從近4000項立法中精選15部具有標志性的國會法案,揭示美國的本質，以及這個國家200多年來的運作方式

◎從近4000項立法中精選15部具有標志性的國會法案，一覽無餘揭示美國的本質，以及這個國家200多年來的運作方式。

林肯除了頒布《解放黑奴宣言》和結束美國內戰，還有一項不為大多數人知曉卻影響更大的《贈地學院法案》，威爾遜對女權運動從漠不關心到積極支持，羅斯福苦心經營的大量法案被*法院裁定違憲，肯尼迪的遇刺對20世紀60年代的民權運動有怎樣的推動作用……這一切有關美國政府與美國人民之間，聯邦政府與州政府之間，三權分立繫統中的國會、法院與總統之間的精彩博弈，都是圍繞一個個具體的法案來展開的。再加上歷史背景和立法過程的細節渲染，作者用15個法案講了15個精彩的美國生死瞬間的故事。

◎既是經典的法律史讀物，也是一部詳實的美國通史。

從傑斐遜到尼克松再到奧巴馬，從1787年購買西部土地的《西北法令》到1969年的《國家環境政策法案》再到當代的國家安全法律，內容涵蓋美國的西部擴張、奴隸制爭論、內戰、婦女選舉權運動、鍍金時代、大蕭條、民權運動和環境保護運動等方方面面，這都是美國歷史上的大事件，也帶出了拿破侖戰爭、國際勞工運動、世界大戰、西歐復興與美蘇冷戰的壯闊歷史。

◎充滿新視角、新內容、新觀點的厚重之作。

不管是在學術還是通俗領域，我們對美國法律的了解都還非常薄弱。為什麼國會法案是我們觀察美國的*視角？美國人在法律領域的爭論實質上是國本的爭論。美國是在法律上運作的國家，美國人解決所有關涉公眾問題的方式都在法律的框架下進行。當下美國的熱點問題，比如校園槍擊案和槍支管控，時進時退反反復復的醫保改革，種族歧視和女性權利等議題，都需要我們回到國會法案的現場，纔能看得懂。

◎一部揭示過去並對現在和未來也具有啟發性的現實主義之作。

為什麼書裡列舉的*後一部法律，在時間節點上止步於半個世紀前的1969年？並不是這50年來沒有頗具影響力的法案，比如2001年“911事件”之後倉促通過的《美國愛國者法案》和2008年金融危機爆發後推出的《緊急經濟穩定法案》以其巨大的爭議性和重要性也能入選“標志性”國會法案，但是這些法案仍然需要歷史的發酵和沉澱。除此之外，末尾用一整章的篇幅考察近幾十年內的美國立法行為，並對美國社會當前爭論的焦點問題，如費用龐大的立法項目、陷入僵局的國會、政治領袖的風雲莫測、美國的全球領導力等，也提出了獨特的見解，這是我們認識今天的美國及其未來走向，以及應對美國挑戰的重要參考。

◎作者丹尼斯·約翰遜是喬治·華盛頓大學政治學教授，曾作為富布賴特傑出學者來華講學一年，在美國法律、政治選舉和公共政策等領域實際參與並研究了50年，本作品也獲得政界、學界一致好評和熱情推薦。

美國自1787年以憲法立國以來，被提交到國會的立法項目已有數十萬之多，而其中成為法律的就有近4000項。正是這些法律塑造了今日我們所見的美國，並定義了美國的本質。那麼，到底什麼樣的法律能對美國社會和歷史產生了持久而深刻的影響？

如果國會在建國之初駁回了傑斐遜與拿破侖那個世紀性的路易斯安那土地交易案，歷史將發生什麼改變？

如果肯尼迪被刺殺前後磨難重重的民權法案和選舉權法案沒有獲得通過，今天的美國將會變成什麼樣子？

如果沒有醫療保健和社會保險的法案，沒有環境政策法案，美國老年人和下一代孩童的境況又將會如何？

此書以“如果沒有這部法律，美國將何去何從”的態度，精選國會制定的15部標志性法律，並對其歷史背景、立法過程、關建人物和歷史地位進行深入考察，其中涉及的不隻是法律層面的問題，還廣泛地包括美國的經濟、教育、醫療、國際關繫、基礎設施建設等各個領域，可以令讀者輕松了解美國歷史的演變及這個國家究竟如何運作。

