了得網政治_監管政府

內容簡介

本書從監管角度討論歐洲公共管理中政府行為的問責和制約機制。作者創造性地將監管思想引入到行政和公共部門管理．提出了監管政府的概念和理論分析框架。在此基礎上對英國部分公共服務領域的政府內監管實踐進行了深入分析，包括對中央政府部門、地方政府、監獄、學校的監管，以及歐盟對英國監管的分析。同時．作者將監管的含義從政府對市場交易主體行為的直接干預拓展到對政府公共部門的監管，既豐富了政府監管研究的內容，又提供了分析和改進對官僚和政府部門控制的新維度。
本書的一個鮮明特點是，在討論監管政府的一些操作性原則和工具時，並沒有空泛的意識形態敘述。書中的理論探討與經驗分析對於我們依法治國、依法行政，建立一個高效、廉潔、可問責政府，具有重要的借鋻和參考價值。

作者簡介

克裡斯托弗·胡德，生於1947年，現為牛津大學格拉斯頓政府學教授和萬靈學院研究員，英國學術院院士，英國經濟與社會研究委員會（ESRC）資助的多年滾動研究項目“公共服務：質量、績效與提供（2004—2009）”負責人。曾任職於倫敦經濟學院、悉尼大學、格拉斯哥大學、新加坡大

總序
前言
部分政府內監管的介紹與分析
一政府內部的“監管型國家”
二對政府內監管狀況的考察
三政府內監管：工具、特征與行為
第二部分政府內監管的五個領域
四對中央政府“村落生活”的監管
五鏡像或雙重強化？監管與地方政府
六光打雷不下雨嗎——英格蘭和威爾士的監獄監管
七秘密花園還是恐怖統治——英格蘭公立學校的監管
八歐洲監管
第三部分總體模式
九政府內監管與“新公共管理”總序
前言
部分政府內監管的介紹與分析
一政府內部的“監管型國家”
二對政府內監管狀況的考察
三政府內監管：工具、特征與行為
第二部分政府內監管的五個領域
四對中央政府“村落生活”的監管
五鏡像或雙重強化？監管與地方政府
六光打雷不下雨嗎——英格蘭和威爾士的監獄監管
七秘密花園還是恐怖統治——英格蘭公立學校的監管
八歐洲監管
第三部分總體模式
九政府內監管與“新公共管理”
十監管監管者：改革的政策選擇
附錄Ⅰ訪談情況
附錄Ⅱ監管預算與人員配備
附錄Ⅱ部分監管機構信息
參考文獻
索引
譯後記

