目錄

CONTENTS

第1章緒論......................................................................................... 1

1.1研究背景和研究意義                                                                                1

1.2研究現狀綜述                                                                                              5

1.3 研究思路及研究方法                                                                              11

1.4 創新點與不足之處                                                                                   12

第2章中國農村基層民主建設的內涵和特點......................................... 14

2.1 中國基層民主建設的內涵                                                                     15

2.2 中國農村基層民主建設的特點                                                           25

第3章中國農村基層民主建設的實踐基礎............................................. 32

3.1 中華人民共和國成立前中國農村基層民主建設                           33

3.2 中華人民共和國成立後中國農村基層民主建設                           41

3.3 中國農村基層民主建設的歷史經驗                                                  56

第4章中國農村基層民主建設的理論基礎............................................. 65

4.1 馬克思恩格斯列寧民主理論                                                                65

4.2 對農村基層民主建設的有關論述                                         75

4.3 中國特色社會主義農村基層民主建設理論                                    83

第5章中國農村基層民主建設的現狀.................................................... 97

5.1 農村基層民主建設取得的成就                                                           97

5.2 農村基層民主建設存在的問題                                                         111

5.3 農村基層民主發展不充分的制約因素                                           121

第6章加快農村基層民主建設的發展路徑........................................... 131

6.1 改善農村基層民主環境                                                                       131

6.2 健全農村基層民主形式                                                                       139

6.3 完善農村基層民主制度                                                                       150

結 論................................................................................................... 166

參考文獻         168

第1章

緒論

1.1研究背景和研究意義

1.1.1研究背景

經過革命鬥爭成為統治階級，爭得民主，這是馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中指出的無產階級革命發展的一般規律，也就是說建立無產階級的民主國家是無產階級革命的直接目的。中國是一個農村人口占較大比重的大國，任何一個歷史時期都要重視農民問題。而且歷史已證明，發動農民並有效整合農村各種力量，是取得革命和建設成功的重要條件。中國共產黨從領導革命開始就已經把農民的民主建設納入自己的革命範疇當中。從民主主義革命時期領導人民爭取民主權利的革命鬥爭到局部地區實現民主權利的政權建設，都充分體現了中國共產黨為廣大人民群眾實現民主權利的決心。不但如此，中國共產黨在經歷了社會主義建設初期的艱難探索後，仍繼續推進農村基層民主，既包括充分保障農民的個體經營權的經濟體制改革，更有以村民自治為核心的政治體制改革，這場改革中蘊含著黨和政府在這一過程中的總結經驗教訓、敢於開闢新路的精神，也體現了中國農民改變自己命運的主動意識。

近年來，中國共產黨不斷推進政治體制改革，加快發展社會主義民主的步伐。黨的十五大提出要把黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來，明確了發展民主與堅持黨的領導和依法治國的內在統一關繫。黨的十六大指出，擴大基層民主是發展社會主義民主的基礎性工作，闡明基層民主建設對整個社會主義民主政治建設所具有的基礎性意義。黨的十七大更是將發展基層民主納入中國特色社會主義基本政治制度的範疇，從而使制度化基層民主建設進入到一個新階段。黨的十八大在堅持黨的十七大關於基層民主制度化建設要求的同時，進一步提出了完善基層民主制度的重大任務，“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民依法直接行使民主權利的重要方式”，對農村基層民主建設提出了更具體的要求和措施。

經過多年的努力，中國的農村基層民主政治建設在黨的領導下取得了令人矚目的成就。但我們也要清醒地認識到，在許多村莊依然存在著村民未能積極有效參與基層民主管理的問題，如民主參與意識不夠、參與能力與參與動力不足、村務公開程度不夠、缺乏有效監督機制等問題，能夠滿足廣大農民利益需求的穩定、普遍、互惠的社會參與機制並沒有建立起來。這些都是繼續推進中國基層民主政治建設進程中需要進行深入研究的問題。如何進一步推動和完善農村基層民主建設對於中國抓住重要戰略機遇期具有重要意義，是中國共產黨在新世紀面臨的重要課題，也是近年來許多學者予以關注和研究的重點問題之一。在準確把握中國農村基層民主建設的特點和發展趨勢的基礎上，進一步總結中國共產黨領導農民實現民主權利的實踐歷程，梳理和完善馬克思主義民主理論和中國共產黨人的創新理論與實踐，對加快推進農村基層民主建設具有一定的理論價值和現實意義。

