緒論
一、選題背景和研究意義
二、文獻綜述
三、研究的主要問題
四、思路和論證結構
五、創新點
第一章預算制約與協調機制的理論基礎
第一節預算權利與預算權力
一、預算權利：參與式的直接預算權利
二、預算權力：代議制民主式的間接預算權利
三、預算權利與預算權力的相互關繫
第二節預算收入與預算支出
一、預算收入控制權：預算支出的合法性基礎
二、預算支出控制權：預算收入的民主性基礎
三、預算收支聯動：國家治理的現代化基礎
第三節預算轉型與預算法的三重使命
一、理念轉型：從家國性、政府性轉向公共性
二、效力轉型：從收入控制到收支並重
三、預算法的三重使命：預算管理法、管理預算法與公共財產保障法
第四節本章小結
第二章預算主體間的制約與協調
第一節預算治理構造中的公民與國家
一、預算治理構造的兩種進路
二、公民預算參與的法理基礎
三、預算權結構的私法改革
四、預算權利運行的公法保障
第二節《預算法》中的中央與地方：以地方債管理主體為例
一、地方債管理主體缺陷
二、地方債與國債管理主體功能比較
三、地方債管理主體的功能定位
四、集中與分層次的管理主體
五、責任追究制度構建的三條路徑
第三節《預算法》中的中央與省級政府：以地方債治理為例
一、債務治理中省級政府的研究價值
二、省級政府的治理角色困境
三、由管到治：省級政府的治理功能調適
四、省級政府的治理構造創新
第四節《預算法》中的財政部門：以預算監督為核心
一、“預算監督”是“監督預算”的前提
二、《預算法》對財政部門的具體要求
三、全面績效管理對預算監督的目標約束
四、財政部門預算監督的功能主義邏輯
五、中國特色復合型預算監督模式的構建
第五節本章小結
第三章預算功能間的制約與協調
第一節政府性基金預算與一般公共預算的統籌銜接
一、專用性抑或公用性
二、政府性基金與政府性基金預算
三、統籌銜接措施的法治化檢視
四、統籌銜接的路徑構建
第二節立法設立抑或行政審批：政府性基金的法律規制
一、專項收入如何規制
二、政府性基金設立的兩種規制路徑
三、規制方式與規制程度的抉擇
四、《預算法》對政府性基金的規制效力
五、立法設立制度的演進路徑
第三節預算收入與支出協調的公共財產法邏輯：以資源稅為例
一、預算法如何規制預算收入
二、稅收與預算的法權結構
三、資源費改稅的現實路徑
四、“並入”和“改為”資源稅的財稅法含義
五、資源稅、費與租協調配合的財稅法本質
六、資源稅、費與租協調配合的公共財產法路徑
第四節本章小結
第四章預算行為間的制約與協調
第一節被誤解的預算編制權
一、程序性權力抑或實體性權力
二、預算起點抑或績效終點
三、預算編制行為的可訴性
四、預算編制權能的復合性
五、預算編制權的專享抑或共享
第二節預算支出責任：中央與地方劃分
一、“分稅制”與預算支出責任的矛盾
二、事權和支出責任相適應的含義澄清
三、中央與地方支出責任劃分的基本原則
四、中央與地方支出責任劃分的改革策略
第三節事權與支出責任劃分：基於法律文本的實證分析
一、法治化與動態化的兩難
二、事權與支出責任劃分的法治化現狀與困境
三、事權與支出責任劃分困境的體制性誘因
四、事權與支出責任劃分的體制保障及制度創新
第四節本章小結
第五章預算技術間的制約與協調
第一節收付實現制與權責發生制
一、“雙軌制”預算模式的作用機理
二、“權責發生制”抑或“收付實現制”
三、“雙繫統”還是“單繫統”
第二節年度預算與中期財政規劃
一、預算平衡的含義
二、預算平衡的制度化困境
三、財政可持續發展的路徑構建
第三節預算收入與預算支出績效管理
一、預算收入績效管理的困境與緣由
二、預算包括預算收入和預算支出
三、預算績效管理的收支聯動機制
第四節本章小結
第六章研究結論、啟示與政策建議
第一節研究結論與啟示
一、現代預算制度轉型與預算治理構造
二、預算治理中的央地、政府與市場、部門預算關繫
三、公共財產的收、支、管一體化協調機制
四、預算編制權、預算支出與政府事權關繫
五、預算可持續性的保障