在線試讀

部分政府內監管的介紹與分析
一政府內部的“監管型國家”
有些學者認為，我們生活在一個“監管型國家”（regulatory state）的時代（Majone 1994；IJoughlin&Scott 1997；McGowan&Wallace 1997）。這種說法意味著現代國家越來越注重運用公共權威、規則和制定標準來提供服務，以部分替代早期所采用的公有制、公共補貼和直接提供服務等手段。這種觀點認為，現代政府功能的擴張體現在監管領域。時至今日，“監管”一詞仍是一個使用頻繁卻很少得到準確定義的術語。但大致而言，它主要是指運用公共權力（通常掌握在政府的專業性機構手中）來設定和實施規則與標準。商業性監管，特別是對私有化後的公用設施的監管已經引起了政策制定者和學術界的廣泛關注[在這些基礎設施領域，英國由“公共官僚型國家”（public-bureaucracy state）向“監管型國家”的轉變似乎戲劇性和爭議性]。許多文章討論過由此而產生的種種問題，包括如何對監管者問責、如何將合規性成本（compliance cost）納入監管政策考慮範疇、怎樣取得監管的程序化（formula-driven）方式和自由裁量（discretionary）方式之間的合理平衡、分析監管機構的委員制結構（collegiate）與一長制（single—headed）權力結構的相對優劣勢，以及討論在監管者管轄權方面專門化監管與綜合性監管的對比關繫。
對公共部門內部的類似“監管”過程卻較少有人論及。我們還不習慣於將政府視為自我“監管”的機構。人們一般不用“監管”一詞來表示那些保持距離型（arm’s—length）政府機構通過制定規則與標準來影響公共組織的各種方式。事實上，還沒有一個通用術語能夠像描述私人部門類似活動那樣來概括發生在政府領域的這類活動。隻有少數憲政律師和政治學專家認識到，政府內監管是問責體制的關鍵組成部分，①不過還沒有人對它進行過繫統研究。但由於它在政治上和憲政上的重要性，政府內監管值得人們關注。人們往往認為，正統憲政制衡手段（依靠法院和選舉產生的立法機構成員②來約束行政機構）作為一種控制和制衡機制，面臨著內在的困境和局限，在政府職能擴張的時代更是如此。③政府內監管作為兩種傳統“分權”制衡機制的中間手段，因而具有準憲政意義上的重要性。但政府內監管尚未得到完美清晰的描繪，對其運行情況隻有一鱗半爪的孤立研究，而不是將它作為一個整體現像加以分析。將政府內監管作為一個完整體繫所進行的討論纔剛剛開始。
在上述背景下，本書認為，在政府內部存在一繫列監管過程。正如一家企業要面臨各種監管者——審計機構、督察機構（inspectors）、許可機構（licensing bodies）、競爭和公平交易機構——的監督一樣，一個典型的公共組織也面對著一繫列監管者，包括浪費監督員（waster-watcher）、質量警察（quality policy）、廉政機構（sleaze—busters）及其他“監管者”。其中的一些監督機構同時監管著公共部門和私人部門（如數據信息保護和工作安全監管機構），至少英國的情況如此。但也有許多機構是專門針對公共部門設立的，其中包括審計、投訴處理、制定標準、檢查和評價等自成體繫的機構。部分政府內監管的介紹與分析
一政府內部的“監管型國家”
有些學者認為，我們生活在一個“監管型國家”（regulatory state）的時代（Majone 1994；IJoughlin&Scott 1997；McGowan&Wallace 1997）。這種說法意味著現代國家越來越注重運用公共權威、規則和制定標準來提供服務，以部分替代早期所采用的公有制、公共補貼和直接提供服務等手段。這種觀點認為，現代政府功能的擴張體現在監管領域。時至今日，“監管”一詞仍是一個使用頻繁卻很少得到準確定義的術語。但大致而言，它主要是指運用公共權力（通常掌握在政府的專業性機構手中）來設定和實施規則與標準。商業性監管，特別是對私有化後的公用設施的監管已經引起了政策制定者和學術界的廣泛關注[在這些基礎設施領域，英國由“公共官僚型國家”（public-bureaucracy state）向“監管型國家”的轉變似乎戲劇性和爭議性]。許多文章討論過由此而產生的種種問題，包括如何對監管者問責、如何將合規性成本（compliance cost）納入監管政策考慮範疇、怎樣取得監管的程序化（formula-driven）方式和自由裁量（discretionary）方式之間的合理平衡、分析監管機構的委員制結構（collegiate）與一長制（single—headed）權力結構的相對優劣勢，以及討論在監管者管轄權方面專門化監管與綜合性監管的對比關繫。