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“見識美國”叢書，中信出版集團·見識城邦陸續推出——

《危機將至：內戰前的美國，1848—1861》  [美]戴維·M.波特

《平等之路：美國走向種族平等的曲折歷程》  [美]邁克爾·J.克拉曼

《法塑美國：15個標志性國會法案及其影響》  [美]丹尼斯·W.約翰遜

《美國革命的激進主義》  [美]戈登·S.伍德

《亞裔美國的創生》  [美]李漪蓮

《百年抗爭：美國女權運動史》  [美]埃莉諾·弗萊克斯納、艾倫·菲茨帕特裡克

《美國女性的權利：政策爭論與性別角色》  [美]多蘿西·E. 麥克布賴德、尼娜·A.帕裡

《五月花：美國文明的開端》  [美]納撒尼爾·菲爾布裡克

《美國革命的思想意識淵源》  [美]伯納德·貝林

引言———I

致謝———VIII

第1章 西進運動：《1787年西北法令》與《1803年路易斯安那購地批準書》———1

第2章 奴隸制與準州：《1854年堪薩斯–內布拉斯加法案》———47

第3章 應許之地：《1862年宅地法》和《1862年莫裡爾贈地學院法案》———104

第4章 婦女選舉權：《美利堅合眾國憲法第十九條修正案》（1919年）———145

第5章 保護工人家庭：《1935年國家勞動關繫法案》———194

第6章 偉大契約：《1935年社會保障法案》———244

第7章 給退伍軍人的承諾：《1944年退伍軍人權利法案》———280

第8章 西歐的復興：1948年“馬歇爾計劃”———318

第9章 縱橫交織的公路網：《1956年州際公路法案》———362

第10章 正義、平等和民主的承諾：《1964年民權法案》和《1965年選舉權法案》———407

第11章 老年人和窮人的醫療保健：《1965年醫療保險和醫療補助法案》———464

第12章 保護環境：《1969年國家環境政策法案》———511

第13章 法律塑造美國———549

附錄 其他重要法律———575

注釋———598

索引———685

《法塑美國》讀來令人愉悅：緊湊流暢的敘事、多姿多彩的背景、細膩精致的主人公形像。作者很好地處理了關於美國法律制定和民主建構的重大主題，並且有力地展示了在此進程中不可避免的挫折、停滯和復雜情形，以及立法程序中那些難以預料之處。作者以合宜的基調和精巧的手法梳理了卷帙浩繁的原始材料，平衡卻不失重點，本人從中受益良多。——理查德·貝克（Richard Baker），美國參議院歷史辦公室創始人，《美國參議院200年》作者

丹尼斯·約翰遜的《法塑美國》擁有難以估量的學術價值。絕大多數學者和嚴謹的學生都知道一些基本法律，比如《西北法令》《贈地學院法案》《社會保障法案》《選舉權法案》的基本知識，但極少有人知道法案背後詳盡的歷史故事及其生動有趣的細節。這部著作是政治史模範之作，若要放在書架上，此書該與耶魯大學戴維·梅休的經典之作《分裂式統治》（Divided We Govern, 1993）並列。——卡爾·吉爾森（Cal Jillson），美國對外關繫委員會前成員，南衛理公會大學政治學教授

丹尼斯·約翰遜用精湛的技巧描述了美國國會若干標志性法案。接下來很多年裡，任何一位對歷史和政治感興趣的讀者都將從中獲益。這本書生動易讀，在其研究的論題上也十分詳盡，本人誠意推薦此書。——羅伯特·B.達夫（Robert B. Dove），美國參議院前議員，喬治·華盛頓大學政治學教授

本憲法所規定的立法權，全屬合眾國的國會，國會由一個參議院和一個眾議院組成。——《美利堅合眾國憲法》條款

在這個國家，我們擁有世界上的法律工廠。——查爾斯·埃文斯·休斯（1924年）

1964年6月10日上午，立法者個個精疲力竭，但又因期待而感到陣陣興奮。仍在其首屆任期內的西弗吉尼亞州民主黨人、國會參議員羅伯特·C.伯德（Robert C. Byrd）做了長達14小時30分鐘的發言，使得他的同僚們徹夜未眠，這是為了阻止參議院審議待通過的民權立法所做的後努力。

伯德當時隻有46歲，以參議院的標準來說是相當年輕的了，在這場使用冗長發言阻撓立法投票（flibuster）的協作行動中，他是後一位演講者；該行動始於3月末並已延續了75天，發言充斥著對該立法的抗議，對“州權”的支持，還有自命不凡的高談闊論，占去了《國會議事錄》（Congressional Record）近600萬字的空間，其目的就是試圖拖延《1964年民權法案》（Civil Rights Act of 1964）的通過。

