前言

第一講範式的轉換——從沿革地理、政區地理到政治地理

一、行政區劃史的研究

二、從歷史政區地理到歷史政治地理的研究

三、中國歷史政治地理的主要研究對像

第二講政區地理研究的基本概念與學術用語

一、行政區劃的定義

二、行政區劃諸要素的概念

三、行政區劃的相關概念

四、其他與行政區劃有關的概念

第三講中國歷史上的兩種基本政治地理格局

一、《禹貢》的兩種政治地理思維

二、邊疆區與內地的圈層型關繫

三、特殊政治區的類型與功能

四、跨高層政區的特別政治區

五、地方分權偏重時期的政治地理

第四講行政區劃與自然區劃的關繫

一、古代對自然地理區域的認識

二、《禹貢》的地理區劃

三、秦郡的自然地理背景

四、唐代十道的地理區劃

代行省與地理區域的脫節

六、結語

第五講從分土而治到分民而治

一、行政區劃的由來

二、縣制起源三階段說

第六講行政區劃層級變遷的三循環

一、行政區劃的層級與管理幅度

二、二級制向三級制轉化的第一循環

三、二級制向三級制轉化的第二循環

四、從多級制向二級制簡化的反循環

五、小結

第七講行政區劃幅員的確定：百裡之縣、千裡之郡與萬裡之州

一、政區幅員的尺度

二、“百裡之縣”幅員的相對穩定

三、“千裡之郡”幅員的縮小傾向

四、“萬裡之州”幅員的起伏變化

五、贅言

第八講行政區域劃定的基本原則：  犬牙交錯與山川形便

一、政區邊界的概念

二、山川形便原則的運用

三、犬牙相入原則的萌芽與發展

四、犬牙相入原則的極端化及肥瘠搭配原則

第九講行政區劃地理分布的變遷

一、行政區劃的置廢分合

二、古代經濟重心從北到南的轉移

三、南方和北方政區分布密度的逆轉

四、東南地區經濟發展與政區分布的關繫

五、移民和政區置廢與分布的關繫

六、交通路線與政區分布

七、非經濟因素對政區分布的影響

第十講行政區劃變遷中的文化因素

一、政區和數的關繫

二、政區與宗教的關繫

三、行政區與文化區的契合

四、文化區域與自然地理區域以及行政區劃的關繫

第十一講行政區劃的等第變化

一、縣級政區的等第

二、統縣政區和高層政區的分等

三、政區分等的意義和作用

第十二講軍管型的特殊政區

一、兩漢魏晉的都尉

二、漢唐的都護府

三、北魏的鎮戍

四、明代的都司衛所

五、唐代羈縻府州與明代羈縻都衛

六、軍事因素對於行政區劃的影響

第十三講中國歷史上五大都城定位的政治地理背景

第十四講主流的大陸意識與非主流的海洋意識：歷史中國海權的缺失

第十五講政治地理視角下的中央地方關繫變遷

一、歷代中央地方關繫變遷過程

二、外重內輕還是內重外輕——中央地方關繫變遷的闡釋

第十六講建構中國歷史政治地理學的設想

第十五講政治地理視角下的中央地方關繫變遷
中國歷史上長期是一個單一制的中央集權制國家。在秦代以來的兩千多年時間裡，中央與地方的行政關繫經過不斷的調整，對於傳統社會而言，既取得了極其豐富的歷史經驗，也出現了多次反復的沉重教訓。
中央地方關繫體現在政治（包括立法、行政、司法權力的分配，但主要是行政權）、經濟（主要是財政權）、軍事（主要是軍隊指揮權）等方面，但核心在政治方面。中央與地方的行政關繫的核心是行政權力的分配問題，其次是雙方的職能配置。中國是一個高度中央集權的國家，中央集權的形成從春秋戰國之際算起已有兩千五百年以上。為了充分理解中央集權利弊相乘的特點。我們應該首先回顧中央集權產生與發展的歷史。
一、歷代中央地方關繫變遷過程
