序一

2016年3月我國《慈善法》頒布，對推動我國慈善事業、慈善信托事業發展有重要作用。為落實《慈善法》，有必要研究慈善事業的管理經驗。在世界各國中，英國先進的慈善事業管理、經驗值得我們關注。

一

英國是現代信托發源地，管理慈善事業、慈善信托有很長的歷史。依文獻，至少800多年前英國已有社會人士參與公益事業。隨著民間財富增加，英國公益性事業相應增多。在早期慈善事業中，教會是重要的慈善組織，它接受慈善財產，救濟貧民、開展教育與醫療，對慈善事務享有管轄權。

1601年英國制定了世界上部慈善法律--《慈善用途法》（1601年）（The Statute of Charitable Uses 1601），這標志著英國民間慈善活動有了成文法規範，建立了公權力對私人財富的合法干預。歷經幾百年實踐，英國擁有了較完善的制度與健全的管理體繫。

英國慈善事業發展到今天，慈善委員會的監管作用功不可沒。初，慈善委員會由地方政府以郡為單位組成，調查所在郡慈善財產使用，解決慈善財產被浪費、侵占、挪用的問題，減輕法院審理慈善案件的壓力。然而司法效率、慈善委員會監管尺度不一等問題推動人們對慈善監督的重視。

1835年一個調查委員會向英國議會建議，設立全國性、長期性的委員會監管全英慈善活動。這一建議遭到強烈反對，被擱置近15年。1850年該調查委員會繼續建議設立全面監管慈善組織的機構，但又連續3年未獲議會通過。

1852年、1853年St. Cross醫院、Rochester教堂濫用慈善財產被媒體揭發、震驚全英。《慈善信托法》（1853年）決定成立全國性慈善委員會，對慈善組織進行監管。《慈善信托法》（1860年）授予慈善委員會對慈善信托的管理權，使它成為現代意義的慈善監管機構。

160多年來，慈善委員會的職責不斷變化。《受捐贈學校法》（1869年）、《地方政府法》（1888年）、《鄉村教區行政團體法》（1894年）減弱了慈善委員會的監管權。進入20世紀，慈善委員會因管理不當、能力不足而受到民眾批評、政治責難，英國議會多次啟動對慈善委員會的調查。

《慈善法》（1960年）頒布，確立了慈善委員會具有審核申請登記的組織是否為慈善組織、為慈善財產的管理提供咨詢或發布指令、適用近似原則變更慈善目的等權力。《慈善法》（1993年）進一步明確慈善委員會職能，詳細列舉其對慈善組織具有登記、問責、監管、扶持、強制執行五大職能。

2006年、2011年英國兩次修訂《慈善法》，明確慈善委員會是具有特殊獨立性的機構、對議會負責，並確定機構組成、人員配置、功能與權限等內容，成為今天的模樣。

回顧歷史，可以得到的啟示是：

，慈善事業發展需要國家管理。慈善來自民間自發。當內心的仁慈施與外部且需要他人幫助時，代表正義、公平、穩定且持續的國家強制干預成為慈善發展的保障。否則，慈善領域敗像環出，施予者心寒，受濟者失望，慈善之風難以持續，還會影響社會安定。

第二，慈善管理的核心在於監督。英國的經驗是，國家對慈善的管理側重於監督，而非事無巨細的全方面干涉。通過監督，鼓勵人們多做好事，防範與懲戒不肖之徒、不端之舉。

第三，慈善監督的基礎是法治。每一次面臨慈善事業發展困境，英國通過完善制度，使慈善活動當事人提升信心、建立信賴，推動慈善事業長期、穩定發展。

第四，慈善法治重視質量、發揚民主、避免隨意。英國的做法是，成立專門委員會，開展調研、出具報告；立法機關展開辯論，各方博弈、論證評估，構建權利與義務平衡、運行公平透明的良法善治。

二

英國《慈善法》（2011年）確定了慈善委員會的工作目標：，公信力目標，要提升公眾對慈善組織的信任與信心。第二，公益性目標，要提升公眾對公益需求運行的認識與了解。第三，合規性目標，促進公益受托人對慈善組織的控制與管理中對法律責任的履行。第四，慈善資源目標，促進對慈善資源的有效利用。第五，問責目標，促使公益組織對捐贈者、受益人、廣大社會公眾負責。

為實現目標，慈善委員會有六項職能：一是審核決定一個組織是否為慈善組織；二是鼓勵和促進慈善組織更好地運行；三是辨認、調查慈善組織在運行中的錯誤行為或錯誤管理，對其采取措施糾正、救濟、保護；四是根據公共慈善募捐的計劃，決定發放並管理公益性募捐執照；五是獲取、評估和發布與慈善委員會職能及目標相關的任何信息；六是為政府部門因實施委員會目的及目標提供信息、建議及提議。

