導言
基本理論編
章自然保護地立法的基本模式
節域外自然保護地立法的基本模式類型
第二節我國自然保護地立法模式的現狀
第三節我國自然保護地立法模式的未來選擇
第二章自然保護地立法的基本定位
節自然保護地立法的體繫定位
第二節《自然保護地法》的性質定位
第三節《自然保護地法》的功能定位
第三章自然保護地的管理體制
節自然保護地管理體制的立法需求
第二節自然保護地管理體制的目標定位及其立法回應
第四章自然保護地的分區管控機制
節自然保護地分區管控的理論基礎
第二節自然保護地分區管控的基本模式
第三節自然保護地分區管控的具體要求
第五章自然保護地的制度體繫
節自然保護地制度體繫的演進及其啟示
第二節自然保護地制度體繫的主要缺陷
第三節自然保護地制度體繫的立法重構及其邏輯展開
立法建議編
《自然保護地法（專家建議稿草案）》及其條文說明
後記

獨木不成林
時間在生命的遷徙中留下足跡。2015年，調令到達時，拎著隨身行李踏上單程火車，不回頭地投入另一種忙碌中去。失去，還是獲得？是個問題。
50歲開始的“北漂”生活，被學術活動填充了幾乎所有的空餘，不曾感受到孤獨。
北京的環境法學人，以連續舉辦專題講座的格調，表達了對一個新來者的接納。一場又一場暢所欲言的學術討論、其樂融融的師生交流，一度多一度的溫暖對流在每個人心間。
北京的法學圈，以邀請參加學術交流的方式，傳遞著對一個“業餘”學者的關注。為中國法學會三大論壇發言或主持，一次又一次的觀點踫撞、不同法域的思維紛呈，一刻深一刻的啟迪激蕩著每個人的腦海。
還有，在國家環境與健康論壇上與環境醫學學者一起訪談；在排污許可證制度改革國際研討會上與環境執法者探討；在全國環境保護工業協會“治霾在行動”年會上呼吁環境保護須強化法治思維與法治方法、主持學生模擬環保法庭大賽、參加環境立法修改論證會、主持環境司法研究中心會議……一處又一處的跨學科對話、多種方法的全景觀察，一分寬一分的視野提升著每個人的境界。
這就是曾經向往的氛圍吧！有來自不同學校的學術聯盟，有多方發起的理論研討，有多種觀點也多了關愛，有爭論交鋒也多了同舟共濟。學術觀點一直都可能不同，當質疑、辯論、分歧在催化著學者之間的感情時，一切都不再是問題。也許，不是每個人都可以對環境法學科做出巨大的貢獻，但每個人都始終是別人思想的擴音器和放大器，正如別人——這個學術共同體中的每個人——也始終是這個人思想的擴音器和放大器一樣。
隻是，在北京的夜晚，環境法樹會時常浮現在眼前，揮之不去。那棵慢慢成長著的小樹，秋風落葉，雪雨冰霜，真的是在不經意間得到，在戀戀不舍中失去嗎？也許，我欠下的不僅是一個告別。
離開武漢後，向中南財經政法大學提出了辭去學術職務的申請，將湖北省環境資源法學會的職務做了交接，也不再擔任湖北經濟學院的學科帶頭人。一心想做一個名副其實的“業餘學者”，保持一份真正的學術興趣，做自己有能力做的事情。也是為了告別，我將七年前為“環境法之樹文叢”寫的總序——“小樹慢慢長”放到微信上，請大家和我一起，重溫一棵環境法小樹的成長。
春節時，有學生在微信朋友圈內放了一張他們種下的“環境法樹”照片：白梅盛開、春意盎然。在“俏也不爭春，隻把春來報”的悠然中，驚覺“獨木不成林，一花難成春”的落寂，心底湧起的潮濕阻滯了“點贊”的手指。
偉大的思想不如偉大的行為，無須吹擂；若是無法成就偉大的事，就用偉大的方法，去做微小的事！我能做的，是帶上“環境法之樹文叢”繼續前行，讓這棵樹上的枝葉與果實融入環境法森林；讓“風景這邊獨好”的淡然與環境法花園的錦繡相互依偎，燦爛環境保護的春天。
於是，有了現在變臉但不變心的“環境法之樹文叢”。希望從今以後，能夠有更寬的選稿範圍，發現更多的優秀作者，培養更多的學科團隊，成為更多環境法研習者的選擇。
感謝這半年的收獲，這是學者之交當之無愧的獎賞；感謝這半年的活動，這是學問之路不可或缺的閱歷；感謝這半年的尚不如願，這是學術之岸必須奮力前行的理由。
呂忠梅
2016年2月26日於北京
小樹慢慢長
（代總序）
時間是一把篩子，漏走的是歲月，留下的是回憶。