在商與西周時期，集權社會尚未產生。商王與周天子將土地分封給親戚與有功之臣，以建立諸侯國，這就是所謂封邦建國，簡稱封建。但在分封以後，王朝與諸侯國之間的關繫，並不完全是中央與地方的關繫，而是各自為政的關繫。就西周而言，諸侯對周天子隻負有朝覲、進貢與助征伐的義務。至於諸侯國內的行政事務則與天子無涉。周天子所直接管轄的地域範圍隻是王畿而已。如果勉強將周王的朝廷與諸侯國的朝廷看成中央與地方的關繫的話，那麼兩者之間至多也是保持有政治關繫而不是行政關繫。除了周天子可以分封諸侯外，諸侯還可進一步將自己的封域分封給大夫，這一過程稱為立家。家也有一個小朝廷，也在一定的地域範圍內行使行政權力，這個地域在行政上也與諸侯無關。因此西周時期的層層分封在地域方面形成了天下、國、家的概念，但這些層面之間並非中央與地方之間的關繫。
中央地方兩相對立並出現明確的行政關繫，是在春秋後期。其時重要的一些諸侯國在幾個方面發生了重要的變化，一是在戰爭中消滅小國，並以之為縣（以楚國為典型），二是將原來諸侯分封給大夫的私邑改造為縣（以晉國為標志），三是集合小鄉聚為縣（以秦國為始創）。這三種方式是形成縣制的主要形式。新出現的地方組織——縣，由諸侯國的國君親自管理，並不分封給大夫，這一新制度標志著中央集權方式的出現。隨後郡也在各國的邊地產生，起先郡與縣之間沒有統轄關繫，後來發展為以郡統縣，形成與封建制相對立的郡縣制。這標志著地域性的中央集權制國家已經普遍建立起來。郡縣制最主要的特點是，國君通過自己任命的官員直接統治地方（郡或縣），中央與地方形成行政關繫。地方的一切權力來自國君的授予。
從春秋戰國之際到秦始皇統一天下，並把郡縣制推行到全國範圍內，經過了大約五百年的時間，因此中國中央集權制國家的形成具有深厚的歷史背景與堅實的社會基礎。戰國時期的七雄之中，隻有齊國未曾建立郡縣制。為何大部分諸侯國都殊途同歸，走上了中央集權的道路，這是很耐人尋味的。這說明中央集權的產生與農業生產方式之間存在密切的關繫，因為恰恰是以工商經濟為重要支柱的齊國未曾建立郡縣制。這個問題不在本課題範圍之內，所以此處不進行討論。
從實質上說來，所謂中央集權制指的是中央政府和地方政府的一種分權形式。中央政府把全國領土劃分成不同層級的行政管理區域，在各個區域內設置地方政府，並分配或授予地方政府以一定的行政、軍事、財政、司法等權力。在中國古代郡與縣就是兩級行政區域的名稱。秦始皇二十六年統一天下，分全國為三十六郡，郡置守、尉、監，這是一個標志性的年代與一個標志性的事件，全國範圍內的中央與地方關繫從此開始。
1.秦漢時期的中央地方關繫
秦代是高度中央集權體制在全國範圍內推行之始。秦代地方制度的特點是廢除一切封邑，由中央直接管理地方。可以說中國地方制度的基本原則在秦代已經確定，而後遵行千百年不改其實質。秦代中央地方關繫最主要的特點有：（1）在行政區劃層級隻分郡縣兩層，層級少，政令容易下達，下情容易上達，便於中央政權直接控制地方。（2）地方官員由皇帝直接任命與撤職。（3）對地方官員有嚴格的監察制度，每郡設監御史，以司監察之職。
這些特點使秦代出現“自天子而外，無尺寸之權（中央群臣無權），一尊京師（地方無權），而威服天下”的局面。雖然秦代二世而亡，但並非中央集權之過，而是苛政所致。
