實踐中出現了許多問題，但是鼓吹非民主制仍然會被很多人斥為反對普世價值。面對如此的潮流輿論，“優主”要想得到一定的話語權，困難重重。

當優主要在民主之外另闢出路、試探新徑的時候，迎面踫到的一堵巨牆是丘吉爾的名言：“民主政治是最壞的政府形式，但是要排除已經試驗過的、所有的其他政治形式。”這是丘吉爾1947年在英國議院演說中的一段講話。對於這段講話，可以有兩種解釋。第一種是：“民主的政府雖然很壞，但它比其他形式的政府都好，民主政府是最不壞的。”第二種是：“民主的政府雖然很壞，但它比迄今試驗過的其他形式的政府都好；至於沒有試驗過的政府形式和民主政府的比較，則是未知。”

在當前的民主大潮中，極少聽到第二種解釋，占領話語霸權的是第一種解釋。無論西方式的民主制度出現了什麼問題，民主崇尚者都可以用“最不壞論”來為民主辯護。一方面，使得民主制能夠持續占領道德制高點，另一方面，可以阻斷探索其他新的政府形式的道路，以便西方式民主制獨霸天下。這種“最不壞論”的辯護衍生出兩個很有害於理性探索的結果。

第一個結果是二分法。在目前“最不壞論”流行的語境中，政府形式往往被分為兩種：民主和非民主。民主是最不壞的，非民主自然是更壞的，兩相比較之下，民主政體就是“好”政府，非民主政體就是“壞”政府，而且非民主往往被冠以“專制”附上“獨裁”“暴政”等聯想意義。這種二分法，忽略了民主政體中存在的多樣性，也否認了非民主政體中的多樣性。

借用丘吉爾名言中的“試驗過”，在試驗過民主政府的國家中，它們的表現各不相同，有的表現好，有的表現壞，這些表現不同的民主國家不應該籠統地歸於最不壞的。譬如伊拉克民主政府的表現就很差，許多伊拉克公民逃往鄰近的非民主國家，他們的“雙腳公投”顯示了伊拉克絕不是“最不壞的”。

在試驗過非民主政府的國家中，它們的表現也各不相同，其中表現好的可以和很多民主國家媲美，可以勝過那些表現差的民主國家，完全可以進入“優於最不壞”的行列，譬如被稱為非民主的威權主義國家新加坡就遠勝過民主的印度。

無論是民主還是非民主的國家，之所以表現得好是多種因素造成的，有的因素與民主體制相關，有的與民主體制無關。要想探索和試驗好的政府形式，應該對這些因素做理性的分析。而武斷地把一種因素視為決定因素，並籠統地稱其為“最不壞的”，非常有害於全面的理性分析，有礙於人類探索“更優”的政府形式。

第二個結果是普世價值化。“最不壞論”讓民主政體占領了道德制高點，因為其他非民主的東西都是比“最不壞的”更壞，都是低於“最不壞的”民主。站在道德制高點上，民主可以向下面俯視宣教，宣稱民主政府是高於普世間所有其他政體的，所有非民主的國家都應該摒棄它們的“壞”政府，建立民主的“好”政府，人間普世都應該向民主的制高點靠攏，民主是普世價值。

認真思考“民主是普世價值”這一說法，可以發現有一個關鍵的問題值得進一步分析探討：“民主是普世價值”中的“普世”，是指“空間的普世”，還是“時間的普世”？從理性分析的角度看，若說民主是時間上的普世價值，明顯有違常識理性。時間上的普世是永恆，難道現代人可以確定萬年之後人類的普世價值嗎？現代人對那時候的普世環境一無所知，對那時候人會變成什麼樣子也無法預知，怎麼就可以永恆地代表未來人類決定什麼是他們的普世價值呢？現代人要把自己的價值強加給未來人，這豈不是專斷？豈不是專制？這是剝奪未來人的價值選擇權利。

若說民主不是時間上的普世價值，隻是空間中的普世價值，這又會引發一繫列問題。由於現實世界的空間是存在於時間之中的，這空間裡存在的民主普世價值是始於何時？又將終於何時呢？這起始與終止之時是全世界都同步一致的呢，還是各國各地都不一致？英國是始於1688年的“光榮革命”嗎？或者是全民（包括婦女）都獲得了選舉權的1928年？美國是要跟隨英國的1688年或者1928年，還是要根據自己的時間表呢？譬如簽署《獨立宣言》之年，或者廢除奴隸制之年，等等。其他國家又要如何決定起始和終止之時呢？決定起始之時的根據和標準是什麼？預測終止之時的根據和標準又是什麼？民主普世價值的宣揚者對這些問題都沒有做出過理性的回答。