第二節政策建議
一、以制約與協調機制促進預算法的中國式現代化轉型
二、以主體間的制約與協調促進預算硬約束
三、以功能間的制約與協調促進預算分類控制
四、以行為間的制約與協調促進預算權責利統一
五、以技術間的制約與協調促進預算可持續
參考文獻
《預算法》1994年版與2018年版對照表
致謝

總序
“深化財稅體制改革”一直是我國打破閉關鎖國枷鎖，實行改革開放持續探索的扛鼎之題。蓋因“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，其基礎和重要支柱的結構及資源的配置，乃是決定國家大廈巋然的關鍵。由此，十八屆三中全會強調：“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。”何為“科學的財稅體制”？這確實是一個值得理論界和實務界共同深思的問題。誠然，“國家治理”相較於“國家管理”，更加突出法治在國家治理中的作用，但財稅法治化實現的方略與路徑任重道遠。
首先，財稅法治有待財稅法基礎理論的夯築。財稅法基礎理論源自憲法思想的指導。從我國歷史上來看，古往今來的改革總是以“變法”“修律”的方式進行，而“變法”和“修律”的重點亦垂青於財稅問題。諸如商鞅變法中的統一租稅制度改革，再如王安石變法中的“青苗法”和“方田均稅法”，而明代的“一條鞭法”則更甚更顯。蘇軾曾言：“財政，為國之命而萬事之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。”
其次，財稅法治有賴於財稅法的理論承接與社會現實回應。從我國改革開放的多年實踐來看，現代化的浪潮推動了我國財稅體制從傳統的“國家財政論”到“公共財政理論”的歷史嬗變，使我國公共事業的建設發展取得了前所未有的進步。尤其是在“利改稅”和“分稅制”等一繫列稅收法律制度建設與調整中，我國稅法功能由弱到強，由粗陋到漸成體繫並日臻完善，基本形成了社會主義初級階段比較完整的稅收法律理論和制度體繫。概言之，“優化資源配置、維護市場統一”以確保財稅法治的經濟功能；“促進社會公平”以強化財稅法治公平、正義和公開原則的社會功能；“實現國家長治久安”以彰顯財稅法治的政治功能；完善環境稅、資源稅等稅種和稅法，以實現財稅法治的生態功能；拓展財稅法治文化，以因應社會文化現代化發展的全新內容。從財稅的深度而論，國家從市場主體和公民私人財富中獲得財產的行為，雖然有其無可辯駁的法理依據，然而就其現代財稅法治理念而言，國家對市場主體和公民財產權利的有限限制，當然涵蓋了國家和公民社會生態不可或缺的“社會契約”前提的存在，涉及國家與社會的界限、國家與市場和公民個人之間的關繫；而財稅支出涉及國家如何使用公共資金的問題，財稅監督又涉及國家、市場、社會和公民個人之間的互動關繫。由此可見，財稅法治從廣度和深度上決定了國家治理所依附的財富及力量之泉源。
綜上，即是我們廣聚財稅法治研究成果，傾力打造財稅法治精品，編輯出版西南政法大學《財稅法治研究文庫》之初衷。
《財稅法治研究文庫》由西南政法大學財稅法學研究團隊主持編輯出版，由中國法學會財稅法學研究會副會長張怡教授擔任總主編。收入文庫的成果將涵蓋財稅法基礎理論研究成果，財稅法實體法和程序法理論與實務研究成果，財稅法學與憲法學、行政法學、刑法學、民商法學、國際法學、程序法學等法學領域交叉研究成果，以及財稅法學與制度經濟學、管理學領域交叉研究成果。在張怡教授的帶領下，我校已在衡平稅法、民生財政、人本稅法等領域取得了具有較高學術聲譽的研究成果。更進一步，我們將圍繞國家發展戰略和社會重大現實問題展開多學科跨專業的深入研究，期望通過《財稅法治研究文庫》的編輯出版，加強財稅法學界之間的學術交流與合作，為國家治理現代化、法治中國建設奉獻出高質量的智識成果。西南政法大學在努力實現“國內一流、國際知名”發展目標的征途上，這支財稅法學研究團隊也將以“惟精惟一”的學術態度，懷揣“家國情懷”，努力成就一方“名山之業”！