南方民主黨人在佐治亞州的理查德·B.羅素（Richard B. Russell）的領導下組成了一個輪班繫統，由三位老鬥士進行協調，他們分別是路易斯安那州的艾倫·J.埃倫德（Allen J. Ellender）、密西西比州的約翰·C.斯坦尼斯（John C. Stennis）和亞拉巴馬州的J.李斯特·希爾（J. Lister Hill）。這三位都是老謀深算且身經百戰，他們每人指揮一支由6名參議員組成的小隊，輪流在參議院上做不間斷的發言。

但時間轉到6月1日，該是參議院的領導層采取行動的時候了。多數黨領袖、蒙大拿州民主黨人麥克·曼斯菲爾德（Mike Mansfeld）和少數黨領袖、伊利諾伊州共和黨人埃弗裡特·M.德克森（Everet M.Dirksen）宣布，他們將提出大家期盼已久的提付表決（cloture）請願書以終止辯論。這一行動的風險很高，因為它需要三分之二的參議員投票贊成，也就是說當全體100名參議員在場時，需要67名投票贊成，這在民權議案中從未有過成功的先例，在其他議案中成功的次數也寥寥無幾。然後在6月10日，多數黨黨鞭、明尼蘇達州民主黨人休伯特·H.漢弗萊（Hubert H. Humphrey）確認他已擁有足夠的票數，可以結束這場參議院長的辯論，並進入終表決程序。上午9時51分，伯德終於結束了他持續整夜的、令人精疲力竭的發言，他警告他的參議院同僚：投票終止辯論並通過這部立法將是災難性的。這一票將“損害所有美國人的民主權利。無論依據任何理由——法律的、經濟的、道德的或者宗教的，它都不是正當合理的”。

對於許多遊覽華盛頓的遊客來說，華麗的參議院旁聽席隻不過是他們一路觀光這個絢麗迷人的美國首都的另一站。一群羅馬天主教修女、學童，還有身著短褲和T恤的遊客，坐在旁聽席裡。但在參議院會議大廳的後方以及旁聽席上方，約150名眾議院議員、前參議員和國會工作人員擠在一起；還有其他數百人在外面排成長長的隊伍等待著。一些非裔美國人分散坐在遊客的旁聽席裡，其中有全國有色人種協進會（National Association for the Advancement of Colored People，NAACP）華盛頓分會的主席克拉倫斯·米切爾（Clarence Mitchell），他專心致志地聽著。創造歷史的時刻就要來了。

上午11時整，書記員準時開始點名計票。“艾肯先生。”“贊成。”佛蒙特州共和黨人喬治·D.艾肯（George D. Aiken）大聲宣布。“阿洛特先生。”“贊成。”科羅拉多州共和黨人戈登·阿洛特（Gordon Allot）答道。當書記員開始點名字母“E”的時候，參議院迎來了一幕短暫的高潮，在其歷史上相當罕見。

52歲的加利福尼亞州民主黨人、國會參議員克萊爾·恩格爾（Clair Engle），曾經是一名英俊且堅毅的自由主義者，獲得過“火球（Fireball）議員”的綽號，現在卻像是他過去強健身體的一縷幽魂。他虛弱、殘破的身軀深深陷在輪椅裡，由一名助理緩緩引到參議院。10個月前，恩格爾經歷了一場切除惡性腦瘤的手術，今年4月的時候又做了更多的手術；自那以後，他的身體狀況已經惡化到不能走路、幾乎無法移動手臂也不能說話的地步。克萊爾·恩格爾是到場的第100位參議員，他下定決心要投出自己的一票。旁聽席的觀眾們恭敬地保持安靜，看著恩格爾幾次顫巍巍地舉起他無力的手臂指向眼睛，張口想要說出“Aye”這個詞。在場有許多傑出、卓越的參議員都熱淚盈眶。參議院的表決程序並未要求投票時要大聲說出來，因此恩格爾的投票被記錄在“贊成”欄裡，加上這一票結果總共是71票，比終止這場冗長發言所需的票數多了4票。