蘇聯解體是一個“試驗過”的非民主政治制度的失敗案例，這使得民主“最不壞論”獲得了一個強有力的例證，使民主普世價值觀被更多的人接受。西方民主政體國家在冷戰中的勝利，把民主普世價值觀推向一個新高峰，美國學者福山的《歷史的終結及最後之人》是矗立在這個新高峰上的一本名著。福山認為，在冷戰中共產主義敗於西方自由民主主義是“人類意識形態發展的終點”，表現了“西方自由民主普世化為人類最後一種統治形式”。福山的書是1992年出版的，但是其後在許多實行民主政治的國家中發生的事實卻非常糟糕，以至於福山後來也承認，在1990年代末期以後，民主化發生了退潮。

雖然福山仍然相信西方自由民主政體的優越，但是他在2011年出版的《政治秩序的起源》一書中，沒有籠統地贊美民主制，而是引入了更為具體的機構要素標準來分析評價現代政治體制。他強調了三種機構要素：強國家、法治、民主問責。

他認為西方自由民主體制融合了這三個要素，而其他非民主體制都有缺陷，或者缺一，或者缺二，甚至缺三。

強國家的重要性是福山在觀察和研究了世界上許多發展中國家的現實之後得出的結論。他說：“建設（強的）國家是國際社會面對的最重要問題之一，因為軟弱和失敗的國家是世界上許多最嚴重問題的根源，譬如貧困、艾滋病、毒品、恐怖主義。”

在研究的過程中，福山觀察到一些非民主的政體也能建設起強國家，甚至有時比民主政體的國家還要強大有力。當集權國家中有好領導的時候，集權國家的力量能夠比民主國家的更為強大有效，因而在解決許多問題時能夠勝過民主國家。不過，福山認為，雖然集權政體在有好領導時能夠建設強國家，但卻難以克服“壞皇帝”的問題，一旦“壞皇帝”出現，國家就很可能陷於滅頂之災。

福山在討論這個問題的時候，明顯地使用了二分法的分類：一類是民主國家，另一類是集權國家。不過，觀察世界的現實可以看到，那種“一個皇帝”“一個領袖”的集權政體隻代表了非民主國家中的一部分，非民主國家也有多個領導人集體掌權的政體，而且這些領導人的任期也不是如皇帝般的終身制。非終身制的集體領導體制為克服“壞皇帝”的問題開啟了廣闊的空間。如果有九位領導人集體執政，每個領導人的任期都隻有十年，那麼，發生“壞皇帝”災難的條件是：這九個人在他們的任期內都是“壞皇帝”。出現這樣條件的可能性要比出現一個終身制的“壞皇帝”的可能性小得多，而且還可以有許多的制度安排來避免形成這樣的條件。關於如何纔能避免形成這樣的條件，是下面兩個章節討論的題目，暫不在此細述。

此處要表述的是，強國家並不是民主政體的專利，相反，非民主政體在這方面有時可以做得更好，因為民主政體在民主爭議的過程中常會發生扯皮、拖拉等低效、無能的問題，這會使國家的力量大打。福山對於民主政體會出現的這類低效、無能的弱國家問題，也有所反省，他在2014年出版的《政治秩序和政治衰退》一書中，使用了“否決政治”（vetocracy）來描述美國民主政府的機能障礙，由於民主體制中權力制衡的制度安排，使太多的人擁有了否決權，導致政府難以有力地做出決策，隻要有人不同意（哪怕是很小一部分人），就可以進行否決，政府決策舉步艱難，國家機能出現障礙。

法治是西方民主政體的標志性制度要素，但是福山也承認，非民主國家也可以實行法治，甚至在中世紀的一些國家裡就有法治制度。這些中世紀的法治曾經是束縛君主暴政的有力工具，因為君主也要遵守已經形成的法律，不可違反這些法律，隨心所欲地施政。在肯定法治有利於束縛暴政的同時，福山也指出了法治的負面影響：僵化。在中世紀，一些法律保護了舊的社會階級和習俗，妨礙了現代社會的構建，使國家在社會轉型時表現得僵化和軟弱。在現代，法治引起的僵化也有很多例子。譬如在美國，兩黨在參議院辯論法案的時候，少數黨常利用冗長演說的法律程序，來無限制地拖長辯論演說，以阻止通過多數黨提出的法案。

