序
言
社會保障是民生之安全網，是社會建設的重中之重。作為現代社
會一項基本的社會經濟制度，社會保障是國家面向全體國民、用經濟
手段解決社會問題進而實現特定政治目標的重大制度安排，是維護社
會公平、促進人民福祉和實現國民共享發展成果的基本制度保障，客
觀上維繫著國家的長治久安，關乎普遍的和基本的民生問題，對經濟
社會發展全局具有重大影響。眾所周知，在近100多年的社會保障發
展史上，有三個重大的歷史事件不僅對德國、美國、英國三國的經濟、
政治、社會走向產生了重大的轉折性影響，而且影響到世界眾多國家
的發展趨向。一是19世紀80年代，為了化解當時尖銳對抗的勞資矛盾，
德國俾斯麥政權頒布了工傷、疾病、養老等社會保險法律，開近代社
會保障制度之先河，增進了工人的福利和減輕了無產者的風險，促成
了勞資雙方由全面對抗走向妥協與合作，實現了經濟持續增長；二是
20世紀30年代，為了化解全球性經濟大危機，美國羅斯福政府采納
政府干預市場的“新政”，頒布社會保障法案，迅速擺脫了“市場失
靈”所導致的深刻危機，有力地維繫了美國經濟持續多年的高速發展；
三是20世紀40年代，為了化解第二次世界大戰期間各種國內社會矛
盾與階層對抗，英國工黨“影子內閣”委托一批專家學者進行社會問
題與福利政策研究，其完成的“貝弗裡奇報告”成為指導第二次世界
大戰後英國福利型社會建設的基礎，並隨之風靡西方世界，也維繫了
這些國家長久的穩定與繁榮。日本在第二次世界大戰後的經濟發展奇
跡，也與其在戰後迅速建立健全自己的社會保障體繫密切相關；韓國、
新加坡等新興工業化國家或地區也非常重視其社會保障制度的建立。
因此，綜觀當代世界發展實踐，一個重要結論是，當經濟發展到一定
階段後，需要摒棄以往那種單純、片面地追求經濟增長的觀念和政策
取向，通過努力健全社會保障體繫來促進社會公平與社會和諧，追求
國民福利與國民經濟同步發展，以實現社會和經濟的協調、持續發展。
從這個意義上講，社會保障制度不僅是經濟社會協調發展的客觀基礎，
更是經濟持續發展與社會和諧發展的必要條件。
我國社會保障制度是自新中國成立之初開始建立起來的，包括退
休、工傷、醫療保險和貧困救助等在內的社會保障制度，與當時的計
劃經濟體制相適應，制度安排具有典型的國家負責、單位（集體）包辦、
板塊分割、全面保障、封閉運行等特征，不僅在經濟落後、財力
相當薄弱的條件下為億萬國民提供過相應的保障，而且對保障人民生
活、激發群眾社會主義建設積極性起到了巨大的作用。
改革開放後，隨著農村土地承包責任制的推行和城鎮國有企業改
革的推進，原有的、基於計劃經濟體制的社會保障制度喪失了相應的
組織基礎與經濟基礎，越來越不適應經濟社會的發展要求。經過30多
年的改革，國民經濟持續高速增長和國家財力日益雄厚為建設健全社
會保障體繫奠定了相應的物質基礎，與社會主義市場經濟體制相適應、
具有中國特色的社會保障體繫框架已經初步形成，社會救助、社會保
險、社會福利三大繫統及商業保險、慈善事業等補充保障構成了支撐
整個社會保障體繫的基本骨架。作為一項國家幫助公民抵御社會風險、
保證人民基本生活需要的制度安排，我國社會保障制度的改革與發展
取得了重大成就，尤其是進入21世紀以來，我國社會保障體繫不斷完
善，對保障基本生活、增進國民福利、維護社會公平穩定、促進經濟
發展發揮了重要作用。
近年來，我國社會保障改革穩步推進，並且取得積極成效，尤其
“十二五”時期是我國社會保障制度改革力度、發展迅速的時期。
2011年以來，特別是黨的十八大以及十八屆三中全會以來，我國社會
保障事業進入全面深化改革的新階段，圍繞著“統籌推進城鄉社會保
障體繫建設”以及“建立更加公平可持續的社會保障制度”的總體思
路，在各個社會保障領域出臺了一繫列新政策、新舉措，社會保障制
