導言

章 一個理論分析框架

節產權理論

第二節國家理論

第三節制度變遷理論

第四節農民理性假說

第五節兩部門經濟理論

本章小結

第二章 歷史背景

節市場化程度不斷加深

第二節工業化與城市化進程的影響

第三節小農經濟的變化

第四節地主制經濟的變化

第五節鄉村社會結構的蛻變

本章小結

第三章 中國地籍制度的沿革

節 先秦地籍制度

第二節 秦漢至唐宋時期的地籍制度

第三節 明清地籍制度

本章小結

第四章 南京國民政府鄉村地籍整理的政策目標

節完善地籍管理

第二節改革農業稅制

第三節增加財政收入

本章小結

第五章 南京國民政府鄉村地籍整理的實施

節國民政府的地政方針與地籍整理機構

第二節土地測量

第三節土地登記整理

本章小結

第六章 南京國民政府鄉村地籍整理的績效分析

節對地籍管理的影響

第二節對政府財政收入的影響

第三節對土地稅率的影響

第四節開征地價稅

本章小結

第七章 影響鄉村地籍整理的原因分析

節人纔與經費的制約

第二節縣域治理狀況的影響

第三節鄉村業主的抵制

第四節動蕩時局的干擾

本章小結

 結  語

參考文獻

附錄一世紀初葉中國農村經濟增長制約因素的計量分析

附錄二 世紀上半葉中國農村地權分配與貧富分化的計量分析

附錄三 世紀上半葉中國農村地價的影響因素分析

附錄四民國時期政府間財政關繫的計量分析

序

中國近代鄉村史的研究已經洋洋大觀，很多問題都已有深入的探討。但仔細閱讀這些文獻，又總覺得意猶未盡。比如國家與鄉村社會的關繫，著述豐富，觀點紛呈，有些顯然是截然對立的。

歧見源於鄉村問題的復雜性。近代中國正處於“千年未有之大變局”中，鄉村社會也發生了深刻的變化。工業與城市部門的興起，不僅改變了小農家庭生產要素的配置模式，也影響到鄉村社會結構乃至倫理規範；民族國家的形成以及現代國家政權建設，使鄉村社會被更深地嵌入到由官僚所主導的政權體繫中。與這一過程相伴隨的，是政治腐敗、內部紛爭與外國入侵。鄉村社會不僅陷入“舊軌已破而新轍未立”的失序與混亂之中，經濟上也日漸蕭條。鄉村問題引發廣泛關切，並引致多種實踐模式，但隻有中國共產黨領導的土地革命取得了成功。對這一過程的大致勾勒似乎沒有什麼問題，這一歷史進程究竟受制於哪些因素，又見仁見智，莫衷一是。究其原因，首先，晚清以後，現代統計與檔案制度逐步建立，學術或政治團體的調查研究也活躍起來，關於近代鄉村社會的文獻資料十分豐富，而每一項研究所能接觸到的資料終歸是有限的，這無疑會影響到研究者的認知。其次，研究者所采用的理論與方法不同，對這些資料的解讀是會有差別的。後，也可能是為重要的，研究者所秉持的價值觀不同，其所作的判斷也可能迥然相異。

南京國民政府時期的鄉村地籍整理，是國民政府土地政策的核心部分，旨在通過現代地籍制度的建立，加強政府對鄉村社會的控制，並解決鄉村土地問題。鄉村地籍整理推行了二十餘年，直到國民黨政權敗逃臺灣。這為我們分析民國鄉村問題提供了一個視角：在中央集權的政治體制下，以維護大地主、大資產階級利益並持反動立場的新興官僚集團為核心的國家治理體繫，是否能形成有效的制度供給能力？這對鄉村社會發展有何影響？

這一思路來自《華北村治—晚清和民國時期的國家與鄉村》一書（以下簡稱《華北村治》）。《華北村治》是美籍華人學者、德克薩斯大學奧斯汀分校歷史繫教授李懷印先生所著，堪稱中國近代鄉村研究的經典之作。我根據這一思路寫成的研究計劃，獲得國家社科基金的資助。在有了一個大致的初稿後，2017年我又幸運地獲得國家留學基金委員會的全額資助，赴美國德克薩斯大學奧斯汀分校訪學一年。在李懷印先生的耳提面命下，我終於完成了本書的寫作。