西漢初年由於皇帝依靠群臣取得天下，不得不在部分地區，建立與商周時期實質不同而形式相似的封國制度，以分賞有功之臣。而在主要功臣清除完畢以後，又以皇子代替這些功臣，成為地方上的最高權力代表。漢初封國制度有兩種表現形式，一是在中央與郡縣之間加入諸侯王國一層地方區劃；二是設置與縣相當的侯國。諸侯王國與侯國都具有相對的獨立性，可以自置一定級別的官員，可以收取一定比例的賦稅與田租，也就是說在行政上與經濟上有一定的分權。但這種權力顯然有礙中央集權，因此不斷被削奪，直至名存實亡。西漢中期以後，王國與侯國的名義仍存，但諸侯王與列侯的特權已經基本取消，地方制度又回到實質上的郡縣制（雖然名義上是郡國並行制，即與郡平行的還有諸侯王國）。
西漢在加強中央集權方面還有兩項措施。一是縮小郡的幅員，二是建立有效的監察體繫。郡的幅員小，郡的長官太守的權力就受到限制；秦代雖然每郡設監察御史，但漢代擔心監察官與地方行政官員同處一郡，會有所牽連，因此將全國分成十三刺史部，各部置刺史以監察部內各郡太守。刺史品秩比郡太守低，這種以小官監察大官的做法，行之有效，保證中央嚴密地控制地方。此外，還嚴格實行了上計制（地方按時向中央述職，並報告地方收入），職務回避制（本地人不在本地當官）等防止地方官權力坐大的制度。東漢繼承了這些制度。
兩漢時期雖然嚴密控制地方，但對於地方官仍給予較大的自主權，如郡太守作為一郡的行政長官，不但具有行政全權，而且還集司法、財政、銓敘、軍事權力於一身。司法權力不必說，這是大部分朝代地方官兼有的權力。其他權力在漢代明顯比後代為重。後來的朝代先是行政與軍政分開，後來是財政與行政分離，有的朝代甚至將高層政區的司法權也遊離出來，另設官員司其職。
2.魏晉南北朝時期的中央地方關繫
漢代十三州刺史部的建立雖然有利於監察高級地方官員，但部的地域一經劃定，刺史職務一旦長期擔任，就有可能向地方官員轉化。東漢末年，地方多事，州刺史品秩升至與郡太守同級，以便在大範圍內實現治安職能。於是州成為政區，刺史成為地方官。州的地域範圍遠遠大於郡，刺史又集政、財、軍大權於一身，地方權力過於膨脹，中央權力被嚴重削弱，形成軍閥割據的局面。隨之而來的魏晉南北朝時期一直是分裂割據，戰爭頻仍的局面。在戰爭時期，地方官常有便宜從事的權力，容易形成地方分權較強的形勢。與此同時從東漢末年已經形成的州郡縣三級制又因管理層級增加，上下阻隔較大，更使中央集權有所削弱。更有甚者，除了正式的州郡縣三級政區以外，在州以上還有都督區存在。都督區一般是管轄幾個州範圍的軍區，都督原是掌握軍權的職務，在此時又兼所在州的刺史，並且管轄都督區內的軍政事務。在西晉，都督一般都由宗室或皇子擔任，其權力更大。所以魏晉南北朝時期大體是一個弱中央強地方的時期。
除了地方長官權力過大以外，地方豪強的大土地占有方式與門閥世族勢力相結合，不但把持地方權力，而且通過各種途徑進入高層地方官府，使地方分權越發嚴重。這一點與兩漢時期不同，其時打擊豪強勢力是官府的重點工作，並以此來抑制地方勢力的惡性膨脹。
中央集權在魏晉南北朝時期的弱化，還體現在行政權力由於政區猥多而出現的權力分散。南北朝時期由於南北長期處於軍事對峙形勢下，雙方的中央政府不得不劃分越來越多的政區，以設置越來越多職位（州刺史、郡太守與縣令長）以報功酬庸。南北朝後期政區竟然膨脹到數百州、近千郡、二三千縣的混亂程度。在這種情況下，中央政府如何治理與控制地方？地方分權，各自為政的局面達到不可收拾的地步。
3.隋唐時期的中央地方關繫
隋代重新統一天下，立刻采取措施恢復中央集權。這些措施主要如下：改革地方政府結構。取消郡級政區，使州郡縣三級地方政府重新簡化為州縣兩級。以提高效率與加強中央對地方的控制。隋煬帝時又將州縣兩級改為郡縣兩級，並把郡的幅員劃得比南北朝時期要大。因為政區幅員與數量成反比，幅員太小，必然要增加政區數目，造成職務增加，不利於集權。但比起秦郡與漢郡來，隋郡依然不大。因為政區幅員過大，則擔心地方官員權力太大，而增加離心傾向。取消地方官對僚屬的銓敘權。漢代地方官員可以自闢僚佐，容易產生拉幫結派的弊病。“六品以下官吏，咸吏部所掌。”“海內一命以上之官，州郡無復闢署。”兵民分治。府兵軍權全歸中央。地方官員不掌軍隊，隻掌握府兵的墾田籍賬。消除地方分權勢力的經濟基礎。
