第yi章 導論

第yi節 問題意識

第二節 基礎背景

第三節 文獻綜述

第四節 研究設計

第二章 農田水利治理制度變遷

第yi節 農村集體經營體制時期農田水利治理制度

第二節 農村雙層經營體制時期農田水利治理制度

第三節 農村新雙層經營體制時期農田水利治理制度

第三章 農田水利治理的現狀與問題——基於對沙洋縣灌區的考察

第yi節 沙洋縣農田水利發展情況

第二節 沙洋縣農田水利發展的若干問題

第三節 農田水利治理困境解析

第四章 農田水利的性質再認識

第yi節 灌區末級渠繫的工程體繫

第二節 農田水利的一般性質與基礎特征

第三節 灌區末級渠繫的性質與特征

第五章 農田水利的治理之道

第yi節 灌區末級渠繫的治理模式

第二節 灌區末級渠繫的治理主體

第三節 農田水利治理的制度建設

第六章 論農村雙層經營體制的完善

第yi節 農村雙層經營體制的意義

第二節 完善農村雙層經營體制的基本路徑

第三節 鞏固農村集體經濟組織的制度建設

第四節 堅持農村集體土地公有制的改革底線

第七章 結語

第yi節 全文總結

第二節 若干政策建議

第三節 本書的不足與展望

附錄A 湖北省沙洋縣官鎮馬溝村委會用水戶協會的規章制度

附錄B 沙洋縣水務局關於在全省試行農業灌溉水費統籌的建議

參考文獻

後記

關於中國，北京大學的潘維教授有一個有趣觀點，他說我們的優勢具有“舉國體制”，能夠迅速進行整個社會體繫的動員，因此在短時間內將“大事”辦好。而當下中國社會治理zui缺乏的則是“辦小事”的能力。所謂“辦大事”，就像修建三峽大壩，前前後後我們移民百萬人口，沒有強大的社會動員能力是不可想像的。而農田水利中的灌區末端體繫建設，則是典型的“辦小事”，也便是作者在本書中所研究的治理“zui後一公裡”的問題。

站在末端角度看，我國農田水利治理大致可以分為三個階段。一是人民公社體制下的組織化階段；二是經營體制改革後的集體統籌階段；三是農村稅費改革之後的國家投入建設階段。在第yi個階段，取消家庭，在“三級所有、隊為基礎”的經營模式下，末端水利供給被內部化為生產大隊和生產小隊的“私人物品”，集體組織內部的投工投勞帶來我國農田水利巨大建設成就。目前大部分農村地區的農田水利，還依靠六十七年“農業學大寨”期間打下的基礎。第二階段，我國恢復家庭作為農業基本，一家一戶的分散經營，在農業生產的私人環節上存在投資激勵，但是在農業生產公共環節卻無效率。八十年代初期，在推進農村改革過程中，政策制定者已經意識到小規模家庭經營組織在農業生產公共環節面臨的不足，因此強調集體在“一家一戶辦不好和不好辦”事務上發揮統籌經營作用。這一時期的末端農田水利主要通過集體經濟組織統籌解決。

家庭為基礎、集體實施統籌的農業雙層經營體制，在八九十年代基本為農民提供穩定而又保障的農田水利服務。這一模式維持到2000年左右開始失效，原因是農業生產剩餘不足，造成農民負擔過重。隨後國家啟動農村稅費改革，並於2005年左右開始全面取消農業稅。稅費改革屬於惠民工程，取消皇糧國稅，獲得農民對國家的極高認同。另一方面的後果是，打破集體經濟組織實施農業統籌經營的物質基礎。為鞏固稅費改革成果，2006年國務院辦公廳下文，明令禁止農村收取土地承包費，自此之後，包括農田水利在內的集體內部公共品自主供給機制瓦解。湖北沙洋縣的農民，將稅費改革之後集體退出統籌經營狀況，稱為“第二次單干”。本書作者在調查中，觀察到這一點。

“第二次單干”對農田水利的影響在於，喪失集體組織的農民，需要單個解決農田水利問題。在“戶均不過十畝”，且地塊高度插花分散的情況，農民發展出機井一類純私人品的農田水利設施。這類一家一戶自我供給的農田“小水利”，不僅成本高，而且抗風險能力差，更關鍵的是形成對既有的水利繫統的分割替代，農民陷入“不合作”均衡中。

農田水利建設被視為新中國以來社會建設的巨大標志。灌溉面積從建國初的2.5億畝，增加到1980年的7.3億畝，年均增長3.7%。在物力匱乏的年代，取得如此大的成就，離不開深度社會動員下的群眾參與。一個鮮明的對比是印度，印度耕地面積超過中國，糧食產量卻不及中國一半，現在依然存在大量饑餓人口。農田水利條件落後是制約印度農業發展的瓶頸。目前印度的農業灌溉主要以井灌為主，部分農民還維持靠天收狀態。新中國以來的水利事業全面發展，顯示我國“集中力量辦大事”的體制優勢。沒有經歷過土地革命和社會革命，印度既缺乏在私有土地上進行繫統化水利建設的物質基礎，也缺乏將農民組織起來的社會基礎。

對於中國和印度這樣的具有較長歷史傳統的國家來說，走向現代國家的第yi步是形成“辦大事”的能力。唯有經過全面深層的社會運動，纔能打破既有的社會結構，甩掉社會進步的包袱。這一點，在新中國以來的六十多年中做到了，通過群眾廣泛參與的社會建設，完成從物質到精神層面的重新建設。中國作為後發國家，在矛盾不可轉嫁和代價不可外移的條件下，隻能通過社會動員來積蓄力量，以尋求發展。基於這種“辦大事”能力，中國當前正在“彎道超車”，實現著民族復興夢。