二十多年前，還不知道目標總是在不確定的未來時，埋下了一粒環境法的種子，在期待著環境法樹生根、發芽、開花、結果的日子裡，撥開重重阻礙與瑣碎，一直朝著目標前行。回望時纔知道：時間曾經以各種方式來過又走了，一切看上去都平靜如水，波瀾不驚。
水是千年的風，風是千年的水。
環境法樹在晝夜了無痕跡的交替中漸漸生長，靜坐在時光的懷裡，感覺著根須前行時不屈的努力，覬覦著新枝抽出時專注的神情，觸摸著樹干伸展時細微的嘆息。風吹過，留下一片絮語；雨打來，帶走一點落寂。每當我走進課堂，站在講臺上，望著眼前一張張充滿著朝氣的臉，驕傲與自豪油然而起：因為有你們，環境法纔長成了一棵樹，一棵有枝枝蔓蔓、有生生不息的活力與動力的樹，而不是一根無本之木的電線杆，一根沒有枝葉、沒有生長的活力與動力的電線杆。於是，總在講述環境法樹的故事，告訴大家，在我的心中，每一個人、每一點進步、每一份成績都可能成為這棵樹上的一片葉子、一朵小花、一顆果實。其實，自從有了環境法，從來不缺少快樂、喜悅和欣慰，也少了煩惱、皺紋和白發。
從1985年兩個人的環境法教研室，到現在的環境資源法研究所，有了自己的碩士點、博士點；從四處找人、找錢編一本簡明環境法辭典，到目前承擔多項、省部級科研項目，地方立法研究項目，有了自己的網站、刊物；從四處尋找合作伙伴，到當下國際與國內的邀請不斷、交流與合作日益廣泛，有了自己的特點、成就。環境法樹的年輪清晰可見：1989年，個環境法教授受聘；1993年，增加了一名環境法副教授；1997年，在經濟法專業內開始招收環境法方向碩士研究生；2000年，環境法碩士點成立；2001年，獨立招生；2004年，開始在民商法專業招收環境民法方向博士研究生；2005年，環境法博士點成立；2006年，獨立招生。一批又一批的學生，一項又一項的課題，一年又一年的辛勤，環境法樹根深了、枝繁了、葉茂了，伸展的枝干有力了，垂下的綠蔭成片了，吸收的養分充足了。
小樹慢慢在長大，成長的日子充滿著不確定。
一些曾經的環境法人如今已經遠離，一些滿懷夢想的淘金者來了又失望而去，一些撥苗助長者成了環境法園地裡經常的遊客，一些堅守者從來不曾放棄。當今世界，到處充滿著誘惑、機遇隨時出現在左右、信息以秒為速度在更新，生活在這樣的時代裡，實在是既萬幸也不幸。瞬息萬變的機遇、鋪天蓋地的信息使地球變得越來越小，我們可以站在寂寞的前人肩頭而不必忍受前人的寂寞，卻也遭遇了前人不可能想像的喧鬧與浮躁，可能成為在信息的汪洋大海中到處踫壁的無頭蒼蠅，在被誤導、被蒙蔽、被扭曲、被拋棄的猶豫、恐懼與彷徨中迷失，與目標漸行漸遠甚至背道而馳。這個時代，面對經常的南轅北轍，要找準目標並且不停前行，必須有堅定的信念、堅強的神經與堅韌的毅力。
歷史一直都掩藏在現實之中，從事環境法研究和做任何一件事情一樣，需要的是定位。學術研究領域，是一個典型的由認知控制的世界，認知決定著我們的行為。定位的價值不在於完成了多少環境法論著，而在於決定是做學問還是寫文章，或者說是為什麼寫文章。學者與寫手的根本區別與其說是性格，不如說是抱負，畢竟人各有志。在中國目前的情形下，環境問題備受關注，環境保護已經成為從政治家到黎民百姓經常談論的話題，寫一些應景的文章、做一點庸醫開藥方的事情、出一兩部人雲亦雲的書十分容易。但是，如果要做學問，就必須捫心自問：你的文章是寫給誰看的，它的壽命應該有多長？五十年甚至一百年以後是否還會有人參讀，文章中的思想是否還能給後人帶來啟迪？隻有想清楚並回答了這些問題，纔會有不計得失的勇氣，突破思想、情緒、身體的層層包圍，讓大腦始終保持與真我的聯繫，不被浮塵、面具所蒙蔽。環境法內功的修煉，就是學術品質、素養、能力、精神的凝聚，選擇學界喧鬧中的沉靜，一心隻為環境法的發展，就必須經受住誘惑。
做暫時的還是永久的勝者，是一個選擇。
每一個進入或者準備進入環境法研究領域的人都面臨這種選擇，選擇本身即是一種態度。做暫時的事情，隻要善於抓住一時一事便可，是機會主義者；做階段性的事情，隻要能夠看到眼前就行，是實用主義者；做永久的事情，卻需要在舍棄中獲取，執著於某一件事情，是理想主義者。其實，暫時性的勝利是有限的，因為機會永遠公平，你在得到一個機會的同時也失去了另一個機會。階段性的成功是不可靠的，因為實用的功能總會被時間淘汰。因此，你應該做永久的事情，成為永久的勝利者。學術的辭典中不應該有泡沫，研究的領地裡當然要拒絕炒作。