是為序！
付子堂
2016年5月19日

代序預算法的公共財產法屬性
作為財政法的“龍頭法”，預算法在當前相關財政制度法律化程度不高的條件下，代行了財政基本法的主體功能，已經成為財稅法學研究的“經濟憲法”。預算法既是“分稅制”財政體制、地方政府債務、財政轉移支付等財稅制度的法律依據，也肩負著政府間財政關繫調整的歷史使命。自黨的十八屆三中全會將財政提升為國家治理的基礎和重要支柱，現代財政制度已經從“適應市場經濟體制”轉向“匹配國家治理體繫和治理能力現代化”，科學的財稅體制不但成為優化資源配置、維護市場統一的制度保障，而且具有了促進社會公平、實現國家長治久安的治理功能。進而，作為現代財政制度的重要內容，預算法已經架設了政府與市場、中央與地方、人大與政府、公民與國治理主體溝通的橋梁，必然為中國式財稅治理現代化提供法律保障和制度支撐。
基於此，本書試圖將“匹配國家治理體繫和治理能力現代化”作為預算制約與協調法律機制研究的核心目標，回答預算法如何從“預算管理法”轉向“管理預算法”，並最終實現“公共財產保障法”的成功轉型。
本書的研究思路遵循財稅法學界倡導的問題意識，從預算制約與協調法律機制的理論基礎入手，嘗試反思預算權利與預算權力、預算收入權與預算支出權、預算法的三重使命之間的邏輯關聯。首先，提出了預算治理從家國性、政府性向公共性的理念轉變；其次，提煉出預算效力從“稅收法定”的收入控制轉向“預算法定”的收支並重規制功能；最後，回應了預算法如何實現“預算管理法”“管理預算法”“公共財產保障法”三重使命。
本書的研究著力點可以區分為“預算主體”“預算功能”“預算行為”“預算技術”4個核心範疇，不僅運用了傳統法學文本研究的教義學分析方法，而且借鋻了領域法學的研究範式，既立足於預算法學研究框架的建構，不至於陷入政治學、財政學等學科的研究窠臼，又借鋻相關學科的研究方法，將其納入法律體繫框架，落腳於建構能夠適合中國國情的法律機制和學術體繫。
因此，在預算治理主體上，本書試圖跳出傳統的公民與國家敘事角度，擴展出中央與地方，以及省級政府、財政部門等預算主體在預算制約與協調機制中的法律地位，建構當下財政如何作為國家治理基礎和重要支柱的話語體繫；在預算治理功能上，鋻於政府性基金、特定目的稅等財政收入符合課征目的與用途特定的&ldqu建造機理”，本書試圖闡釋預算收入和預算支出之間的法律關聯，提煉出“財政法定”原則並協調“稅收法定”和“預算法定”的基本原理，回應學界試圖建構的財稅法一體化努力方向；在預算治理行為上，本書試圖糾正當前僅將預算編制權限定為政府專屬事權的狹隘認知，認為預算編制具有過程性，而非節點概念，預算編制的核心是預算資源的優化配置，具體形式表現為事權、支出責任、財權與財力，進而在政府與市場、中央與地方之間形成縱橫協同的治理格局；在預算治理技術上，本書探討了收付實現制和權責發生制在預算編制中的法律關聯，認為動態的預算平衡是財政可持續的制度基礎，應建立年度預算與中期財政規劃的銜接配合機制，實施預算收入與預算支出的收支一體績效管理，回應當下保持財政可持續的實踐探索。
囿於當前財政制度的政策化傾向以及法治化程度偏低等問題，學界似乎具有相關研究的畏難情緒，往往傾心於稅法學研究，反而忽略了財政法學這一“富礦”，以至於本應“兩翼齊飛”的財稅法學研究出現了明顯“偏科”。在筆者看來，稅法學和財政法學構成了財稅法學研究的“一體兩翼”，固守於單一領域均可能導致相關研究的狹義化，反而不利於財稅法的一體化，也難以形成統一的法律價值、法律體繫和協同治理構造。因此，本書試圖將預算收入、預算支出和預算監管納入公共財產法的研究框架，證成了預算法的公共財產保障法屬性，進而希望獲得學術上的共鳴。誠然，即使筆者盡了最大努力撰寫本書，也試圖融合稅法學和財政法學研究。然而，囿於資料、時間和視野局限，加之我國財稅實踐的日新月異，難免出現疏漏、不當乃至謬誤之處，誠望讀者方家不吝匡正。
嶽紅舉
2024年3月