慈善委員會的管理主要體現在注冊登記、日常監管。在注冊登記方面，對慈善組織設立實行“過濾”，保障慈善資源優化分配，將試圖渾水摸魚者拒之門外。在監管方面，對數量眾多的慈善組織，“抓大放小”、突出重點、區別對待。通過年度報表、財務審計與檢查、外部監督與自我監督、公益募捐管理、實地訪問、與慈善組織“面對面”交流與指導等方式實施管理。

慈善受托人是監督的重點。慈善委員會監督其依法合規履行職責、完善內部治理、防範慈善財產濫用，由獨立審核員審核慈善賬目等內容，以保障慈善財產的安全與獨立。

英國慈善組織有多種組織形式，依不同法律成立，具有不同的運行特點，慈善委員會以計劃（scheme）、命令（order）或章程修改意見（constitutional amendment）等開展工作。它發布詳細的《英國慈善委員會指引》（以下簡稱《指引》），利用強制力的法規、提示性的履職說明、服務性的宣傳指南，對慈善組織的類型選擇、設立與運作（如受托人義務、組織宣傳、參與政治活動、合法交易、風險管理）等事務加以規範。《指引》具有權威性、完備性、可操作性，任何公眾都能在慈善委員會網站查詢。

《指引》立足於完備的法律背景。英國慈善法是慈善法治的主體，信托制度居於核心地位，有關財產的經營、轉讓、繼承、稅收等制度是重要基礎與支撐。《指引》內容廣泛，符合英國慈善事業發展的需要。

為管理好慈善事業，慈善委員會堅持“服務”的理念，即在制度制定、宣傳、管理行為實施時，注意做好對慈善組織和社會公眾參與慈善活動的服務工作。這一理念與管理方法充分體現在《指引》中，值得學習。

三

慈善，是社會財富向公共利益、社會利益轉移的活動，慈善組織握有重要權力。權力需要制約。慈善事業越發展，慈善財產數量越多，權力使用發生差錯的概率越大，制度與管理的重要性不言而喻。

在我國，2001年《信托法》建立了公益信托制度；2016年《慈善法》規範了慈善和慈善信托制度。兩次立法表達的國家意志非常明確：通過完善制度，促進公益慈善發展。大法既立，具體制度引人注目。

對關心慈善事業、慈善信托的讀者來說，閱讀、使用中文版《指引》，可以如同從天空俯瞰森林一般地觀察英國原汁原味的慈善組織、慈善信托的管理框架；如同林間漫步一樣體味慈善事業的管理思路與技巧；如同采蘑菇似的查詢慈善和慈善信托運作的細枝末節。《指引》讓人開闊眼界、增長知識，思考慈善與信托的文化內涵。

2014年5月習近平對外國專家談到，不拒眾流，方為江海。任何一個民族、任何一個國家都需要學習別的民族、別的國家的優秀文明成果。中國要永遠做一個學習大國，不論發展到什麼水平都虛心向世界各國人民學習，以更加開放包容的姿態，加強同世界各國的互容、互鋻、互通，不斷把對外開放提高到新的水平。

出版《指引》算是一個具體行動吧。

四

譯者林少偉博士在英國留學多年，獲倫敦國王學院和愛丁堡大學法學碩士、法學博士學位。他具有非常扎實的英美普通法基礎，對衡平法有深入研究。少偉博士勤懇治學，回國後進入特華博士後科研工作站，專注於信托制度研究。2016年6月在征得英國慈善委員會有關部門同意後，我請他全文翻譯《指引》。經過半年時間，他獨立完成了此任務。

厚厚譯作，中譯本成書竟有百餘萬字！可見英國人規則意識之精，服務意識之濃，少偉博士努力之深！

期待林少偉博士在學術上深入耕耘，有更多收獲。

五

2016年8月在北京，英國慈善委員會有關負責人對我申明，《指引》中文版應該不具有英國慈善委員會認定的法律效力。我說，這一提示很重要，它將被鄭重告知所有讀者。

感謝譯者、法律出版社陳妮編輯、李瞻美編及其他編輯、審核專家們對中文版《指引》忠實於原文做出了富有成效的努力；感謝法律出版社財經出版分社瀋小英社長為本書出版所付出的心血和奉獻。

我推薦中文版《指引》，希望它對世間慈心善行有所幫助。

我希望並相信，中國版慈善指引將與它比肩齊飛，帶給世間更多美好！

高傳捷，原中國銀監員會非銀行金融機構監管部主任，教授、博士後指導教師。

2017年5月15日