1.1.2研究意義

農民占人口比重較大，而且農業和農村在中國現代化中具有基礎性地位，所以有農村基層民主的發展纔可能有整個國家民主政治水平的提高。中華人民共和國成立後推翻了舊的剝削制度，廣大農民次成為現代的民主農民、民主公民，中國民主次以個體民主而不是集體民主的形式降臨到個體農民身上，這是一個偉大的歷史轉變，一場深刻的民主變革。讓農民依法享有更多切實的民主權利，建立自治組織進行自我管理、廣泛參與基層政治生活，使農民民主權利普遍實現，這是農民當家作主的重要體現，也是中國特色社會主義民主政治的基礎性工程。實現主權在民，完善為民服務治理機制，規範農村基層干部的日常行為，進一步實踐公開性的民主政治，同時，使越來越多的農民經歷民主的教育和實踐鍛煉，增強民主意識、提高民主能力，這是建立國家民主政治現代化的社會基礎，是培育和壯大民主力量，進而不斷推動整個國家的現代化進程的基礎條件。

按照馬克思主義關於無產階級政黨建設的基本觀點，無產階級政黨必須建立在民主的基礎上。19世紀三四十年代，工人運動的發展和科學社會主義理論的創立，為建立無產階級政黨準備了條件。馬克思認為無產階級要獲得解放，必須建立自己的政黨，而工人階級政黨必須建立在民主的基礎上。中國共產黨人以實現共產主義為自己的終奮鬥目標，運用馬克思主義民主理論指導中國民主政治建設，同時根據中國文化、歷史和現實特點不斷進行理論研究和實踐創新。堅持馬克思主義民主思想的基本原則，總結新民主主義革命時期農村基層民主選舉、民主政治鬥爭與經濟鬥爭相結合等思想，尤其是對改革開放以來歷代中國共產黨領導集體的基層民主建設的理論進行總結，包括鄧小平對民主與社會主義關繫的闡述、民主建設的“中國特色”、基層民主在社會主義民主中的作用等、胡錦濤突出發展基層民主要在黨的領導下有步驟有秩序地發展，並以群眾利益為出發點和落腳點的思想等，以及黨的十八大以來，習近平在基層民主制度化建設和發揮協商民主的功能等方面提出的新思想，形成了繫統化的中國特色社會主義基層民主建設理論，對科學推進基層民主建設的發展具有重要作用。

農村的穩定和發展是整個社會的穩定和發展的重要組成部分。農村能否為農民提供良好的生活環境，事關億萬農民群眾的切身利益，也在相當程度上影響著農村基層黨組織的建設和政權建設，並在深層次上影響甚至決定著社會的和諧穩定。對於世界各國政權來說，穩定是重要的政治目標之一。在如何實現社會穩定方面，大多數國家政權的共識是，實施公開和透明的民主政治比獨斷專行更有利於緩解多種矛盾和消除各種障礙，從而增強政權對國家政治生活的調控能力，進一步鞏固其執政基礎。從我國情況看，造成社會不穩定的群體事件，絕大多數發生在基層，而且這些基層群體事件絕大多數是個別干部與群眾的衝突。從民主發展程度與其關繫看，發生這些群體事件的地方絕大多數是基層民主建設薄弱的地方。如果這些基層民主建設搞得好，就能夠及時發現苗頭，預先有效地化解矛盾，就不會發展到衝突和對抗的地步。因此，沒有民主就沒有穩定，抓穩定必須抓基層民主建設。基層民主決定基層穩定，一個和諧的社會必然是一個民主的社會，一個民主的社會纔能夠成為一個穩定的社會。所以，抓基層民主建設就是從根本上抓穩定、促和諧。基層民主建設相對於高層民主來說，其社會基礎和代表性更廣泛，可以使各種社會群體的利益表達渠道更多、更暢通，許多尚處於萌芽和初級發展階段的社會矛盾可以比較及時地得到釋放和調節，減少矛盾積累，降低社會危機爆發的頻率。基層民主的發展能較好地綜合社會各方的利益要求，保障民眾通過合法的政治參與，而民眾在參與多方協商的過程中學會如何表達以及增強達成共識的意識，調整自己的利益訴求，從而使不同利益群體的利益要求在一定程度上都得到滿足。這就在基本保持整個社會利益的統一性和穩定性的基礎上鞏固了中國共產黨執政的社會基礎。