拙著在兩方面進行了一點拓展。一是在研究思路上，不再是單一的文獻歸納，而是遵循“假設—檢驗”這一邏輯理路，先根據相關理論，提出基本假設，而後通過對歷史文獻的梳理，對假設進行檢驗。二是基於民國時期的統計數據，應用計量研究方法，對幾個重要問題進行探析。由於是次嘗試，不免誠惶誠恐，盼廣大同仁不吝賜教。

讓我感到萬分榮幸的是，李懷印先生同意推薦拙著到商務印書館出版。業師曾業英先生已於中國社會科學院近代史所榮休，他不顧年邁，仔細閱讀了全文之後，也同意擔任推薦人，並寫下詳細的審稿意見。兩位老師的審稿意見，為拙著在出版之前的後修訂指明了方向。在計量分析方面，華中師範大學經濟與工商管理學院的塗正革教授、諶仁俊副教授給予了熱誠的鼓勵與幫助。在商務印書館責任編輯鮑海燕的熱忱襄助下，本書得以付梓。對前輩與同仁的辛勤付出，謹致衷誠謝意！另外，我還要由衷感謝華中師範大學歷史與文化學院碩士研究生吳英傑同學在文獻查閱方面所提供的協助！當然，文中的不足之處，由本人負全部責任。

李鐵強

2019年4月於武昌桂子山

南京國民政府時期的鄉村地籍整理，是由國家所主導的制度變遷。這一過程，不僅受到現實經濟與技術水平的制約，還受到國家與社會互動過程中各種因素的影響。當然，國家的制度供給能力是為關鍵的因素。

國家不僅是階級統治的工具，同時，它又是社會賴以存在的制度與秩序的主要供給者。民國時期的地籍管理，是古代中國地籍管理的延續與某種形式的轉換。在前近代社會，國家對鄉村的控制通過地籍管理集中體現出來。國家通過其日趨嚴密的地籍管理繫統將國家權力的觸角伸及每家每戶，所謂“皇權不下鄉”不過是一些歷史敘事中的詩意幻想。近代以來持續的社會動蕩破壞了傳統的地籍管理體繫，地籍整理意在借助現代測繪與管理技術重建地籍管理制度。

在與鄉村社會有關的所有制度安排中，土地產權制度居於核心位置。地籍整理可以看作是農村土地產權制度的完善。這一強制性的制度變遷，勢必誘發政府、基層官吏與鄉村社會的利益衝突。

南京國民政府希望通過地籍整理以增加財政收入、加強對鄉村社會控制並借此解決農村土地問題。平均地權是孫中山三民主義的重要內容，是國民黨民生政策的重要方面，因此也是國民政府地籍整理的努力方向。但是，在實踐過程中，各級政府更加關心的是財政收入的增長，平均地權的願景實際上被束之高閣。來自地主士紳階層的國民黨基層黨員，對地籍整理實際上是持反對態度的，而省縣政府顯然傾向於向地主士紳妥協。

基層官吏作為國家政策的執行者，其行為選擇決定著制度變遷的成本與績效。如果他們能服務於政府的目標，地籍整理就會順利推進；如果他們以牟取私利為目的，地籍整理就會受到阻礙。基層權力繫統可以分為正式與非正式兩部分。與政府聯繫密切的縣長人等，需要應付來自上層的壓力，尚能關心政府方針的執行；來自鄉村社會的保甲長等，傾向於維護鄉村業主的利益。大部分基層員吏，更像精於算計的經紀人，遊走於國家與鄉村社會之間，以實現個人利益化。

近代市場制度與工業化的發展，型塑出城市部門與鄉村部經濟格局。在城市部門的作用下，各種生產要素的相對價格發生了顯著的變化。農村土地不再是社會資本競逐的目標，農村精英也不再安心於田園生活，而是紛紛遷往城市。小農經濟仍然是一種生存經濟，不同於傳統農業經濟，近代小農生計的均衡很大程度上受到了市場狀況的影響。

這些變化都深刻地影響到鄉村社會。傳統士紳隱退，鄉村共同體趨向瓦解。在一種失序狀態下，鄉村領導權的獲取漫無標準。雖然在一些農村也能看到正直紳士獲得了權力，但是更多的是依靠財富、黑色暴力、政治投機等各種手段攫取權力。一旦獲得權力，就可以通過各種貪腐行為進一步斂括財富。以前，權力與財富或有部分重疊，現在則變得高度同一。傳統士紳是聯繫國家與社會的紐帶，豪紳地主則可能為了一己私利對抗政府。由於缺乏對新政權的認同，一般農戶在地籍整理過程中則會采取各種機會主義的策略，以規避政府的管控。不過，盡管政府的土地“確權”政策沒有獲得鄉村業主的一致擁護，在地籍整理的過程中，鮮見有組織的抵抗，這是因為，一方面，國民政府的地方政權建設初見成效；一方面，對國家威權的表面遵從仍然是鄉村業主的占優策略。