然而，一個成熟的現代國家的還離不開“辦小事”的能力。改革開放以來，中國國力持續強大，中央財力一路增加。在此背景下，國家轉變過去動員群眾和依靠群眾進行社會建設的模式，日漸轉向依靠國家機器提供社會治理公共品的方向。伴隨農業稅費改革推進，國家加大惠農投入，包括農田水利建設資金投入。透過政策演變來看，政策設計者認為農田水利的關鍵是“錢從哪裡來”的問題，將農田水利供給理解為水利基礎設施工程建設問題。這一思路忽視農田水利末端體繫建設的根本在於組織機制建設，即，動員千家萬戶農民參與到公共品供給過程中來。離開農民的參與，國家投入農田水利基礎設施建設，會一直面臨“重建輕管”問題。

受內部合作困境與外部交易成本困擾，末端公共品供給是全世界的難題。穩定而有效率的“辦小事”能力需要經過長期演化逐步形成。自八十年代末期以來，我國探索過多種形式的農田水利供給機制，包括推行水資源商品化，學習世界銀行推廣用水戶協會組織，以及進行小型農田水利設施產權改革等。從實踐來看，很多這類基於理念出發改革做法都沒有取得良好成效。基於對這些實踐做法的考察和反思，作者zui後提出要重回農業雙層經營體制，珍惜土地集體所有制。如同現有的農田水利繫統是值得依賴的前期社會建設成果，針對這些末端公共事務治理的農村基本制度，也是值得珍惜的前期社會建設遺產。將國力優勢和體制優勢真正轉化為“zui後一公裡”治理能力，是我國走向治理現代化的下一階段任務。

本書所研究的農田水利末端體繫問題，本質國家機器與千家萬戶農民對接問題。將水利作為透視國家治理的窗口，既是學術上的經典命題，也是考驗當前國家“zui後一個公裡”治理的真實問題。本書作者及其所屬的華中村治學派，在傳統的水利工程學與水資源學之外，開闢的鄉村水利治理研究視角，具有極高理論價值。本書的結論超過農田水利本身，具備關於當前中國基層治理問題的一般針對性。

桂華

2017/3/3

基於本書主體部分的討論，現就農田水利的發展提出如下政策建議。
1、國家要不斷加大對灌區末級渠繫工程建設的投入。
國家投入依然是農田水利發展的基礎。農田水利是農村基礎性的公共事業，是一項需要大量資金投入的公共事業，雖然農田水利的受益主體主要是農戶，但是當前從事農業生產的農戶欠缺農田水利建設的能力，市場主體也隻是有限地介入這一領域，農田水利的發展還將主要依靠國家財政資金的投入。
當前我國的農業發展已經進入了“工業反哺農業”和農業現代化建設的階段。進入新世紀以來，國家財政每年都向農業領域投入大量的資金，農田水利建設也是國家財政重點投入領域。在骨干工程的更新改造已接近完成的情況下，國家財政需要繼續對灌區末級渠繫的工程建設進行投入。在國家積極投入資金開展農田水利建設的當下，有幾個問題值得注意：（1）如何使財政資金及其配套獲得保證。在當前農田水利建設資金項目制實施方案下，資金總量一般由中央財政和地方各級財政配套組成，而在實踐中經常出現地方財政資金配套不足的問題，嚴重影響到農田水利的工程建設質量。（2）如何達成水利建設資金的有效利用。農田水利建設資金的實施，一方面要避免重復建設，另一方面要在科學的規劃布局下實施，再一方面還要滿足受益農戶的現實需求。所以在不斷加大對灌區末級渠繫工程建設的資金投入的同時，我國也需要進一步完善水利建設資金使用的相關制度規範。
2、灌區管理法律制度的建設與完善。
1981年我國頒行《灌區管理暫行辦法》對我國的灌區管理進行了繫統性的規範，《灌區管理暫行辦法》特別提出了由“專管機構”和“群管組織”共同開展灌區管理的模式，然而該法規頒行不久，我國農村與農業經營體制就發生了根本的變革，以至於《灌區管理暫行辦法》實際上並沒有獲得嚴格的實施。此後，雖然在一些省份出現了屬於地方性規範的“灌區管理辦法”，但是新的全國性的灌區管理辦法一直沒有出臺。
出臺新的灌區管理辦法是很有必要的。灌區管理辦法可以對灌區管理制度進行繫統性的規劃與說明，它將成為各灌區確立具體管理制度的綱領性文件，對於明確我國的灌區管理體制及形塑合理的灌區管理模式都具有積極意義。本文對於灌區管理辦法的立法內容持有以下基本主張：（1）我國灌區實施由灌區管理單位與參與式治理組織相結合的管理模式。（2）灌區管理涉及的末級渠繫工程僅包含公共配水渠繫，農渠及以下的工程管理交由農業經營制度進行規範。（3）灌區末級渠繫根據情況交由農村集體經濟組織管理或者組建灌溉用水協會管理，這兩者都是相關工程的公共管理組織而非經營主體。（4）灌區管理單位與參與式治理組織是灌溉供用水合同的雙方法律主體。
3、將灌區末級渠繫的治理主體確立為相關水利工程建設與管護項目的責任人。