農村基層民主建設為“三農”現代化提供穩定的農村政治局面，現代化建設是民主政治的實踐出發點和重要目標。農民的民主素養和組織化程度、農村各權利主體的職能架構等與現代化進程仍有許多不相適應之處。隨著農民生產經營自主權和農村經濟管理體制的變化，農村基層權力結構必須進行適時調整，纔能促進農村經濟的持續發展，進而推動農村社會走向現代化。

1.2研究現狀綜述

1.2.1國內研究現狀

中國是一個歷史悠久的國家，雖有“皇權止於縣政”的治理格局，但在與中央集權爭奪的過程中，由於地方自治受“大一統”的思想影響，以及中央對地方割據的警惕，發展極為有限。在馬克思主義國家理論中，自治理論是重要的一部分。因此，中國共產黨在領導人民革命初期就比較注重以基層群眾自治來推進國家民主化進程，如組織各種農會、婦救會等農民組織。中華人民共和國成立以來，中國共產黨高度重視民主政治，特別是改革開放以後，充分尊重農民的主體地位，組織農民實現自我管理、自我服務，進一步豐富了黨的執政實踐和理論研究。“中國共產黨在中國革命和建設的過程中，幾乎在每一個歷史關口都是以民主為開拓新局面的突破口的，這其中的道理很簡單隻有民主，纔能調動人們的積極性和創造性。”（林尚立）

把農民根據現實生產生活的需要自發組織起來進行自我管理的組織進行規範，並予以法律上的認可，是改革開放後中國共產黨發展農村基層民主的重要舉措。在1982年修訂頒布的《中華人民共和國憲法》中，第111條規定“村民委員會是基層群眾性自治組織”，自此“村民自治”成為農民參與政治生活的一種方式。民政部1994年下發的《關於開展村民自治示範活動的通知》中把“村民自治”的內涵豐富為“四個民主”。從“村民自治”到“四個民主”，既是農民民主權利內容不斷豐富和實踐過程具體化的體現，也是村民自治與農村基層民主政治建設密切關聯的高度概括。

縱觀國內學術界對中國農村基層民主的研究，從中可以發現，其研究的側重點在改革開放前後有所不同。改革開放前，學界的研究深度和廣度都很有限，研究內容多為對黨的方針、政策的解釋、論證，政治宣傳超過研究問題。改革開放後，學術界纔真正專注影響農村基層民主本身運行的各種因素、各種主體、各種環境等問題的研究，並取得了較為豐富的研究成果，特別是從兩個視角，即自下而上的視角研究村民自治和自上而下的鄉鎮政府民主政治運行的視角，並從二者的“聯動”中推進農村基層民主建設。學者選取了一些具有代表性的典型個案進行深入調研，也從整體上對中國農村基層民主發展進行了總結和預測，取得了階段性的理論成果。隨著國家工業化、城鎮化的發展，農業、農村、農民問題又出現了許多新情況，特別是農民的維權意識不斷增強，所以研究的重點從偏重農村村委會的民主選舉轉到選舉之後的村民自治實踐，即農村社會日常治理的運行方面。

近年來的相關研究大致有三種類型一是從理論上深入研究基層民主及村民自治，代表性的論著有《中國基層民主發展報告》（李凡，2007）、《基層民主》（高建、佟德志，2010）、《中國農村村民自治》（徐勇，1997）、《中國村民自治的理論與實踐探索》（王振耀，2000）、《村民自治的理論與實踐》（陳浙閩，2000）、《村治變遷中的權威與秩序》（吳毅，2002）等二是實證性的個案研究和調研報告，代表性的論著有《中國農村村級治理22個村的調查與比較》（張厚安、徐勇、項繼權等，2000）、《村民選舉觀察》（李連江，2001）、《村民自治進程中的鄉村關繫》（徐勇、項繼權，2003）等三是透過村民自治的發展歷史性評價村民自治的成效與問題，代表性的論著有《村民自治通論》（趙秀玲、白剛，2004）、《中國基層民主政治建設發展報告》（史衛民、潘曉娟，2008）等。學者們的研究成果及時關注到了農村社會變化和農村基層民主建設面臨的問題，對繼續深入研究和推動村民自治為基礎的農村基層民主發展發揮了有效的助推作用。

學者們的研究普遍突出了國家建構和社會環境變遷的研究視角。從現代國家建構的視角研究，中國農村民主取得了重要成果，如在《鄉村治理與中國政治》《國家整合與社會主義新農村建設》（徐勇）和《村民自治理論與實踐的創新》（徐勇、項繼權）等相關研究中，認為鄉村治理在國家現代化背景中進行，實現對鄉土社會的整合及現代性的建構是一個難題從社會環境變遷的視角，許多學者也關注了在人口流動、農村改革等重大環境因素的變化中農村民主建設面臨的新挑戰，如在《掙脫土地束縛之後的鄉村困境及應對農村人口流動與鄉村治理的一項相關性分析》（徐勇）、《社會排斥與經濟歧視東部農村地區移民的現狀調查》（姚洋）等都有較深入的研究。