近代以來，國家治理體繫也發生了深刻的變化，一個重要的表現就是政府財政收入基礎由傳統的農業稅轉向工商業稅收，國家治理的重心也隨之轉向城市與工商業部門。縱觀南京國民政府時期，農業稅在政府財政收入中的權重有著時空方面的差異。在前期，亦即抗戰爆發前，中央財政主要依靠關、鹽、統三稅，田賦劃歸地方；田賦主要為縣財政所依賴。抗戰爆發後，隨著沿海地區以及大城市的淪陷，關、鹽、統三稅銳減，田賦由中央與地方共享。地籍整理的政策目標隨著中央財政對田賦的依賴程度而調整。抗戰爆發前，整理地籍的主要目標在於完善鄉村治理；抗戰爆發後，夯實政府財政基礎已成為工作的重心。

土地測量采用的方法有利用現代測量技術所做的地籍測量、采用傳統方法進行的簡易清丈、業主自行陳報等。種方法比較精準，但技術要求高，投入大；第二種方法可以由基層政權組織實施，但曠費時日，並且精準度較低；第三種方法為簡單易行，但需要基層政權與農民積極配合纔能有效果。國民黨統治下的中國國家治理呈現出一種“中心—邊緣”格局。貫徹中央政策較好的地區是中心地區，在邊緣地區則常常執行得較差或者根本無法推行。在抗戰爆發前，國民黨統治中心在長江中下遊地區；抗戰期間，國民黨控制的區域是以重慶為中心的大後方。因此，抗戰爆發前，地籍整理在江浙地區推進積極；抗戰爆發後，中央所在的四川等地方執行得較好。總之，地籍整理隻是在局部地區得以推行。就效果來看，實施整理的地方承糧面積都有所增加，地方財政收入有所增長。但開征地價稅、均平並減輕稅負的目標卻沒有實現，平均地權更無從說起。

國民政府力倡地籍整理，政策預期與實踐效果之間卻存在巨大落差，其原因大致如下：，受到國家控制能力的制約。國家控制能力是實現制度供給的前提。國民政府中央控制能力的薄弱使這一時期國家與地方之間的關繫呈現出典型的“中心—邊緣”格局。在這樣的政治格局下，地籍整理隻在中央政府控制得較好的地區纔能順利實施，在其他地區則難以推行。第二，受到土地測量技術的制約。在當時的技術水平下，短時間內完成全國規模的土地測丈是一項不可能完成的任務。第三，國家財力不足以支付制度變遷的成本。就在江浙的實驗來看，完成一個縣地方的精準測量成本高昂，對於捉襟見肘的政府財政而言，是難以承受之重。第四，受到地方官僚繫統的掣肘。地籍整理嚴重依賴地方官員的努力程度，但地方官員多視之為增加財政收入的手段，或牟取私利的機會，使制度變遷陷入低效率狀態。第五，未能得到鄉村社會的支持。減輕賦稅並平均地權的理想終為增加財政收入的目標所取代，並進一步為基層員役的營私舞弊所扭曲。地籍整理偏離了國家與鄉村社會之間的利益均衡點，因此得不到鄉村社會的配合，類似於土地陳報的簡易辦法成效並不顯著，增加了制度變遷的成本。

國民政府地籍整理的終失敗緣於中國社會的又一次“奧爾森振蕩”。如前所述，盡管城市部門已獲相當發展，但土地問題仍然是中國社會的焦點。孫中山平均地權的主張迥異於土地革命，但並非沒有可行性。隻是受制於國民黨統治的社會階級基礎，平均地權的主張在國民黨的地政方針中不過是一個漂亮的“幌子”而已，從國民黨中央到縣黨部，似乎沒有人當真。顯然，國民黨統治下的農村社會變革已被鎖定在一種低效率狀態中，國民黨已沒有可能通過土地改革贏得農民的支持，這決定了其在與中國共產黨的後對決中不可避免的失敗，持續二十多年的鄉村地籍整理也戛然終止。