度建設取得了重大進展。一是社會保障法制建設取得新成就。社會救
助處於社會保障安全網的底端，承擔著托底線、救急難的重要作用，
2014年公布施行的《社會救助暫行辦法》，是繼《中華人民共和國社
會保險法》頒布實施之後社會保險立法領域的一項保民生、促公平的
托底性、基礎性制度安排，這意味著我國終於有了一部全面統籌各種
社會救助制度的行政法規。2016年出臺《中華人民共和國慈善法》，
標志著我國慈善事業從傳統走向現代的轉型。2016年出臺行政法規《全
國社會保障基金條例》，為日益壯大的社會保障基金實現保值增值提
供了法律依據。2016年出臺《關於加強農村留守兒童關愛保護工作的
意見》和《關於加強困境兒童保障工作的意見》，表明兒童保障問題
開始引起重視。二是社會保障制度建設取得新進展。圍繞“增強公平
性、適應流動性、保證可持續性”，2014年將城鎮居民社會養老保險
與新型農村社會養老保險合並實施，建立全國統一的城鄉居民基本養
老保險制度。《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》解決了城鎮職工基
本養老保險與城鄉居民基本養老保險兩大制度體繫之間的銜接問題。
2015年國務院頒布《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的
決定》，正式建立機關事業單位工作人員基本養老保險制度，出臺《機
關事業單位職業年金辦法》，規定從2014年10月1日起實施機關事
業單位工作人員職業年金制度。由機關事業單位基本養老保險制度、
城鎮職工基本養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度三大制度共
同組成的基本養老保險制度體繫正式形成，制度碎片化與養老金“多
軌制”問題得到一定程度的緩解。在醫療保險領域，出臺意見建立和
規範了城鄉居民大病保險制度；在社會救助領域，建立了疾病應急救
助制度和重特大疾病醫療救助制；在失業保險領域，出臺了《關於失
業保險支持企業穩定崗位有關問題的通知》，決定對在調整優化產業
結構過程中不裁員、少裁員、穩定就業崗位的企業，由失業保險基金
給予穩定崗位補貼，更好地發揮失業保險預防失業、促進就業的作用，
激勵企業承擔穩定就業的社會責任。2015年出臺了《關於調整失業保
險費率有關問題的通知》，失業保險費率下調，有利於減輕企業和個
人負擔，有利於促進就業穩定。2016年出臺《關於整合城鄉居民基本
醫療保險制度的意見》，為整合城鎮居民基本醫療保險與新型農村合
作醫療提供了有力指引。2016年出臺《關於開展長期護理保險制度試
點的指導意見》，標志著建立長期護理保險這一新的社會保險項目已
經正式提上日程，這是對老齡社會加速行進條件下適應社會發展需要、
創新社會保險制度的嘗試。三是補充保障制度建設越來越受到重視。
建立多層次的社會保障體繫是滿足多樣化社會保障需求的必然要求，
也是許多國家社會保障發展的重要經驗。2014年國務院發布了《關於
加快發展現代保險服務業的若干意見》，明確提出要充分發揮商業保
險對基本養老、醫療保險的補充作用，要“把商業保險建成社會保障
體繫的重要支柱”。2014年人力資源和社會保障部發布了《關於進一
步做好企業年金方案備案工作的意見》，積極推進企業年金制度的發展，
出臺《關於企業年金基金進行股權和優先股投資試點的通知》，啟動
了企業年金基金股權和優先股的投資試點。四是養老服務等社會福利
服務體繫建設加快推進。近年來，我國在加強社會保險制度建設的同時，
積極推進以養老服務為重點的社會福利服務體繫建設。2013年國務院
發布了《關於加快發展養老服務業的若干意見》，明確了養老服務業