終，44位民主黨人和27位共和黨人投票贊成結束辯論；不出所料，所有18位南方參議員——17位民主黨人和1位共和黨人——都投票反對結束辯論，此外還有西弗吉尼亞州的伯德、田納西州民主黨人老艾伯特·A.戈爾（Albert A. Gore，Sr.）和亞利桑那州共和黨人巴裡·戈德華特（Barry Goldwater）。當時戈德華特正值競選共和黨總統提名的緊要關頭，他隨後告訴記者，他並不是反對民權改革，而是從原則上來說，他總是投票反對結束辯論的嘗試，以保護像亞利桑那州這樣的小州的利益。當書記員繼續按字母順序向下念參議員的名冊，特拉華州共和黨人約翰·J.威廉斯（John J. Williams）給出了結束辯論的決定性的第67票，當他投出這一票時，多數黨領袖麥克·曼斯菲爾德如釋重負，大喊道：“就是這樣！”

還有一次投票等待著克萊爾·恩格爾。為了議案的終通過，他積攢起全身的力氣和勇氣投出了他人生中的後一票，該議案即為日後的《1964年民權法案》。之後不久，在7月30日，恩格爾就去世了。因其對生命和對自己信念的執著，恩格爾與他的投票一起成為整個立法史的洪流中一段雖小卻難忘的插曲。

《1964年民權法案》是聯邦政府制定的重要且影響為深遠的法律之一。為制定該法律所做的鬥爭是有爭議的，充滿了言辭激烈的威脅、因不耐煩而爆發的義憤填膺、精心謀劃的拖延和立法程序上的詭計。但是，終，它是一個具有裡程碑意義的成就，不僅是對於一位意志堅決的總統來說，也是對於一個得到公眾輿論和有效草根抗議支持的國會來說。《民權法案》與其姊妹法案《1965年選舉權法案》（Voting Rights Act of 1965），去除了種族歧視中一些有壓迫性的污點，從根本上改變了美國人的生活。它們就像本書中的其他法律一樣，是塑造了美國的法律。

國會反映了美國人民的渴望、需求和當務之急，不論是好的，還是有時是壞的。它反射出如萬花筒般千變萬化的特殊利益和為他人所做的服務，尋求的好處和做出的犧牲。在每屆國會的兩年會期中，提交的立法項目數以千計，其中數百項會予以認真討論，而終制定成為法律的卻是少之又少。國會可能稱不上是首席大法官休斯所揶揄的法律工廠，但縱觀其歷史，它已炮制出近4000項立法。其中的大多數法律影響力有限，隻作用於少數人，在源源不斷的立法活動中被靜靜地遺忘。然而，有一小部分法律卻已上升到具有歷史意義的重要地位。這些法律正是塑造了美國的法律，也正是本書論述的主題。

在這些法律中，哪些對美國的發展來說是為重要的？哪些對我們的社會產生過直接的或深遠的影響？哪些法律對我們影響如此之大，以至於我們無法想像若沒有它們我們的生活會變成怎樣？一些歷史學家和社會科學家縱覽整個美國歷史尋找偉大的立法提案，並且選出了他們認為重要的那些。近，美國國家檔案和記錄管理局（National Archives and Records Administration）列舉了100份重要的美國公文：法律、條約、憲法修正案、發言和其他書面文件。印第安納大學國會研究中心（Indiana University Center on Congress）甄選出1862年至今的56位著名聯邦議員以及他們提出的法律。政治學家戴維·R.梅休（David R. Mayhew）對各個歷史學家、政治學家和報紙報道進行了全面調研，選擇出1945年至1990年間被認為非常重要的300部法律。政治學家保羅·C.萊特（Paul C. Light）考察了450位歷史學家和政治學家，從一份包含540項立法的清單，整理出第二次世界大戰以來50類偉大的立法成就。《國會季刊年鋻》（Congressional Quarterly Almanac）和每年的《國會季刊周報》（Congressional Quarterly Weekly）的總結版列出了每一年度重大的立法成就。報紙《點名》（Roll Call）為紀念其報道國會山（Capitol Hill）的新聞達50周年，聚集了一批研究立法的學者組成小組，評選出1955年以來國會通過的10部重要的立法。研究國會問題的學者斯蒂芬·W.斯塔西斯（Stephen W. Stathis）給出了一份列有具有裡程碑意義的立法的全面清單，他逐個分析了1789年至2002年召開的107次國會，彙編出一份包含1200部法律和條約的清單，這些法律和條約均被認為是具有裡程碑意義的立法。後，布雷恩·K.蘭茲伯格（Brain K. Landsberg）編撰了一部關於主要國會立法的百科全書，其特色是對262部法律做了簡要的評論。