唐代行政區劃承隋而來，隻設兩級政區，但州劃得比隋郡還小，大大增加了中央政府的管理幅度，但消除了地方產生割據的物質基礎。
在秦漢時期，行政官員一般隻分地方官員與中央官員，在兩者之間的臨時派出官員主要是監察官員，而不是行政官員。但在唐代這種情況發生變化，這就是使職與差遣制度的普遍化。使職的設立與差遣制度的推行。唐代以前大體上職與官不分離，一職一官。唐代起，職與官開始分離。許多工作是臨時性的，以使職去執行，工作結束，這一職務也就撤銷。這種差遣性的工作越來越頻繁，以致後來有些固定的工作也不設置固定的職位，不任命固定的官員，而以使職充任。這是中央政府防止地方官員掌握某種重要權力形成過強地方分權的措施。如轉運使，負責財賦的轉運，工作極為重要，如果長期固定職位與官員，會使此職務權力難以約束。
在具體的運作方面，唐代中央政府對地方政府采取了一繫列有關的措施：
建立朝集制度，這是上計制度之外的新舉措。上計制度自戰國後期出現，是中央集權國家出現的標志，秦代以後繼續奉行。唐代規定：“尹、少尹、別駕、長史、司馬……歲終則更入奏上計。”這是每年一度的常規。朝集使的主要任務是上京述職並回地方傳達重要詔令。朝集使由都督和州級政府首長或副手擔任，據《唐六典》載：“凡天下朝集使皆令都督、刺史及上佐（地方高級官員）更為之。”朝集使晉京是每年十月，與上計吏不同。上計一般由地方負專門職能的地方官員擔任，朝集使則是地方政府的首長。朝集使的召集是中央集權發達的標志，這是模仿周代諸侯的朝覲制度而來，反映唐朝興盛時期皇帝躊躇滿志，欲與三代比隆的心情。安史之亂以後，中央集權削弱，中央政府無力年年召集朝集使，曾有幾度暫行停止朝集使的命令。朝集使是中央政府定期了解下情，以便調整地方政策的重要中介。
完善選官制度：中央對地方官的任命十分重視。地方官以州刺史（與州同級的府長官為牧）、縣令為主，在邊境地帶或特殊地區還有都督、都護。三品以上由皇帝親自任命，四品五品由宰相提名報皇帝任命，六品以下由吏部報門下省任命。但為了保證吏治的有效，並有效地控制地方，皇帝常常直接任命低級的地方官員。
制定地方行政組織的等第，以便官員升遷有序。秦漢時期的縣隻有大小縣之分，等第不明顯。隋代已有所改進。到唐代則完善這一制度。唐初，“州縣混同，無等級之差，凡所拜授，或自大而遷小，或始近而後遠，無有定制。其後選既多，敘用不給，遂累增州縣等級之差”。這些等級之差就是將縣分為赤畿望緊上中下，將州分為輔雄望緊上中下，這是唐代的一個重要舉措。
考核制度嚴密。地方官的政績由皇帝直接掌握。同時還有監察官員經常往返於中央與地方之間，隨時將地方官員的治績或過失向中央彙報，以便做出獎懲決定。監察制度原來是依靠流動的監察官員來維持，後來逐漸將監察官員固定於一定的地域範圍，這個範圍稱為道。
高度的中央集權到宋代登峰造極，地方官員是中央朝官，行政區劃是中央官員的施政區域。地方法令由中央頒行。地方官員的副手即是其監督。一切決定人主自為之，而群臣不與。明代與清代繼承而又略有修正。明代以後主要是調整皇帝與群臣的關繫，使中樞權力高度集中在皇帝手中。