對公共部門內部的類似“監管”過程卻較少有人論及。我們還不習慣於將政府視為自我“監管”的機構。人們一般不用“監管”一詞來表示那些保持距離型（arm’s—length）政府機構通過制定規則與標準來影響公共組織的各種方式。事實上，還沒有一個通用術語能夠像描述私人部門類似活動那樣來概括發生在政府領域的這類活動。隻有少數憲政律師和政治學專家認識到，政府內監管是問責體制的關鍵組成部分，①不過還沒有人對它進行過繫統研究。但由於它在政治上和憲政上的重要性，政府內監管值得人們關注。人們往往認為，正統憲政制衡手段（依靠法院和選舉產生的立法機構成員②來約束行政機構）作為一種控制和制衡機制，面臨著內在的困境和局限，在政府職能擴張的時代更是如此。③政府內監管作為兩種傳統“分權”制衡機制的中間手段，因而具有準憲政意義上的重要性。但政府內監管尚未得到完美清晰的描繪，對其運行情況隻有一鱗半爪的孤立研究，而不是將它作為一個整體現像加以分析。將政府內監管作為一個完整體繫所進行的討論纔剛剛開始。
在上述背景下，本書認為，在政府內部存在一繫列監管過程。正如一家企業要面臨各種監管者——審計機構、督察機構（inspectors）、許可機構（licensing bodies）、競爭和公平交易機構——的監督一樣，一個典型的公共組織也面對著一繫列監管者，包括浪費監督員（waster-watcher）、質量警察（quality policy）、廉政機構（sleaze—busters）及其他“監管者”。其中的一些監督機構同時監管著公共部門和私人部門（如數據信息保護和工作安全監管機構），至少英國的情況如此。但也有許多機構是專門針對公共部門設立的，其中包括審計、投訴處理、制定標準、檢查和評價等自成體繫的機構。
本書介紹了我們通過兩年多探索研究所了解到的英國政府內監管情況。主要目標有兩個：一是揭示英國政府內監管的範圍和規模，包括發展到什麼規模，采取了什麼組織形式，近幾十年在哪些領有所擴張、在哪些領域有所收縮等；另一個目標是，主要通過選擇部分監管者及其監管對像進行深入訪談，了解政府內監管過程的詳情——如何制定與執行標準，如何處理形形色色的參與者之間的衝突與合作，以及對公共部門的監管如何隨著通常被稱為新公共管理運動所帶來的復雜變化而改變（Ferlie等1996）。
本書的其餘部分討論了我們的發現及其對於理解當代官僚政治與一般監管的重要意義。全書貫穿著三個主題。首先，英國的政府內監管已成長為一個驚人的龐大“產業”，其總規模即使不超過也一定會接近於政府對私人企業監管的活動。但這一“產業”有些混亂，總體上缺乏合理規劃．，在實踐中缺乏一致性。與其說它是一個大世界中的小天地，不如說它由幾個互不相干的領域組成。並且，這些監管機構本身很少受到監管，外部干預多是偶爾出現，而不是像他們的監管對像那樣受到嚴格規範的約束。
其次，在過去的二十年中，很多領域的政府內監管，其正式性、復雜性、強度和專業性似乎都有所增強。戴伊和克萊因（Day&Klein1990：4）曾談及社會服務領域的“督察時代”（age of inspection），鮑爾（Michael Power 1997）則說到了我們進入了對各項活動不斷地進行檢查與核查的“審計社會”。傑夫·穆爾甘（Geoff Mulgan 1995）和保羅·霍格特（Paul Hoggett 1996）發現了將控制政府過程正式化的方法，這與新公共管理學派“一把火燒掉”政府操作手冊和規則手冊的論調截然相反。馬丁·洛克林（Martin Loughlin 1996：30）認為，當代公共管理領域的發展是功利主義哲學家傑裡米·邊沁的行政學說的成功復興。的確，邊沁“好政府”學說的一個信條（本章引語對此有所概括，邊沁的信徒愛德文·查德威克將它運用到了19世紀的行政管理體繫設計之中），就是要實施嚴格的中央審查：使用統一標準對公共服務的不同方面的績效進行“列表比較”，讓普通民眾、專業人士和6司法人員擔任公共服務監督員（參考Foucauh 1997：195—228和Hume l981：51）。在20世紀80—90年代，公共服務領域的某些發展為邊沁和查德威克的上述觀點找到了確鑿的證據（盡管邊沁的其他管理原理並未得到如此有力的證實）；並且，我們在後文會看到，“嚴格審查”原則在某些服務領域的應用遠多於其他領域。