發展的目標、內容與具體措施。2014年各個部委圍繞著養老服務共計
出臺了18項有關配套政策，以應對人口老齡化進程的加快、社會福利
服務需求的迅速增長。五是各項社會保障制度覆蓋面不斷擴大。截至
2015年底，全國就業人員77 451萬人，其中城鎮就業人員40
410萬
人；全國農民工總量27 747萬人，其中外出農民工16 884萬人。截至
2015年底，全國參加基本養老保險人數為85
833萬；全國參加城鎮職
工基本養老保險人數為35 361萬，其中，參保職工26 219萬，參保
離退休人員9 142萬，分別比2014年末增加688萬人和549萬。全國
參加城鎮職工基本養老保險的農民工人數為5 585萬，2014年末增加
113萬。全國城鄉居民基本養老保險參保人數50
472萬，其中實際領
取待遇人數14 800萬。在醫療保險方面，2015年底全國參加城鎮基本
醫療保險人數為66 582萬，其中，參加職工基本醫療保險人數28 893
萬，參加城鎮居民基本醫療保險人數為37 689萬。在職工基本醫療保
險參保人數中，參保職工21 362萬，參保退休人員7 531萬。參加城
鎮基本醫療保險的農民工人數為5 166萬。在失業保險方面，2015年
底全國參加失業保險人數為17 326萬，其中，參加失業保險的農民工
人數為4 219萬。全國領取失業保險金人數為227萬。在工傷保險方面，
2015年底全國參加工傷保險人數為21 432萬，其中，參加工傷保險的
農民工人數為7 489萬。在生育保險方面，2015年底全國參加生育保
險人數為17 771萬，比2014年末增加732萬人。全年共有642萬人
次享受了生育保險待遇，比2014年增加29萬人次。六是保障水平持
續穩步提高。2015年1月15日人力資源和社會保障部宣布，從2015
年1月1日起，企業退休人員基本養老金提高10%，近8 000萬退休人
員受益。至此，我國企業退休人員基本養老金已從2005年起實現“十一
連調”，養老金標準由2004年的月均提高到目前的2 0。
2015年，我國首次統一提高全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金
低標準，提高幅度為27%。養老金標準的連續大幅上調，有效改善了
企業退休人員的生活、縮小了企業與機關事業單位離退休人員的差距、
促進了養老保險制度的公平。從2016年起，綜合考慮物價上漲、在崗
職工工資等因素，逐步建立養老金正常調整機制，使調整科學化、正
規化、常態化。2014年職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和
新型農村合作醫療政策範圍內住院費用報銷比例比2010年平均提高了
10個百分點左右。此外，“十二五”時期，全國重點建設了統一的城
鄉居民養老保險信息繫統，社保跨地區繫統建設應用邁出堅實步伐，2014年
底社會保障卡實際持卡人數為7.12億。2014年12月軍人保險
關繫轉移繫統正式上線運行，標志著軍人退役養老保險關繫轉移接續
實現電子化、網絡化，社會保險經辦能力進一步提升，意味著退役軍
人養老保險關繫接續更加順暢。總之，近年來我國社會保障領域各項
改革積極有序推進，不斷有新突破和新進展。2016年國際社會保障協
會(ISSA)第32屆全球大會將“社會保障傑出成就獎”(2014—2016)
授予中華人民共和國政府，表明了國際社會保障同行對我國社會保障
改革與發展的高度認可。
近年來我國社會保障事業發展所取得的各項成就，為進一步完善
社會保障制度奠定了堅實的基礎。當前，我國社會保障制度全面深化
改革所面臨的基本形勢較以往已經發生一些變化：一是人口快速老齡