我知道，自己遠不足以成為戰略領袖，也不可能任何事情都做得完美。但我明白，可以專注地做一件事情——培養人纔，通過自己的言傳身教，讓他們養成領袖之風、成為棟梁之材。畢竟，人生無輪回，事業有輪回。一個學科的發展、一種學術理論從產生到完善，絕非一個人或幾個人、一年或者幾年就能完成的事情，尤其是像環境法這樣的充滿革命性、交叉性、互動性的新興學科，有許多理論需要探索，有許多途徑需要開闢，有許多方法需要踐行，更需要多人的努力、合作與傳承。
一個人在黑暗中行走是孤獨的，手拉著手一起走纔會快樂。
有些事情似乎不容選擇，而是宿命，隻有時間擔當著主角，而命運中的當事者卻渾然無知。環境法樹上的枝條與葉子連在一起，成就了勇往直前的力量。在這裡，無論先後、不管大小，大家都在同一起跑線上，集中奮發向上的精神，朝著共同的目標前進。雖然並不是每一步都那麼美好，也許並不是每個人都那麼合適，但其中的成員都有著一樣的熱情與信念，願意參與這份堅持，對自己所做的事情充滿熱愛，都在努力地學習、認真地思考、踏實地工作、積極地爭取。我不斷地在提醒自己，所做的一切都是過程而不是結果，是經歷而不是成績。
每一次課題申報，每一次學術會議，每一次論文答辯，同事和學生的投入與熱情，時常讓我感動。但我卻總是不動聲色地將表揚藏在心裡，毫不留情地把批評告訴他們。隻有不斷發現問題，纔能進步，不致被暫時的、階段性的成果而衝昏頭腦，沉湎於自己的興奮與成就感不能自撥。課題成果完成、畢業論文答辯通過都隻是一小步，離目標還有從地球到月球的距離。
環境法樹掛果了，等待收獲的喜悅掩藏不了也無須掩藏。也許這些果實還有點青澀，尚待成熟；也許它的養分還不夠充足，還須汲取。我隻想采擷一部分來請大家品評，其中有近年來環境資源法研究所承擔的課題成果，有博士學位論文和優秀的碩士學位論文。一個人或一群人的思想試驗的結果隻有經過眾人的評判纔可能被認同或被唾棄。環境法樹隻有在與相關學科和法學各學科不斷的交流與相互啟迪中，纔能獲得更豐富的營養，生長得更加茂盛。
推開初鼕的窗戶，環境法樹在夜空裡熠熠生輝，我舉起心中的希望，邀明月，共皎潔！
呂忠梅
2007年11月22日於宜昌
以“國家公園”成就“公園國家”之法
（代序）
多年以前，唐代詩人杜甫這樣描述《江村》：“清江一曲抱村流，長夏江村事事幽。自去自來梁上燕，相親相近水中鷗。”以濃濃的“物我相友”之情，詩意地表達“天人合一”的自然觀。在治國之道中，中華民族自古有“天地節而四時成”“節以制度，不傷財，不害民”的律令，體現了“道法自然”的法律觀。但在中國的文化和法律中，並沒有自然保護地的概念及其相關制度。
世界上公認，建立自然保護地是迄今為止有效的保護自然生態繫統、維護生物多樣性的理想模式。一般認為1872年經美國政府批準建立的個國家公園——黃石公園，是早的現代意義上的自然保護地。因其強調自然保護的理念，且取得顯著成效，而成為其他國家爭相學習和借鋻的保護地制度。第二次世界大戰後，在各國自然保護地事業發展的基礎上，成立了“國際自然及自然資源保護聯盟”，聯合國教科文組織也推出了“人與生物圈計劃”等。全世界自然保護地的數量和面積不斷增加，並成為一個國家文明與進步的標志。
中華人民共和國成立後，黨和政府高度重視自然保護區建設。1956年6月30日，陳煥鏞、秉志、錢崇澍、楊惟義、秦仁昌等5位著名科學家在屆全國人大第三次會議上提出了關於“請政府在全國各省（區）劃定天然森林禁伐區，保存自然植被以供科學研究的需要”的提案，該提案獲得通過後，國務院責成林業部會同中國科學院等部門研究辦理。1956年10月，原林業部擬定《天然森林禁伐區（自然保護區）劃定草案》，並在廣東省肇慶市建立了中國個自然保護區——鼎湖山自然保護區，開始了中國自然保護區建設進程。到2012年，我國已建立自然保護區373個，還設立了一大批風景名勝區、濕地公園、森林公園、海洋特別保護區、地質遺跡保護區等專門自然保護區域，頒布了《自然保護區條例》等行政法規和部門規章。
黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，“美麗中國”成為中華民族追求的新目標，以法治思維和法治方法推動和保障生態文明體制改革成為全面依法治國的重要內容。習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動自然保護地體繫建設。2013年黨的十八屆三中全會確定“建立國家公園體制”的改革任務；2017年出臺《建立國家公園體制總體方案》；黨的十九大報告提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體繫”的改革目標；2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳制定《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體繫的指導意見》。在這些改革文件中，明確提出了研究制定有關國家公園的法律法規、推動制定自然保護地法的立法任務。這既是“確保重大改革於法有據”的必然要求，也是深入開展自然保護地及其相關立法研究的契機與動力。
回顧中國環境立法的歷史，自然保護地立法可謂曲折縈紆。2004年，全國人大常委會首次將制定《自然保護區法》列入立法計劃，針對有關部門提出的《自然保護區法（草案征求意見稿）》引發的爭議，有學者主張制定自然保護地法而不是將自然保護區立法單列，並提出《自然保護地法（草案征求意見稿）》；也有學者主張制定自然保護區域法並提出《自然保護區域法（征求意見稿草案）》。後因各方分歧太大，立法機關暫停立法進程。在各方面的大力推動下，2012年，全國人大環境與資源保護委員會提出《自然遺產保護法（草案建議稿）》，人大代表聯名提出《自然保護地法（草案建議稿）》，但仍因各方面的巨大分歧，立法機關未正式啟動立法程序。隨著《建立國家公園體制總體方案》的出臺，各方面高度關注國家公園立法問題，2018年第十三屆全國人大常委會將制定《國家公園法》列入本屆常委會立法計劃。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布了《關於建立以國家公園為主體的自然保護地體繫的指導意見》，明確提出推動制定出臺自然保護地法，確立了新的立法任務。2018年以來，國家林業和草原局（國家公園管理局）先後設置國家公園立法、自然保護地立法研究課題，委托有關方面開展立法研究。從目前已公布的年度立法計劃來看，第十三屆全國人大常委會仍未正式啟動《國家公園法》的制定；國務院立法計劃中也未安排提請全國人大常委會審議《國家公園法（草案）》或《自然保護地法（草案）》；2022年，自然資源部公布的立法計劃中，將研究起草《國家公園法》《自然保護地法》作為“擬報國務院審查的法律草案”列入計劃。
立法遭遇尷尬的背後，是理論研究的不成熟。多年來，雖然一直有學者從事自然保護地法的研究，但在以污染防治為主的“小環境法”理念影響下，涉足該領域的環境法學者不多，研究相關立法問題的主要是從事自然保護或生態保護的科學家及其團隊成員，前述幾部法律草案的專家建議稿也是由他們提出的。認真梳理各種研究成果卻發現：雖然各方面都在呼吁進行自然保護地立法的“頂層設計”並鼎力推動，但“國家公園法”或“自然保護地法”的概念範疇、價值理念、法律規範卻始終面目模糊；雖然各方面對自己提出的立法方案據理力爭並常常不歡而散，但激情背後卻是不同學科、不同話語、不同思維方式下的“雞同鴨講”。實際上，要真正把“建立以國家公園為主體、自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的中國特色自然保護地體繫”的政治決策轉化為立法決策，需要堅實的法學理論作為支撐。全面繫統地研究自然保護地體繫建設過程中的生態保護與經濟、社會發展的關繫，深入研究與自然保護地建設有關的各種利益訴求與保障條件、現行法律衝突與空白，建立有說服力的“自然保護地法”基礎理論與立法技術方案，迫在眉睫。