乍一看來，這種變化似乎存在悖論，因為一般觀點認為，自20世紀70年代後期以來，英國的公共管理領域經歷了一場管理革命，旨在廢除妨礙管理者提高公共服務“增加值”的過多清規戒律，使政府內部的管理更接近於企業管理。在政府官僚體繫內，管理的繁文縟節是否遵守類似於質量守恆定律的法則，以至於剛剛在某一領域中被廢除的運行規則又出現在另一領域中？保羅·萊特（Paul Light 1993：14）區分了政府內不同形式的問責制，尤其將“遵從規則的問責制”（compliance accountability）（管理者要服從於具體的規則，否則就會受到某種形式的制裁）同“績效問責制”（performance accountability）（激勵管理者達到預定目標）進行了對比，新公共管理學派竭力強調後者的重要性，認為公共管理應實現這樣一種轉變：從戰術性指示轉變為戰略性指導，從直接命令轉變為間接命令，從事無巨細的指示轉變為允許一定約束下的自由抉擇。即使按這一描述，我們也可以預期，新的績效監管體制會伴隨新型管理自主權的出現，在管理更加自主化的公共服務領域，“合規性”（compliance）監管[通過某些程序，比如借助績效雇用或投訴處理機制]會采取新的、往往是有所改進和增強的形式。因此，至少在某些領域，政府內監管似乎與賦予運營管理更多自主性的思路背道而馳：一方面賦予管理者更多的“管理自由”，另一方面又通過更多的監管對管理者加以制衡。
我們還沒有一個慣用術語來表達這種發生在公共管理領域的動態變化。我們使用“鏡像”（miiTor image）一詞對其進行歸納（這是一種近似類比，就像兩人面對面跳鏡像舞的情形，當一方右移時另一方左移；反之亦然），但是這一比喻也有局限性。讀者可能更傾向於將這一過程看作“反極性”（reversed polarity）安排（在第九章中我們會把它與觀念轉變聯繫在一起）。這種鏡像理論基本概括了我們觀察到的一些變化，但是，也有一些明顯的例外，特別是在分析中央政府對地方政府的監管以及歐盟對其成員國的監管時，更是如此。我們將在第二、第三部分深入探討鏡像問題。
我們的第三個主題是：在監管者與被監管者的關繫密切程度方面，政府內監管各領域存在著巨大差別。一些監管者與他們的“監管對像”有著相同的職業生涯和社會背景，如許多政府行政監督員本身也來自公務員。“偷獵者”與“守護者”都來自於同一個領域，他們在整個職業生涯中的角色可能發生調換。在另外一些情況下，監管者的職業一社會背景與被監管者不同，比如負責監管地方官僚機構的中央政府公務員。關於內部監管的做法（best practice）理論種類繁多，但基本上都不夠明確。有時會有人斷言：“曾經的偷獵者可以成為好的守護者”，這種耳熟能詳的說法至少已經付諸實踐，例如，我們有從高級公務員的佼佼者中選撥總審計長（Auditor General，國家審計局的負責人）的悠久傳統。但實際情況往往截然相反，且這種趨勢近年來愈來愈盛，因為在公共服務領域的這些專業群體相互庇護、近親繁殖引起了人們的反感，如教育繫統內部的評估以及由警察繫統內部對警察過失指控進行自我調查，就引發了日益廣泛的爭議。作為對20世紀90年代“近親式”職業關繫的平衡，邊沁有關在公共服務領域由非專業人士擔任監督人員的主張開始得到高度青睞，這讓人聯想到由本地名流和鄉紳監督公共機構的古老傳統，如監獄巡視員。這種思想變化的含義在於，人們意識到要實現有效監管則要求監管者與被監管者之間保持一定的社會關繫距離。這點在後文將再次談及。實際上，許多政府內監管機構是混合型的，監管者與被監管者在某些方面關繫緊密，在另外一些方面疏遠。但我們發現，在很多情況下（也有例外）。……

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