唐代後期，情況發生很大變化。安史之亂不但是將唐代劃成前後兩個制度截然有別的時期，甚至是將中國古代劃成前後兩個不同時期。唐後期在中央地方關繫方面發生了變化，地方政府結構由二級變為實際上的三級。維持二級地方政府一直是中央集權追求的目標。但在安史之亂發生以後，中央政府不得不在各地設立掌握幾州地域軍政民政財政大權的節度使、觀察使，以便盡快平息叛亂。在法律上這些節度使、觀察使並非正式地方官員，但在實際上他們卻凌駕於州刺史之上，成為一級地方官員。他們的管轄區——方鎮（或稱藩鎮）和道也逐漸演變為州以上一級政區。唐後期的法律仍然強調州有直達中央的權力，但實際上這一權力往往被更有實力的節度使所扼制。中央集權因為政府結構的變遷而大大削弱。
中央財政權的弱化。唐前期，各級地方政府隻有征收財稅的權力，而無自主支用稅收的權力。一切支出均由中央政府籌劃。唐後期，擁有軍權的藩鎮也要求分掌財權。唐後期，稅收制度從租庸調制改為兩稅制。州縣開始有制稅權，與此同時，藩鎮向中央爭奪財稅收入，其手段一是虛報，即向中央少報收入，而把多餘部分歸己。二是增加稅種，在兩稅之外，巧立名目，收入也歸己。三是非法挪用與截留上供額。此外還有其他手段。這些手段使中央財政收入受到損失，自然削弱集權的力量。
地方軍權的強化。唐前期實行府兵制，這一制度有三個主要特點：一是府兵的分布是內重外輕，主要分布在首都附近的州縣；二是府兵的調遣權在中央，而不在地方；三是管理府兵的折衝府繫統與州縣繫統相互獨立，軍政民政分開。安史之亂發生，為了迅速調遣軍隊，委軍權於節度使、觀察使。節度使原隻設於邊境地帶，後來擴大到內地，觀察使原為監察官員，後來管政轄軍，於是地方軍權形成，在安史之亂平定以後，此權仍不能去。此後，節度使擁兵自重，將軍隊視為私產，至於將帥由士兵擁立。嚴重者，河北地區的藩鎮形成割據狀態，戶口、稅收都不入中央。雖然中央政府曾有削藩的行動，但中央無論在財力與軍力上都已削弱，削藩隻取得暫時局部的成功而已。最終，唐王朝還是亡於軍閥割據。
4.宋代的中央地方關繫
唐代的覆亡，造成了五代十國的分裂局面，其教訓就是“君弱臣強”，實際上即是弱中央，強地方。趙宋王朝就在五代之末利用軍隊的擁戴建立起來。因此宋代的統治者特別注意接受唐代覆亡的教訓，在如何加強中央集權方面設計出一整套改革方案來。
首先是地方政府結構的創新，這個創新為前代所無，其核心就是將高層政區虛化，將高層地方政府的權力分散。
從來的中央政府都力求維持最簡單的二級制，但在國土廣袤的情況下，統縣政區數目較大，中央政府管理幅度過大，要維持二級制是很難的。因此在漢代就已經在郡以上出現州一級高層政區的傾向，雖然統治者力圖將州作為監察區而不是行政區，但結果擺脫不了演變為行政區的命運。唐代接受漢代的教訓，起初不設監察區，唐太宗雖分天下為十道，但隻是地理區域，而不是監察區。但監察工作不分區，監察人員在中央與地方之間來去如飛，監察效果大打。於是到唐玄宗時，終於分成十五道監察區。到了安史之亂以後，這些道就和藩鎮相結合，形成州以上的一級實際上的行政區劃。宋代之初，統治者深刻認識到監察區與藩鎮都有轉變為行政區的可能，因此王朝建立伊始就取消藩鎮，削奪節度使軍權，也不設置監察區，使地方政府恢復到州縣兩級而已。但是兩級政府運轉同樣陷入管理幅度太大的困難，加上唐末五代以來州的幅員變得更小，中央政府直接管理四百個左右州級政區，幅度比漢唐兩代更大，效率更低。