從國內學者的研究成果中可以看出，對村民自治和農村基層民主政治建設的研究重點相對比較集中，有的從理論方面對村民自治與基層民主建設諸多層面關繫進行學理分析和功能定位，有的提出完善村民自治機制的原則和設想，還有的以解決農村社會具體矛盾為出發點的基層農村社會治理的對策等。不同學科的研究者以各自獨特的研究視角和研究方法形成了對這一問題的不同認識。政治學界的研究主要是從村民自治推動基層民主建設的視角來進行，重點研究提高村民自治的水平，即有效發揮農民的主體性作用，鼓勵農民積極參與到民主選舉、民主管理等基層民主政治生活中，並且在實踐中逐漸提高農民的參與能力，增強由淺層參與到深度參與的參與效能，以論證村民自治對農村民主具有不可替代的作用。法學界則依據憲法和有關法律，對村委會性質、“兩委”關繫、自治組織與鄉鎮政府及自治組織內部各種關繫進行分析和界定，在此基礎上就如何協調基層自治體繫中各主體之間的關繫，抑或為明晰各自權利還需要進一步完善有關的法律等進行研究。社會學界從國家與農村社會之間的關繫角度，即國家政權包括基層政權在農村社會的基礎建構、對農村社會的資源整合、對農村社會的階層整合及動員進行研究，發現村民自治帶給農村社會和農民的變化，研究如何以村民自治來協調農民之間、農民與基層政府之間、村民自治組織與基層政府之間的關繫，保持農村社會穩定，促進農村經濟發展。

這些論著和研究成果涵蓋了村民自治和農村基層民主的涉及範圍，既有政策的研究也有學理的研究，既有宏觀的研究也有個案的研究，還包括二者的不同組合，如宏觀的政策研究、個案基礎上的政策研究以及學理研究（俞可平，2002），研究層次豐富多樣。

在這些研究成果中，對“四個民主”的關注和研究程度不同。因民主選舉實踐早、經驗也多，所以相關的研究及成果相對也更多，不過近幾年關注“後三個民主”的研究也逐漸增多起來。但比較民主選舉的研究深度和成果，在“後三個民主”研究方面的展開程度還比較有限。值得注意的是，也有一些學者以發展農村基層協商民主為途徑研究如何使後三個民主有效運行。

總體來說，近年來國內學者對中國共產黨各時期特別是改革開放以來村民自治為主的農村民主進行分析研究，形成了許多有意義的成果。但是，對中華人民共和國成立前後的基層民主理論和實踐的研究多數是針對某個階段和時期的研究，進行總體繫統經驗總結的並不多見對於農村基層民主建設的個案研究較多，總體上把握的較少在宏觀上的研究雖然涉及基層黨組織與村民自治組織關繫的問題，但從學理和制度層面上研究執政黨在其中的推動作用的並不多見。本書的研究將對以上三個方面有所側重，豐富此類研究成果。

1.2.2 國外研究現狀

近代西方的城市自治是在王權與教權鬥爭中產生的，隨著經濟社會的發展，其自治權利也在不斷發展，在20世紀後期“治理理論”逐漸興起。合作、協調是治理理論的核心，重點在於公民與各種組織包括政府組織的合作管理，而不是依賴政府的強制或者威權，研究內容為政治國家與公民社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構之間的合作。強調多方的協調合作，對促進各種組織各司其職及促進公共管理和服務有積極意義。中國改革開放以後，在深入研究村民自治與農村基層民主建設過程中，西方的治理理論被引入並在國內產生了一定影響。特別是《沒有政府的治理》（羅西瑙）作為當前全球治理與善治理論的奠基之作，對全球化時代民主政治發展進行了路徑分析，其思想對研究中國農村基層民主建設具有借鋻意義。