法治不僅會引起僵化的問題，某些法治還直接會產生“不為人民”的結果。回顧法治在美國的實踐，可以看到法治產生的復雜影響，有“為人民”的結果，也有“不為人民”的結果。法治的“為人民”結果突出地表現在防止了執政者的無法無天侵犯人民的行為，譬如執政者不能隨意把人投入監獄，在美國不遵守法律程序的任意逮捕監禁等現像較少發生。以至於美國在“9·11”事件後處理國際恐怖分子的時候，把嫌犯關押到了古巴島上的關塔那摩海軍基地的軍事監獄中，以便逃避美國法治中的一些束縛。但是同時，法治的“不為人民”結果也有許多表現，譬如前文討論過的“小集團強勢化”現像，那些小集團就是利用法治中的合法程序獲得了對己有利、對人民有害的法律，從金融去管制到超級政治行動委員會，這些法都不是“為人民”的，是為1%服務，不是為99%服務。通過法治程序制定“不為人民”的法，使“不為人民”的行為合法化，使金錢收買政治合法化，這是法治在民主制度中產生的負面影響、形成的負面結果。

關於第三個要素“民主問責”，福山特別強調的是自下而上的問責。在民主體制中，執政者是下面的選民投票選舉產生的，這種制度安排使得民主選舉制具有自下而上的問責機制。若要當選執政，上面的執政者就要接受下面選民的問責，就要對下面的選民負責。這種自下而上的問責制度，強調的是上面的執政者要負責任，卻忽視了選民的責任問題，沒有規定下面的選民也要負責任。在目前美國的民主選舉制中，選民擁有不負責任的選舉權，這種不負責任的選舉行為造成了許多的問題，這些問題在前文中詳細討論過。自下而上的問責形成了不對稱的責任，負責任的一方（上級）要接受不負責任一方（下級）的問責，這就使得大政責任可以被不負責任的人牽引，這實在是一個邏輯的誤區。除了“不負責任的選舉權”的問題之外，自下而上的問責制還面臨另一個重大問題。由於下面的選民數量很大，這些選民分裂為許多集團，並非一個整體，各個集團要問責政府的事情很不一樣，甲集團要問責的事情會與乙集團的不同，甚至完全相反。執政者在接受問責的時候是有選擇性的，對某些集團的問責會很積極負責，對另一些集團的問責則消極冷漠。前文討論過小集團強勢化的問題，就和執政者的問責選擇性相關，執政者對強勢小集團的問責盡心盡力，而對弱勢大集團的問責則不理不睬，這種選擇性使得強勢小集團能夠越來越強地操縱政府的決策。有選擇性的自下而上問責制促成了政府隻對下面的1%負責任，而對下面的99%不負責任，對群體的長遠利益不負責任。

與自下而上問責制相對立的是自上而下問責制，這種自上而下問責制是許多商業公司的組織模式：普通員工接受低層經理的問責，低層經理接受中層經理的問責，中層經理接受高級主管的問責。在這種問責制度中，幾乎每個人都有責任，都要接受上級的問責監督，因此工作效率會比較高，使得公司群體的利益能夠得到有效的保證。當公司群體獲利時，群體中的成員都能得到不同程度的利益。低層員工能得到的最起碼利益是有工作的機會，不會失業。至於員工的其他福利待遇，則會因經理的不同經營理念而有所不同，經理並不是根據員工的問責來決定公司的福利政策，而是根據公司的利潤效益來做決定的，是要考慮公司的長遠發展利益。當然，這種問責制度也有潛在的危險，由於缺少對高管的問責，有的高管為了個人利益會損害公司利益。譬如美國2001年發生的安然公司破產丑聞，安然公司的高管制造假賬，隱瞞虧空，虛報利潤，自己撈了一大筆，卻使公司破產，普通員工不僅失業了，還失去了在公司中的投資。不過，安然公司這樣的丑聞畢竟是少數，很多公司的自上而下問責制還是運作成功的，比自下而上問責制更有效率，更有利於公司的群體利益。