新時代的自然保護地建設，在過去法律依據不同、設立程序不同、保護目的不同、生態環境治理能力不同、管理體制不同的情況下，從國家公園體制改革起步。經過大力推動，國家公園體制改革試點取得明顯進展。但是，在改革實踐中也出現了一些令人憂慮的現像。實踐中反映強烈的自然保護地分類不科學、區域重疊、保護標準不清晰、公益屬性不明確、多頭交叉管理、權責不落實、保護與開發矛盾難以協調等問題，極易引發自然保護地內外經濟、社會與生態環境之間、各地區與部門之間、各相關產業之間的矛盾衝突，亟須通過立法加以回應。統籌考慮自然保護地不同效力層次立法，根據自然保護地的多要素性（自然、行業、地區）與社會、經濟、文化等復合交融性等特點，充分考慮自然保護地生態繫統與其他生態繫統的關聯性、與經濟社會發展的同構性、與自然保護地治理的特殊性，從制度上予以引導、規範、解決，回應自然保護地特殊的區位特征、特殊自然特性與特殊管理問題的現實需求，是保障國家公園體制改革順利進行和實現加快構建以國家公園為主體的自然保護地體繫的當務之急。
正因如此，從2019年開始，我和幾位青年環境法學者共同組成課題組，先後接受國家林業和草原局的委托和騰訊教育基金、全球環境基金（GEF)中國國家公園體制機制創新項目（C-PAR1）的資助，從自然保護地立法體繫研究的角度，對自然保護地法基本理論、國家公園法與自然保護地法的關繫、國家公園立法路線圖、自然保護地立法框架等展開研究。將建設自然保護地體繫涉及的森林、濕地、荒漠、海洋等不同生態繫統和多個管理部門、多方利益主體作為一個復雜的生態——社會大繫統加以研究，力爭通過創新法學理論釐清這個復雜大繫統所涉及的各種利益關繫，回應和解決自然保護地體繫建設中的實踐問題，提出以建立“人與自然和諧共生”為目標的立法方案。
考慮“以國家公園為主體”的自然保護地體繫改革是對已有的“以自然保護區為主體”的自然保護地體繫的重構，我們在構建新的自然保護地體繫的過程中，特別是對具有彌補中國生態環境領域立法空白意義的《自然保護地法》《國家公園法》進行研究和設計的過程中，本著打通“事理”和“法理”，實現從“事理”到“法理”轉換的理路，首先在法律基本範疇、立法價值目標、體制機制重塑、法律規範配置、制度體繫建構等方面尋求理論創新與突破，促進自然保護地體繫建設從政策立場向法律態度的轉化、從政策邏輯向法律體繫的轉化、從政策語言向法律概念的轉化、從政策話語向法律制度的轉化。為此，我們在“基本理論編”中提出並回答了一些理論問題。例如，對我國自然保護地立法的基礎概念、價值目標及基本原則的論證；以整體性思維塑造自然保護地立法體繫，提出處理作為自然保護地體繫建設“基本法”的《自然保護地法》與《國家公園法》關繫的原則與方法；基於空間法治觀下的自然保護地概念與法律屬性，構建新的管理體制和分區管控機制；堅持“保護優先、綠色發展”立法原則，建立以共性制度、面上制度、一般制度和特殊制度為特征的制度體繫等。
以這些理論成果為基礎，我們在“立法建議編”中提出了《自然保護地法（專家建議稿草案）》及其條文說明。這既是將理論研究成果轉化為立法實踐的有益探索，也是針對國家公園體制改革實踐中出現的法律問題所做的回應。通過“專家建議稿 條文說明”的方式，在全面展示自然保護地立法基礎理論研究轉化為立法方案的方式與過程的同時，也為立法機關提供了參考。值得欣慰的是，在2021年第十三屆全國人大第四次會議上，馬化騰先生作為人大代表領銜提出了關於制定自然保護地法的議案，並將我們的《自然保護地法（專家建議稿草案）》作為附件予以提交，該議案在經過審查後獲得立案並交由全國人大環境與資源保護委員會辦理。辦理單位對於議案及其附件予以高度肯定並表示將會在立法中予以吸收。研究成果能夠得到立法機關的回應，我們備受鼓舞。
我們深知，研究還處於初步階段，遠未達至成熟。將其呈現在大家面前，目的在於進一步促進與同仁們的學術交流與交鋒，以共同促進由“國家公園”成就“公園國家”的自然保護地立法早日出臺，保障中華大地美景永駐、青山常在、綠水長流！
呂忠梅
2022年7月20日於星火西路八號院