化。未來一段時期我國人口老齡化程度將比以往都更高，這將帶來養
老保險制度內繳費人數下降而待遇領取人數上升，繼而帶來嚴重的基
金收支壓力，導致醫療保險待遇支出大幅度增長，終也會增加國家
財政對社會保障制度的投入負擔。二是經濟社會發展進入新常態。當
前我國經濟增長速度從以前的高速增長狀態放緩到中高速增長狀態，
未來一段時期我國經濟將進入速度換擋、結構優化、動力轉換的新常態，
財政收入增勢趨緩、總體上將呈現中低速增長，有的地方甚至可能出
現增長停滯。面對未來社會保障等社會事業支出剛性增長、待遇持續
提高，財政收入增速放緩將給社會保障事業的發展帶來壓力。三是供
給側改革導致經濟結構的重大調整。供給側改革將涉及大規模淘汰落
後產能以及經濟結構的重大調整，在這個過程中就業結構也會隨之發
生較大的調整，相當一部分原本就業的人群會隨著產業結構調整而失
業，相當一部分家庭抵御經濟風險的能力會遭受削弱。這將導致包括
社會保障在內的社會政策所要承擔的兜底責任和壓力較以往要大。業
已打響的“扶貧攻堅戰”需要社會保障制度發揮好扶貧功能，“十三五”
時期要將7 017萬農村貧困人口中的2 000多萬完全或部分喪失勞動能
力的貧困人口全部納入生活保障覆蓋範圍，實施精準扶貧、精準
脫貧，實現社保政策兜底脫貧。
在這種形勢下，當前我國社會保障制度的進一步改革需要著力解
決一些主要問題：一是社會保障的覆蓋面還有待進一步提高。覆蓋面
是影響社會保障公平性、發揮社會保障作用的重要因素。近年來，社
會保障制度體繫基本實現了“制度全覆蓋”。但是，目前我國社會保
障的覆蓋面仍然不足，一些中低收入者和貧困人口、非正規就業人員、
流動人口、農村人口還難以享受社會保障待遇，一些殘疾人、特殊兒
童還難以享受到應有的社會福利服務。二是社會保障統籌層次較低。
統籌層次關繫到社會保障的公平與效率，統籌層次較低則加劇了社會
保障的碎片化，不利於實現社會保障資源的共濟使用和高效管理，不
利於勞動力的自由流動。當前我國城鄉居民社會養老保險、生活
保障制度處於縣級統籌狀態，其他社會保障項目的統籌層次也比較低，
即便是統籌層次相對較高的城鎮職工基本養老保險制度迄今為止也尚
未真正全部實現省級統籌。三是社會保障基金保值增值較難。社會保
障基金是社會保障發展的物質基礎，我國在社會保障制度發展的過程
中，積累了巨額的社會保障基金。加強基金的管理與投資，實現基金
的安全與保值增值，成為未來社會保障制度發展的重要任務。目前我
國社會保障制度基金管理與投資體制不成熟，現有的社會保障基金過
於分散，不利於進行規模化投資；投資渠道單一，現有社會保險基金
主要存入銀行，收益率不理想，尤其在通貨膨脹時期，問題更為突出；
再加上資本市場的不完善，社會保障基金的保值增值效果較差，不利
於社會保障制度的持續快速發展。四是社會保障管理與服務體繫不完
善。目前，我國社會保障制度雖然主要由人力資源和社會保障部門、
民政部門管理，但是諸如衛生和計劃生育部門、*門、住房和城
鄉建設部門等也都參與社會保障經辦管理。如城鎮居民基本醫療保險
和新型農村合作醫療這兩項基本醫療保險制度就分屬人力資源和社會
保障部門以及衛生和計劃生育部門來經辦管理，社會救助體繫中的醫
療、教育、住房、就業等專項救助制度就分屬多個部門管理。多部門
經辦管理帶來的職責不明、管辦不分、體制不順，將導致制度間銜接
協調不暢、經辦管理資源重復配置以及重復參保、經辦效率不高等一
繫列問題。具體來講，在養老保險領域，主要問題是繳費比率偏高，
養老基金投資收益偏低，繳費年限偏低，退休年齡偏低；在醫療保險
領域，則是統籌層次較低，醫療保險支付方式有待完善；在失業保險
領域，主要問題則是失業保險覆蓋面不足，失業保險統籌層次低，失
業保險待遇標準低。