相較而言，我的著手點更為集中，沒有那麼宏大。本書研究的是美國在兩個多世紀的民主進程中所制定的15部法律。深入考察其中的每部法律，主要關注：促成該法律通過的力量和環境；在起草該法律文本時，有時卷入的激烈政治鬥爭；國會議員、總統，以及在該法律的提議和通過階段起關鍵作用的其他人物；後還有該法律的影響及其在美國歷史中的地位。

由於本書隻集中研究了15部法律，無疑不得不舍棄其他許多同樣重要的候選法律。15這個數字並無任何神秘之處；但是本書選擇的這些法律跨越了整個美國歷史長河，涵蓋了美國發展進程中引人注目且舉足輕重的事件、形勢和政策。你也許能夠編制出一份內容不同但同樣合理的重大立法的清單，或者想要在這份名冊中加入第16或第17部法律。在選擇這15部法律時，指導我的始終是對這一簡單問題的回答：“如果沒有這部法律，我們將何去何從？”如果40年前磨難重重的聯邦民權法沒有通過，今天的美國將變成怎樣？如果沒有醫療保健和社會保險的保障，美國老年人的境遇將會如何？如果沒有州際公路繫統作為支柱，我們的地面交通繫統將會多麼擁堵和危險？如果國會在建國初期駁回了那個世紀性的土地交易案，決定不購買密西西比河另一側的廣袤土地，又將會怎樣？這15部法律中的每一部都對美國社會和歷史有著持續而深遠的影響，它們所產生的影響已遠遠超越其實施的範圍。

從嚴格意義上來說，本書研究的是“立法行為”（legislative actions），而不單是我們通常所理解的“法律”（law）。本書除法律以外，還包括一部條約批準書、一部憲法修正案的提案和一部在美國憲法制定以前頒布的法令。我選擇將它們列入這份清單內，是因為它們對美國的民主和歷史至關重要，因此就不過多糾結“法律”這個詞的嚴格意義。本研究所選擇的法律按時間先後順序排列，依次為：《西北法令》（Northwest Ordinance，1787年）；《路易斯安那購地批準書》（Louisiana Purchase Ratifcation，1803年）；《堪薩斯—內布拉斯加法案》（Kansas-Nebraska Act，1854年）；《宅地法》（Homestead Act，1862年）；《莫裡爾贈地學院法案》（Morrill Land-Grant Colleges Act，1862年）；《第十九條修正案》（Nineteenth Amendment，1919年）；《國家勞動關繫法案》（National Labor-Relations Act，1935年）；《社會保障法案》（Social Security Act，1935年）；《退伍軍人法案》（GI Bill，1944年）；“馬歇爾計劃”（Marshall Plan，1948年）；《州際公路法案》（Interstate Highway Act，1956年）；《民權法案》（Civil Rights Act，1964年）；《選舉權法案》（Voting Rights Act，1965年）；《醫療保險/醫療補助法案》（Medicare/Medicaid，1965年）；和《國家環境政策法案》（National Environmental Policy Act，1969年），本書不再對它們做進一步的排序。

在寫作本書時我考慮過其他許多法律，其中許多可當之無愧地替代本書所選擇的法律或作為增補。在本書的附錄中，按時間先後順序列出了一份包含超過200部法律的名單，它們都值得我們進一步關注。那麼，近這些年通過的法律又如何呢？要對過去20年內頒布的法律做出公正合理的評價，可能還為時過早。人們或許會認為其中的一兩部法律，如《美國愛國者法案》（USA Patriot Act，2001年）或《緊急經濟穩定法案》（Emergency Economic Stabilization，2008年）的重要程度足夠入選成為這15部法律之一。但眼下，它們必須經歷歷史的發酵，等待時間、視角和評判將其置於更大的背景下。本書的結論章節第13章討論了近30年內的立法，並探討了以下問題：我們是否已到達某一階段，此後將不再會出現重大的立法項目（至少是費用龐大的立法項目）？一個陷入僵局的國會是否已對頒布這樣的法律失去了信心？這個國會是否已喪失了實現這樣的決策所需的領導力？立法職能是否已完全被特殊利益集團操縱，以至於立法者再沒有能力提出具有裡程碑意義的議案？後，我們將設想一下，未來還可能出現什麼具有裡程碑意義的立法。