福山在《政治秩序的起源》和《政治秩序和政治衰退》中，還特別討論了國家發展過程中很可能發生的一種現像：政治衰退。他認為，產生政治衰退的一個重要原因是體制僵化。一個國家在建立之初構建的體制，是適合那個時代的環境的，是應對和處理那個環境中產生的問題的。但是，環境會發生變化，新問題會不斷地湧現，如果體制僵化了，就會在處理新問題時發生機能障礙，使國家衰退。福山列舉了許多古代和現代的例子，譬如在古代，一些國家在遭受軍事挫敗之後，仍然沿用老思路，把精力用於舉行更多的祈禱儀式上，例如把資源用於向戰神奉獻更多的犧牲祭品方面，而不是調整思路去研究軍事裝備等新問題。福山舉的現代例子是美國體制在處理財政赤字問題方面表現出的機能障礙，權力制衡的體制是美國建國之父們為防止獨裁暴政而設計的，但是近來的美國社會中出現了缺乏共識的新因素，利益集團的遊說力量又發展到罕見的新水平，面對這些新問題，權力制衡的體制卻沒有進行調整，因而在國會中出現了兩極化的對抗死結，不能對財政赤字等問題做出理性的決策，使得國家面臨政治衰退的危險。

在政治衰退的陰影面前，美國的民主制度是否能夠進行成功的調整和改革呢？福山指出了調整和改革面臨的兩大障礙，一是在政治方面，二是在觀念認識方面。政治方面的障礙主要是體制內已經形成的政治力量，他們不願意放棄既得利益，不想進行改革。觀念認識方面的障礙主要是美國已經形成的根深蒂固的政治觀念——“民主參與”“政治透明”。福山指出，這種觀念使得改革的思路僵化，隻要一提改革，就隻會從增加“民主參與”和“政治透明”的思路來考慮，認為要克服政府的機能障礙，需要設置更多的途徑、增加更大的透明度。但是，從政府各個機構的現有表現來看，並非參與多、透明度高的機構就能夠降低機能障礙。福山引用了一項調查，是對政府的15個機構的表現評價，其中表現最好的三個機構是：疾病控制與預防中心、國家航空航天局、軍隊；而表現最壞的機構是：國會。三個表現好的機構都是極少民主參與、極低透明度的；表現最壞的國會則是最多“民主參與”、最多“民主問責”、最多“政治透明”的。

在觀念認識方面的這個障礙，反映了神經學和心理學所指出的人類思維弱點問題——對“內構現實”的情緒化執著。雖然人們通過自己的經驗感覺到某些機構好、某些機構壞，那些好機構是參與少、透明度低，壞機構是參與多、透明度高的，但很多人仍然固守“內構現實”，不願意做理性的調整和修改，仍然堅信參與和透明能夠降低機能障礙的觀念。民主“最不壞”也是一種內構現實，是民主體制進行調整改革的障礙，若固守這個內構現實，很可能導致民主體制在故步自封的陶醉中自我退化。

民主政府是不是“最不壞”呢？在“最不壞”之外，會不會有“最佳”或者“更佳”呢？從理性的角度來看，“最佳”應該是不存在的，但“更佳”則很有可能。在歷史發展的過程中，人類有追求更完美的政府形式的願望和衝動，在設計一種新的政府形式的時候，很多人希望這種新形式政府能夠克服舊形式政府不能解決的問題，能比其他所有政府形式都更好更佳。但是，無論設計者多麼的聰明，他都會面臨至少兩個難以克服的障礙。第一個是未來外部環境的變化，譬如，僅僅是電視的出現，就給美國的選舉增加了大量的新變數，這是當年美國建國之父們無法想像的。近年來快速崛起的網絡，正在給政治環境增添更多的新變數，不僅是二百多年前的建國之父們無法想像的，就是二十多年前的政治家們也無法想像。第二個是體制內部的變化，由於人性中的貪婪、自私等因素，總會有一些聰明的惡人會找到體制程序中的漏洞，發展出牟取私利的合法附加物，譬如利用“言論自由”搞出超級政治行動委員會，為強勢小集團牟利。體制存在的時間越長，這些附加物就會越多，盤根錯節，惡性生長，有的很可能發展成為大毒瘤。

要想克服這兩個障礙，就不能把自己的體制稱為“最不壞的”，而是應該積極地從體制內和體制外來探索“更佳”的制度形式。探索得到的新形式肯定不會是完美的，但通過試驗這些新形式，可以得到新的經驗，可以不斷豐富人類對政府形式的認識。面對民主體制中出現的自弱自毀等各種問題，下面兩個章節將討論在民主政體的體制框架內可能的改革，以及在體制框架外可能的創新。