為了避免設置實質性的高層政區，同時又收到高層政區作為中央政府代表管理州級政府之效，宋代統治者雖在名義上設置了高層政區——路，但又把路虛化。虛化的方法是：不設路一級的單一長官，而將這一級政府的權力分散在轉運使（主管財賦）、提點刑獄使（掌司法）、安撫使（管治安）、提舉常平使（管平抑物價）身上。這樣一來，路級政府實際上是由諸監、帥司——即轉運司、提刑司、安撫司與提舉常平司組成。與此同時，不同監、帥司的路級政區，有時有不同地域範圍，如陝西地區轉運司和提刑司都隻分永興軍路和秦鳳路兩路，而安撫司由於前敵任務重，所以分成六路，亦即由上述的兩路各分成三路：永興軍路、鄜延路、環慶路，秦鳳路、涇原路、熙河路。除永興軍安撫司路外，其他五安撫司路都與西夏或吐蕃接境，所以統稱為西北五路。這一統稱在兩宋已經定型，甚至正式標在地圖上。現在還保存在日本東洋文庫的珍本古籍——宋本《歷代地理指掌圖》中，有一幅豐九域圖》，文字說明是二十三路，圖上標的卻是二十七路，原因就是西北的六個安撫司路和其他二十一個轉運司路同時並列。由此可見宋人並不把路當成一級正式完善的高層政區。而且後人也往往認為宋代山西是分為六路而不是兩路史地理志》就是這樣寫的。今人讀圖若以為宋代曾存在過二十七路的體制，那就錯了。
或者區劃雖同，治所卻分開，如荊湖南路轉運使治長沙，而提刑使治衡陽。因此就實質上說，路級政府隻是虛化的一級。為了避免路成為一級正式政府，重蹈前代覆轍，宋代還嚴格規定州有直達上奏權，路一級政府機構不準干預這一權力。
其次，改變地方官的地方性質，派遣中央朝官擔任地方官員。以知州代替刺史，以知縣代替縣令。這樣一來，行政區劃在理念上變成是中央官員的施政分區，而不是地方官員的行政區域。地方官員在形式上變成中央官員，隻是性質為中央派出而已。
第三，重使職差遣，輕固定官職。中央政府為了直接控制地方一切權力，將唐代已經出現的使職差遣大大發展，並使職與官相分離。唐代使職是因事而設，事畢即罷。宋代卻主要依靠使職進行正常工作，而閑置正式官員。這些使職由皇帝隨意調遣，不致養成地方勢力，不致向中央分權。固定官職有數，有一定級別，使職差遣卻任意性大。
第四，改變監察方式。一方面是逐級監察，即“委郡縣於守令，總守令於監司，而又察監司於近臣”，換句話說，以中央御史臺察路級政府，以路級政府察州縣長官。第二方面，是同級之間的互相監察，如路級政府分為諸監司，這些監司之間還有互察之法。第三方面，地方政府長官的副手也有監察正職的作用，如知州的副手通判對知州的權力就有很大的制約權，一切行政命令必須有通判的共同簽署纔能生效，這實際上是以副職來監督正職。
宋代中央地方關繫還有一個注意的傾向，那就是在財政方面中央高度集權，同時在地方路一級政府中，以主管財賦的轉運使司最為重要，後來甚至以轉運使為一路的主要官員。這說明宋代統治者已充分認識到，經濟因素有可能是影響政治形勢的決定因素，中央政府如果沒有足夠的財力，在政治上就不能嚴密控制地方。這種認識是由唐代的教訓得來的，其時藩鎮“租稅所入，皆以自贍，名曰留使、留州，其上貢者甚少”。地方財力雄厚正是割據的物質基礎，這一教訓使宋代的財政權的集中顯得最為突出。建國之初，朝廷即“申命諸州度支經費外，凡金帛以助軍家，悉送都下，無得占留”。在完成上供任務後，即使地方必要的“留州”、“送使”的錢物，原則上地方也不能擅自支用，必須經過一定的報批手續，纔可使用。
上述措施的實行，保證了空前的高度中央集權，一兵之籍、一財之源、一地之守，都由朝廷掌握，而群臣不與。這一高度集權的最明顯的好處是中國歷史上自宋代以後，再未曾出現過分裂割據的局面。但弊病也很明顯，那就是宋代的積弱。兵眾而不能打仗，官冗而辦事效率低。宋代統治者以為自己中央集權的措施是輕重相維的典範，其實是內重外輕的極致。後來的明清兩代基本上師承宋代的做法，依然維持高度中央集權，但在形式上有所變化。……