“社會資本”是一部分國外學者研究影響基層民主發展因素的另一個角度。20世紀70年代末期，法國社會學家皮埃爾·布迪阨提出“社會資本”的概念，並且把它定義為“一種通過體制化關繫網絡的占有而獲取實際的或潛在的資源的集中”，它包括公民彼此間的信任以及互惠合作相關的一繫列態度和價值觀，體現在那些將朋友、家庭、社區、工作及公私生活聯繫起來的人格化網絡。此後，許多歐美學者都運用“社會資本”的理論來分析、比較不同國家和地區在經濟水平和政治發展狀況的差異，得出的結論或研究成果體現為“社會資本”的數量多寡、質量優劣與當地基層民主的發展水平和成熟程度有密切關聯，並有大量相關著作進行了詳細論證。其中，20世紀90年代以來，美國哈佛大學教授羅伯特·帕特南在綜合運用行為分析、制度分析、文化分析和歷史分析的基礎上，在其所著《使民主運轉起來》和《獨自打保齡》中著重對“社會資本”展開了深入研究，論證了基層社會中的“社會資本”對促進民主進步有重大影響，認為深化基層民主制度績效首先要增加基層社會的“社會資本”。這些西方學者的相關研究成果為中國農村基層民主建設研究提供了新的角度和方法，對科學評價中國農村村民自治的成就、作用和影響提供了一定的參照標準，具有借鋻意義。

改革開放以來，中國農民的自主意識不斷增強，特別是以吉林省梨樹縣北老壕村村委會的直選所創造的“海選”模式為代表的許多村民自治的實踐探索，推動了農村基層民主建設的快速發展，提高了村民自治組織的自治水平，也加快了農村的發展。中國廣泛的基層民主實踐引起了國內外有關學者的廣泛關注。美國、加拿大、印度、日本等多個國家和地區的學者都對此進行了研究。他們的研究成果多從政治學或社會學的研究角度出發，對村民自治或農村基層民主的某些環節，如對民主選舉等進行專門著述，也有從整體上進行概括性總結研究的，涵蓋了中國農村基層建設的推動因素及發展意義，涉及制度構架、農村的經濟和文化環境、相關的法律法規、村民自治組織與基層政府各組織間的關繫等方面，並且對未來農村基層民主的發展趨勢做了一定的探討和預測。知名的學者主要有歐博文（Kevin O’Brien）、李連江、白思鼎（Thomas P. Bernstein）、戴慕珍（JeanOi）、柯丹青（Daniel Kelliher）、史天健、墨寧（Melanie Manion）、羅倫絲（Susan Lawrence）、鄭永年、何包鋼等。研究成果在The China Quarterly，The China Journal，Modern China，The Journal of Contemporary China等有關中國研究的學刊上發表。政治學的綜合性學刊如American Political Science Review，World Politics，Journal of Democracy，以及Asian Survey等也有此類文章發表。在一些國際學術會議中也有不少的文章關注了該領域的問題。總結這些論著，其關注的重點及研究成果主要有以下三個方面。

一是農村基層民主建設引起的社會生活變化和政治效果。學者們的研究觸點深入村莊，並通過深入觀察階段性和持續性的變化力求能夠對該問題進行實效性的研究，如農村實行直接選舉以後，村委會與村黨組織之間、村民和村干部之間、村級組織和鄉鎮政府之間有哪些變化等村民直選村委會對“兩委”間的工作指導關繫有哪些影響黨和政府推動民主政治發展的目標、地方干部的服務意識或價值觀念，以及利益的驅動等都是影響農村基層民主選舉制度改革的重要因素。他們研究的具體結論存在一定差別，但總體上認為基層民主的發展促進了社會進步，也鞏固了中國共產黨的執政基礎。

二是民主發展與經濟發展的關繫。有學者認為經濟發展水平對基層民主發展特別是民主選舉具有重要影響也有學者認為越是在經濟落後地區越有用現有資源掌控基層民主發展的有利條件還有學者認為經濟發展與民主發展二者間沒有必然的聯繫，關鍵是國家在基層民主發展中進行的制度設計和引導。

三是由民主選舉為起點帶來農民權利意識的提升和維權行動的主動化。有學者認為，正是選舉極大地提高了村民的政治意識，使農民開始有意識地捍衛自己的權利，包括與選舉權相關的監督權和罷免權等，不僅僅是土地等經濟方面的權利，並且多數情況下農民的維權是在制度內的維權。

在以上的研究中，許多學者的結論、觀點不盡相同，甚至有較大的分歧。這不僅是因為各自的案例數據差異較大，也因為中國現實各地農村民主發展的情況本身就是多種多樣的，再加上學者們研究的視角不同，所以研究的差異性是不可避免的。但總體上說，國外學者們在研究方法、研究結論和問題建議等方面，還是可以給我們提供一定借鋻的。